潘瓊瓊

(安徽師范大學政法學院,安徽蕪湖241003)

當前中國鄉(xiāng)村治理研究綜述*

潘瓊瓊

(安徽師范大學政法學院,安徽蕪湖241003)

治理這一概念最早來源于1989年世界銀行首創(chuàng)“治理危機”一詞,一經(jīng)提出,立即得到廣泛的使用。其中“鄉(xiāng)村治理”就是治理理論與中國實際相結合,用來解決中國鄉(xiāng)村現(xiàn)實問題的一種新模式。近年來,鄉(xiāng)村治理研究方興未艾,學者們對其研究取得了豐碩的成果?？v觀學術界的研究成果,學者們主要從鄉(xiāng)村治理的概念、主體、功能、困境和對策等方面來進行研究。

鄉(xiāng)村治理;主體;功能;困境;對策

治理這一概念最早來源于1989年世界銀行首創(chuàng)“治理危機”一詞,一經(jīng)提出,立即得到廣泛的使用。俞可平教授是最早把治理理論引入中國的學者。一經(jīng)引入,許多學者就開始把治理理論與中國的實際情況結合起來,用來解決中國的實際問題。其中,近年來,由于黨和國家對“三農(nóng)”問題的日益關心,許多學者把治理理論用于解決農(nóng)村的社會問題,提出了鄉(xiāng)村治理概念?？v觀學者們的研究成果,可以發(fā)現(xiàn)大致是從以下幾個方面來進行研究的。

一、鄉(xiāng)村治理概念的界定

“鄉(xiāng)村治理”的概念首次由1998年華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心的學者提出。然而在隨后的十幾年中,不同的學者基于不同角度對鄉(xiāng)村治理進行了定義。賀雪峰認為,鄉(xiāng)村治理是指如何對中國的鄉(xiāng)村進行管理,或中國鄉(xiāng)村如何可以自主管理,從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展。[1]黨國英認為,鄉(xiāng)村治理是指以鄉(xiāng)村政府為基礎的國家機構和鄉(xiāng)村其他權威機構給鄉(xiāng)村社會提供公共品的活動;鄉(xiāng)村政府或鄉(xiāng)村其他權威機構構成了鄉(xiāng)村治理的主體;治理主體的產(chǎn)生方式、組織機構、治理資源的整合以及它和鄉(xiāng)村社會的基本關系,構成了鄉(xiāng)村治理機制。[2]郭正林認為鄉(xiāng)村治理,就是性質(zhì)不同的各種組織,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委政府、七站八所、扶貧隊、工青婦等政府及其附屬機構,村里的黨支部、村委會、團支部、婦女會、各種協(xié)會等村級組織,民間的紅白理事會、慈善救濟會、宗親會等民間團體及組織,通過一定的制度機制共同把鄉(xiāng)下的事務管理好。[3]徐勇和張厚安認為村級治理是通過公共權力配置與運作,對村域社會進行組織、管理和調(diào)控,從而達到一定目的的政治活動。[4]張潤澤,楊華則認為鄉(xiāng)村治理是一種綜合治理,它把農(nóng)村的政治、經(jīng)濟、文化、社會諸元素都統(tǒng)攝進來,以更廣泛、更宏大的視野觀察農(nóng)村生活,而不囿于單純民主化治理的村民自治。[5]王長安也持相同觀點,他認為鄉(xiāng)村治理包括鄉(xiāng)村建設、村民自治、新農(nóng)村建設等。[6]而肖唐鏢認為鄉(xiāng)村治理就是村級治理。[7]因此,縱觀學者們對鄉(xiāng)村治理概念的界定,雖然形式多樣,但其實質(zhì)都是鄉(xiāng)村治理主體通過一定的手段進行自主管理的過程。

