張莉萍

（福州大學 法學院，福建 福州 350001）

以金融法為視角談農(nóng)村信用社的改革走向

張莉萍

（福州大學 法學院，福建 福州 350001）

農(nóng)村信用社從改革伊始至今，可以說是在摸索中前行。農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展使得農(nóng)村對金融的需求大大增強。但作為農(nóng)村金融組織的支柱，農(nóng)信社并未發(fā)揮好其對農(nóng)村金融供給的作用。農(nóng)信社的改革到底應走向何方？文章對此問題，從金融法的角度提出一些符合我國經(jīng)濟發(fā)展特色的立法和政策性建議。

農(nóng)信社；金融法；金融政策；改革

一、問題的引出

從1951年第一次全國農(nóng)村金融工作會議至今，中國農(nóng)村信用合作社的發(fā)展已經(jīng)走過了61個年頭。六十一年來，農(nóng)村信用社在我國的改革和發(fā)展也經(jīng)歷了幾番起落，大量涉及農(nóng)村信用社改革發(fā)展的法律法規(guī)層出不窮，學術界對農(nóng)村信用社的性質、定位和功能的論爭也從未停歇過。但至今為止，我國農(nóng)村信用合作社的性質并沒有一個明確定位。2003年《國務院關于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知》指出農(nóng)村信用社的深化改革關系到農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定的大局。如何讓農(nóng)村合作信用社更好地發(fā)揮其服務“三農(nóng)”的作用，首先要解決的問題就是對我國的農(nóng)村信用合作社的性質在法律上給予明確界定。

二、農(nóng)村信用合作社的法律性質

（一）農(nóng)村信用合作社的產(chǎn)權制度

2012年金融工作的重要環(huán)節(jié)即是推進農(nóng)村信用合作社的產(chǎn)權制度改革，我們對農(nóng)村信用合作社產(chǎn)權制度的思索和探討始終貫穿在農(nóng)信社改革的全進程中。2003年6月國務院出臺的《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》中提出要重點解決好兩個問題：一是以法人為單位，改革信用社產(chǎn)權制度，明晰產(chǎn)權關系，完善法人治理結構，區(qū)別各類情況，確定不同的產(chǎn)權形式；二是改革信用社管理體制，將信用社的管理交由地方政府負責。實際上現(xiàn)階段農(nóng)村信用社的改革是在合作制、股份合作制和股份制三個方向發(fā)展。由此看來對農(nóng)信社法律地位的界定要從其產(chǎn)權和管理體制入手。

產(chǎn)權是經(jīng)濟所有制關系的法律表現(xiàn)形式。它包括財產(chǎn)的所有權、占有權、使用權、收益權和處分權。在市場經(jīng)濟條件下，產(chǎn)權具有經(jīng)濟實體性、流動性、可分離性和獨立性。農(nóng)村信用合作社在產(chǎn)生之初，其產(chǎn)權在表面上是明確的，由社員入股組成，但在實際上卻很模糊。一是所有權不明。計劃經(jīng)濟時期，政府主導著社會資源的配置．所以政府也主導著農(nóng)合社資金的來源和運用。也即社員對他們出資組建的農(nóng)合社產(chǎn)權歸屬不明確。二是農(nóng)信社積累沒有一個明確的代表。農(nóng)合社資本大部分依靠政策扶持而形成的集體積累。集體形成的積累沒辦法分割，導致這部分資金沒有一個人格化的代表。三是農(nóng)信社作為法人，其經(jīng)營主要是執(zhí)行上級縣聯(lián)社的指示，沒有實際的經(jīng)營權。

要做到農(nóng)村信用社產(chǎn)權的明晰，首先要明確農(nóng)合社產(chǎn)權組織形式的發(fā)展方向，推進農(nóng)村信用社產(chǎn)權制度的改革。一是要堅持自愿和市場化原則，根據(jù)條件的不同選擇不同的產(chǎn)權組織模式；二是加快完善農(nóng)村信用社法人治理結構，進而完善農(nóng)合社的經(jīng)營管理模式；三是以股份制改革為方向，因地制宜地開展農(nóng)村信用社改制的試點工作，循序漸進地把農(nóng)合社改為農(nóng)村商業(yè)銀行；四是堅持農(nóng)合社服務“三農(nóng)”的基礎性作用。