二、鄉(xiāng)村治理主體

鄉(xiāng)村治理主體是鄉(xiāng)村治理的重要問題之一,也是學者們一直所討論的話題。在學術界,雖然學者們對鄉(xiāng)村治理主體的側重點不同,但大多數(shù)學者認為我國鄉(xiāng)村治理主體已進入了多元化的趨勢。劉麗,劉屹和唐紹洪認為,鄉(xiāng)村治理的主體應是多元化的,其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然是鄉(xiāng)村治理的重要主體,村民自治依然是鄉(xiāng)村治理的實質(zhì)主體,村莊精英是鄉(xiāng)村治理中不可缺少的主體。[8]張艷娥則從從宏觀制度性視角將治理主體分為制度性主體與非制度性主體兩大類;從微觀行為性視角來看,鄉(xiāng)村治理的主體主要表現(xiàn)為村干部、鄉(xiāng)村各種精英和普通村民。[9]蘇敬媛認為鄉(xiāng)村治理主體不僅僅是正式權力機構——政府,還包括村莊內(nèi)部各種得到村民認可的權威組織機構,而且鄉(xiāng)村治理傾向于更多地關注政府以外的鄉(xiāng)村權威機構。[10]黨國英也持相同觀點,認為鄉(xiāng)村政府或鄉(xiāng)村其他權威機構是鄉(xiāng)村治理的主體。此外,農(nóng)協(xié)等中介組織是鄉(xiāng)村治理的關鍵,這種中介組織不僅僅是政府與農(nóng)民之間的中介組織,而且是農(nóng)民與市場間的中介組織。徐勇認為村干部在鄉(xiāng)村治理中起著關鍵的作用,既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代理人,又是村民的當家人。[11]金太軍認為村莊治理中有三重權力互動:村莊治理中國家、村莊精英和普通村民。[12]

三、鄉(xiāng)村治理功能定位

關于鄉(xiāng)村治理功能,不同學者有不同的傾向。白鋼認為,推進村級民主化不僅有利于實現(xiàn)基層民主,而且可以推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的變遷,為整個中國的政治體制民主化打下堅實基礎。[13]王紹光認為,村級治理應與社區(qū)資源動員能力相聯(lián)系,并以此作為解決農(nóng)村日益嚴重的干群矛盾的方式。[14]王旭認為,聯(lián)產(chǎn)承包責任制和市場經(jīng)濟體制重構了農(nóng)村基礎社會,村治方式的選擇必須解決村治的合法性問題。[15]樊平也發(fā)現(xiàn),有威信和有凝聚力的農(nóng)村黨支部,其不僅具有體制性組織權力特征,而且實際上也具有村落內(nèi)生性權力的功能特征,表現(xiàn)就是能夠反映和代表農(nóng)民群眾的利益和呼聲。[16]馬寶成認為鄉(xiāng)村治理對鄉(xiāng)村政治穩(wěn)定有著積極意義:民主選舉機制賦予村民委員會以堅實的合法性基礎,使得村民委員會的權威和號召力增強;公共決策機制避免了國家權力和基層社會的直接對立,使得村民能夠進行政治表達,參與本村的重大決策;民主監(jiān)督機制加強了民眾對國家權力的監(jiān)督,促進了基層廉政建設,減輕了農(nóng)民負擔;制度建設界定了國家權力與鄉(xiāng)村社會的界限,提高了民眾的道德水平,促進了鄉(xiāng)村社會的治安狀況和內(nèi)部和諧,直接維護了鄉(xiāng)村政治穩(wěn)定。[17]

四、鄉(xiāng)村治理過程中的困境

歐陽雪梅認為,目前村民的民主素質(zhì)不高,主人翁意識不強;村民委員會履行職責不力,自治能力不強;村委會和村黨支部關系緊張,自治權與領導權沖突加大;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權與村民的自治權沖突,都在一定程度上影響甚至異化了鄉(xiāng)村治理。[18]鄭紅娥認為,當前農(nóng)村治理所面臨的困境主要表現(xiàn)為國家行政權和村莊自治權的沖突、村干部自身多重角色的沖突以及村民對村集體經(jīng)濟認同的危機。[19]李文政認為當前,中國鄉(xiāng)村治理面臨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展狀況不佳,鄉(xiāng)村關系行政化,縣鄉(xiāng)關系利益化,鄉(xiāng)村文化貧弱,村民自治制度亟待完善,農(nóng)民利益表達機制缺失,鄉(xiāng)村社會無組織化現(xiàn)象依然嚴重等困境。[20]王華則強調(diào)村委會應該作為村民的代理人與實際作為政府的代理人的角色錯位;村支兩委的關系不順;國家縱向管理層級與橫向管理結構在權責、功能與利益配置上的不合理;包括選舉、決策與管理在內(nèi)的自治全過程缺乏監(jiān)督。[21]趙艷霞,樊秀云認為鄉(xiāng)村治理實現(xiàn)不僅受民主化的現(xiàn)實制約和法律制約,而且還受經(jīng)濟制約和機構改革制約。[22]高寶琴認為農(nóng)民的低組織狀態(tài)是鄉(xiāng)村治理危機產(chǎn)生的重要原因。[23]劉勇認為,當前社會轉型時期,越級上訪、群體申訴、直接對抗等大量農(nóng)民非制度化政治參與,嚴重破壞現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理的績效。[24]袁金輝認為當前鄉(xiāng)村治理的困境主要有以下幾方面:小農(nóng)經(jīng)濟的束縛,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務依然沉重,農(nóng)村公共權力需要規(guī)范,農(nóng)村宗族勢力復興,農(nóng)民負擔仍然存在,農(nóng)民素質(zhì)有待提高。[25]鐘漲寶認為全面取消農(nóng)業(yè)稅后,鄉(xiāng)村治理過程中面臨的困境有:基層政權機構的改革和人員精簡不徹底、不到位;村、鄉(xiāng)兩級債務和財政缺口加劇,基層政權的財政來源并沒有得到根本解決;鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權功能日益弱化,政權存在的合法性受到很大質(zhì)疑;村民自治的民主化進程很難得到有效推進。[26]鐘宜認為目前鄉(xiāng)村治理存在的困境有:現(xiàn)有的壓力型體制使鄉(xiāng)村關系難以正?；?由于財政經(jīng)費短缺,鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了解決自身的生存問題,也必然要加強對村莊事務的干預;村委會的行政化趨向。同時,由于我國農(nóng)村廣大,發(fā)展不平衡,農(nóng)民的組織化程度低,素質(zhì)參差不齊,基層政府職能的公共性較差,廣大農(nóng)民還缺乏正常的渠道和方式去維護自身的權益。[27]張益剛,厲翠菊認為在發(fā)展市場經(jīng)濟、走向共同富裕的道路上,鄉(xiāng)村治理的困境是經(jīng)濟能人向霸痞經(jīng)濟人的蛻變。[28]陳柏峰,童磊明認為鄉(xiāng)村灰色勢力是鄉(xiāng)村治理的軟肋。[29]從以上學者們的研究可以看出,當前鄉(xiāng)村治理面臨的困境還有很多,因此,要搞好鄉(xiāng)村治理,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民富裕任重道遠。