（二）農(nóng)村信用合作社的管理體制

管理體制即指管理系統(tǒng)的結構和組成方式，即以何種方法來實現(xiàn)管理的任務和目的。它的核心是如何分配各部門的管理范圍和權限職責，即各管理機構的設置問題。我國農(nóng)合社由于產(chǎn)權不清，管理不力，在農(nóng)村金融組織中又具有壟斷地位，導致長期資不抵債，其經(jīng)營狀況非常艱難。如何對農(nóng)合社的管理體制進行改革，我國農(nóng)合社究竟要選擇何種經(jīng)營管理模式，成了現(xiàn)在我們急需解決的問題。以下介紹三種在我國可行管理模式：

1、股份制合作制。股份合作制是社員自愿組合，入股可以以資金、實物或技術等形式，財產(chǎn)在按份共有的基礎上，實行集體經(jīng)營、民主管理，提留一定比例公共積累，這樣可以實現(xiàn)按勞分配與按股分紅的結合。這是一種股份制和合作制相結合的新型經(jīng)濟制度。在募股的方式上，股份合作制既可以內部募股，也可以社會募股；在分配方式上，股份合作制的股東實行入股自由，退股自愿，但股金不能對外轉讓和出售。我國農(nóng)村信用合作社可以實行股份合作制，這樣可以實行資本合作與勞動合作的結合，職工既可以是出資者，還可以是勞動者，這樣所有者、經(jīng)營者和勞動者三者也是可以分離的，這有利于提高信用社競爭能力。

2、政策性銀行模式。這種模式主要是考慮到我國東西部經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，需要對西部地區(qū)特別是一些貧困落后地區(qū)進行一些政策性扶持。經(jīng)濟落后地區(qū)的農(nóng)合社經(jīng)營狀況更是不容樂觀，很多農(nóng)合社長期資不抵債。這些長期虧損的農(nóng)合社之所以能一直存在，原因就在于國家不斷向其注入資金，有國家承擔著所有的經(jīng)濟風險。鑒于此，不如考慮把一些經(jīng)濟特別貧困地方的農(nóng)村信用合作社改為政策性銀行，可以作為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的營業(yè)網(wǎng)點，對農(nóng)村進行專門的扶貧工作。

3、農(nóng)村商業(yè)銀行模式。農(nóng)村商業(yè)銀行模式指的是對農(nóng)合社進行商業(yè)化改造。目前我國很多地方的農(nóng)合社已經(jīng)改為農(nóng)商銀行。但是在實踐過程中，農(nóng)商銀行面臨著很多的挑戰(zhàn)。一是農(nóng)商銀行在法人治理方面的不足。具體講，農(nóng)商銀行的股東一般都是由本地國有企業(yè)、中小型企業(yè)、當?shù)鼐用窈豌y行職工。而地方國企和農(nóng)商銀行在行政級別上是平級，故地方國企一般不會介入農(nóng)商銀行的管理；而中小型企業(yè)關心的則是銀行的分紅，也不會考慮銀行的經(jīng)營管理；當?shù)鼐用窈豌y行職工能力有限，在股東大會上也是基本沒有發(fā)言權。如此，農(nóng)商銀行的管理層沒有很好的監(jiān)控機制。

總之，我國農(nóng)村信用社的改革不一定要選取哪一種模式，搞“一刀切”，而是要因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀選取與其相適應的模式，這樣才能真正發(fā)揮農(nóng)合社的服務“三農(nóng)”的作用，為當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展做出貢獻。

三、面對農(nóng)合社現(xiàn)實困境的幾點金融法思考

立法是以審慎刻意的方式制定法律，也就是說法律應該是先于立法的，這其中蘊含的先后邏輯順序非常重要。對于農(nóng)村信用合作社的現(xiàn)實困境，金融學界已經(jīng)做出了很多的研究，也提出了很多具有可行性的措施。但是如果沒有法律保障的情況下，這些所謂的措施只能成為金融學家自娛自樂的方式了，所以農(nóng)合社現(xiàn)實困境的解決還是要從農(nóng)村金融的法治化入手，以下是筆者在如何把農(nóng)合社的改革發(fā)展納入到金融法治化道路上的幾點認識。

（一）農(nóng)村金融立法模式的選擇

農(nóng)村合作社是一種農(nóng)村金融組織，兼具為“三農(nóng)”服務的政策性和商業(yè)性特點，所以在立法模式的選擇上不宜采用一種政策性立法或商業(yè)上適用的金融交易法，而是選擇一種兼具政策性和商業(yè)性兼具的立法。從我國目前立法現(xiàn)狀看，商業(yè)性立法相對比較完備，專門針對農(nóng)村金融的政策性立法相對欠缺，所以現(xiàn)在針對農(nóng)合社的立法導向應是在確保農(nóng)合社很好營利的基礎上更好地為“三農(nóng)”服務。這可以借鑒域外一些國家的立法經(jīng)驗，如印度的《合作社法案》和日本的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，通過法律和制度的設定規(guī)范農(nóng)村合作金融的發(fā)展。

（二）農(nóng)合社服務“三農(nóng)”功能的加強

農(nóng)村信用合作社最鮮明的特色就是互助，這也是它建立之初的宗旨。農(nóng)村信用合作社承擔著為廣大農(nóng)村百姓解決融資問題的重任，與農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展繁榮息息相關。但是這些年來，由于農(nóng)合社管理經(jīng)營不善，加之農(nóng)合社改革過程中出現(xiàn)的種種問題，導致現(xiàn)在農(nóng)合社的互助合作的色彩越來越淡，其為社員提供的信貸服務也越來越有限?，F(xiàn)在一些符合要求的農(nóng)村信用社已經(jīng)改組成了農(nóng)商銀行，按照商業(yè)化的金融模式進行運作，這樣固然可以解決發(fā)達地區(qū)農(nóng)村對金融的需求，但是在我國“區(qū)域經(jīng)濟”、“二元經(jīng)濟”的發(fā)展現(xiàn)狀中，這種模式顯然不可行，這會使農(nóng)村經(jīng)濟遭遇更嚴重的融資問題。所以筆者認為農(nóng)信社即便在改革中也要強調它在農(nóng)村金融供給中舉足輕重的作用。首先要充分發(fā)揮其成員間在信息和地域上的優(yōu)勢，有針對性地向農(nóng)戶發(fā)放低利率、無抵押的小額貸款以解決農(nóng)戶季節(jié)性的資金需求。二是規(guī)定農(nóng)合社和商業(yè)銀行向農(nóng)村貸款的最低比例，引導其服務“三農(nóng)”，保證農(nóng)村發(fā)展所需的金融資本。

（三）完善農(nóng)村合作金融的政府支持制度

由于農(nóng)合社地位和作用的特殊性，政府有必要為其發(fā)展提供一個良好的政策環(huán)境。筆者認為可以建立農(nóng)村合作金融的政府支持制度，政府可以在金融、稅收和利率方面給農(nóng)合社特有的支持，以推動農(nóng)村金融的發(fā)展，保證農(nóng)民的金融利益。

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The Reformation Trends of China's Rural Credit Cooperatives from Financial Law Perspective

ZHANG Li-ping
（School of Law, Fuzhou University, Fuzhou Fujian 350001, China）

The Rural credit cooperatives have been groping the beginning of the reform until now. The development of Rural economic greatly enhanced rural financial. But as a pillar of the rural financial organizations, the rural credit cooperatives did not play a full part on the supply of rural financial. Which way should the reform of rural credit cooperatives be going? To solve this problem, this article will give some legislative proposals and policy recommendations from financial law perspective.

Rural Credit Cooperative; Financial Law; Financial Policies; Reformation

DF438

A

2095－414X(2012)04－0027－03

張莉萍（1986-），女，碩士研究生，研究方向：金融法與農(nóng)村信用社.