五、鄉(xiāng)村治理對策的研究

張志英認為21世紀是我國經(jīng)濟與國際市場經(jīng)濟全面接軌的新階段,是我黨全面進行新農(nóng)村建設的戰(zhàn)略時期,因此,加強村民自治、大力發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟組織、塑造新型農(nóng)民促進社會組織的發(fā)展等相關選擇十分重要。[30]李莉、盧福營認為當代中國鄉(xiāng)村治理變遷的關鍵在于:尊重農(nóng)民的意愿,獲得農(nóng)民群眾的認同和支持;尊重農(nóng)民的自主性,充分發(fā)揮民間創(chuàng)造力。[31]李文政認為當前鄉(xiāng)村治理的策略與路徑選擇應是應積極建設管理服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,促進鄉(xiāng)村社會治理主體的良性互動,重建縣域公共服務體系,發(fā)揮村委會的組織功能,重視社會自治在鄉(xiāng)村治理中的積極作用,深化公共財政體制改革,強化縣級財力,發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟組織勞務輸出,培育鄉(xiāng)村經(jīng)濟支柱。韓冰認為要完善新農(nóng)村建設中鄉(xiāng)村治理問題必須從以下幾個方面著手,因地制宜改革現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制,完善基層政權對村管理模式,規(guī)范和完善村民自治制度,規(guī)范發(fā)展新型經(jīng)濟社會服務組織,以構建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理新格局。[32]馬寶成認為取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村治理應該從鄉(xiāng)、村兩個方面入手,一方面要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制,另一方面要完善村莊建設。[33]鐘漲寶認為全面取消農(nóng)業(yè)稅后,完善鄉(xiāng)村治理的舉措有:改革現(xiàn)有縣、鎮(zhèn)、村的政權體制,變革機構設置方式,全面提升治理能力;改革現(xiàn)有公共財政體系,加大對農(nóng)村財政轉移支付的力度;依法整合鄉(xiāng)村關系,進一步完善“鄉(xiāng)政村治”的治理模式;鼓勵新型社會化服務組織的發(fā)展,實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會和諧共治;培育新型農(nóng)民,增強農(nóng)民的參政意識和水平,充分發(fā)揮民主治理功能。陳雙鵬認為鄉(xiāng)村出現(xiàn)治理危機的原因是因為基層組織角色的異化,所以必須依靠鄉(xiāng)村自治運動和國家政權建設,雙管齊下;必須大力改革基層組織,必須再造基層組織體系特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;必須建立農(nóng)民利益的政治表達機制,動員組織農(nóng)民和建立農(nóng)民協(xié)會,從而在農(nóng)村社會中培養(yǎng)與基層組織進行有效搏弈的力量。[34]張曉忠,楊嶸均認為農(nóng)民組織化程度低是制約鄉(xiāng)村治理的重要因素之一,因此,要在尊重農(nóng)民權利和自由、保障農(nóng)民權益的基礎上提高農(nóng)民的組織化水平。[35]劉勇認為社會轉型期農(nóng)民的非制度化政治參與嚴重破壞了鄉(xiāng)村治理的績效。而破解這一挑戰(zhàn),需要通過培育新型農(nóng)民制度化政治參與文化,完善農(nóng)民制度化參與機制,創(chuàng)造農(nóng)民制度化參與的社會氛圍,和推動鄉(xiāng)村社會形成農(nóng)民制度化參與的條件,來為鄉(xiāng)村治理的良性運轉提供和諧的社會環(huán)境和有效的社會資本。歐陽雪梅,李鐵明認為鄉(xiāng)村治理的對策是積極培育公民意識,大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟,切實轉變政府職能,努力完善法規(guī)體系。

綜上我們可以看出,雖然我國學者對鄉(xiāng)村治理的研究時間不長,但無論從鄉(xiāng)村治理的概念、主體、功能、困境和對策方面都取得了豐碩的成果。然而,要提高我國鄉(xiāng)村治理水平,我們還必須要注意做到更好地吸收外國在鄉(xiāng)村治理方面的經(jīng)驗,明確不同治理主體之間的權責分配等問題。

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A L iterature Research on China’s Current Rural Governance

PAN Q iong-qiong
(School of Political Science and L aw,A nhuiNormalU niversity,W uhu 241003,China)

The concept of governance originates from“Governance Crisis”coined byW orld Bank in 1989.W hen proposed,it is used immediately at a large scale.“Rural Governance”is a new model combining governance theory w ith Chinese reality to solve the practical problem s in China.In recent years,scholars have achieved fruitful academ ic research in rural governance,which mainly focus on rural governance concept,subject,function,difficulties and Countermeasures,etc.

rural governance;subject;function;dilemma;countermeasure

C912.82

A

2095-042X(2012)01-0019-04

2011-08-31

潘瓊瓊 (1987—),女,安徽黃山人,碩士研究生,主要從事當代中國政府與政治研究。

(責任編輯:劉志新)