晏潤芝

（寧夏大學(xué)政法學(xué)院，寧夏銀川，750021）

環(huán)境保護社會組織參與生態(tài)移民的法律路徑

晏潤芝

（寧夏大學(xué)政法學(xué)院，寧夏銀川，750021）

我國生態(tài)移民具有持續(xù)時間長、移民數(shù)量多、遷移難度大等特性，而環(huán)境保護社會組織的性質(zhì)和特點決定了它參與生態(tài)移民將有助于轉(zhuǎn)變政府職能、充分體現(xiàn)民主、提高移民效率和構(gòu)建和諧社會。為此，主要從立法理念的確定、主體資格的取得和權(quán)力責(zé)任的設(shè)定三個角度探討了環(huán)境保護社會組織參與生態(tài)移民的法律路徑。

環(huán)境保護社會組織；生態(tài)移民；法律路徑

隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，不管是人為的破壞環(huán)境還是自然形成的各種災(zāi)害都在頻發(fā)。著眼于可持續(xù)發(fā)展和保障人們生存權(quán)的生態(tài)移民在我國得到高度重視。然而，由于種種原因?qū)е铝松鷳B(tài)移民的效率不高，其中不乏作為移民關(guān)系里的主體（政府）具有一些先天的缺陷。而社會組織作為一種重要的社會組織形態(tài)，為社會資源的整合和利用提供了一個重要平臺，有利于資源的交流和共享，有利于促進資源整合效益的最大化，成為推動現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐要素。特別是作為專門負(fù)責(zé)生態(tài)保護的環(huán)境保護社會組織在移民工作中更具有專業(yè)優(yōu)勢和獨特地位，它的參與勢必會提高移民效率，彌補政府工作的缺陷和不足。

一、概述

（一）環(huán)境保護社會組織的概念及發(fā)展現(xiàn)狀

環(huán)境保護社會組織，就其字面意思來看，它成立的宗旨和目標(biāo)在于保護環(huán)境。目前，我國對環(huán)境保護社會組織并沒有明確的界定和說法。有的學(xué)者認(rèn)為環(huán)境保護社會組織是“圍繞著生態(tài)環(huán)境的保護開展活動的社會團體”［1］；也有學(xué)者認(rèn)為：“它是非政府組織，是指從事合理開發(fā)利用、保護、改善環(huán)境資源的活動的第三部門?！保?］從以上觀點的分析中不難看出：環(huán)境保護社會組織是以保護環(huán)境為宗旨，圍繞著生態(tài)環(huán)境的保護和維護人類的環(huán)境利益開展活動，不以營利為目的的非政府組織，是NGO（Non-Govemment Organization）的一種。

社會組織發(fā)展至今，在我國政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域的建設(shè)和發(fā)展發(fā)揮了重要作用。特別是近20年來，由于經(jīng)濟的高速發(fā)展帶來了環(huán)境的污染和生態(tài)的破壞，環(huán)境保護運動便應(yīng)運而生，蓬勃發(fā)展起來，從而使環(huán)境保護社會組織大量出現(xiàn)。早在1983年，朱再保就在湖南創(chuàng)辦了“岳陽環(huán)保志愿者行動”組織。2001年，該組織經(jīng)岳陽市民政局批準(zhǔn)登記注冊，改為“湖南省岳陽市環(huán)境保護志愿者協(xié)會”，已經(jīng)擁有100名個人會員和5個團體會員，還成立了“岳陽濕地之友”分會。1994年12月，民政部正式批準(zhǔn)由全國政協(xié)委員梁從誡于1994年3月在北京成立的“中國文化書院綠色文化分院”，簡稱“自然之友”，主要研究環(huán)境教育和信息的關(guān)系。

盡管與西方的環(huán)境保護社會組織相比，中國起步較晚，但其發(fā)展迅速。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)會發(fā)布的《中國環(huán)保NGO藍皮書》介紹，截止到2008年10月，全國共有環(huán)境保護社會組織3539家，其中由政府發(fā)起成立的環(huán)境保護社會組織1309家，學(xué)校社團組織1382家，草根的環(huán)境保護社會組織有508家，國際環(huán)境保護社會組織駐中國的機構(gòu)有90家。［3］

（二）生態(tài)移民的概念及我國生態(tài)移民的特殊性

所謂生態(tài)移民，是指“在生態(tài)系統(tǒng)中，由于多種原因造成了自然環(huán)境的惡劣和自然資源的枯竭，導(dǎo)致人口與資源環(huán)境的矛盾激化，人類為了生存而主動調(diào)整其自身與資源、環(huán)境之間的關(guān)系，以保持生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部諸要素的相對平衡所進行的人口遷移”。［4］雖然，因生態(tài)環(huán)境導(dǎo)致的人口遷移，伴隨著人類遷徙的開始早已出現(xiàn)，但是“生態(tài)移民”這一名稱的明確提出，卻是在當(dāng)代生態(tài)問題引起人們極大關(guān)注的情況下出現(xiàn)的。由于我國特殊的國情和地理環(huán)境，決定了現(xiàn)階段生態(tài)移民具有以下特殊性：

其一，地形復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境惡劣。在我國遼闊的土地上分布有高原、山地、丘陵、平原和洼地等各種地形，地貌更是復(fù)雜多樣、變化多端。特別是西部地區(qū)，復(fù)雜的地形地貌，加之惡劣的氣候，導(dǎo)致環(huán)境要么極度缺水，土地沙化嚴(yán)重；要么雨量過于充沛，自然災(zāi)害頻發(fā)。例如，黃土高原侵蝕外貌，水土流失約占國土面積的38%，是世界上水土流失最嚴(yán)重的國家之一；由于過度開墾，科爾沁草原的沙土層逐漸沙化和活化使得原本秀美的草原演變成我國面積最大的沙地；長江源頭牦牛過度放牧，導(dǎo)致高山草甸、高山灌叢等植被退化等?？傊藗冊谶@樣的地理和生態(tài)環(huán)境下生存困難，進行大規(guī)模的移民已勢在必行。

其二，民族眾多，受教育程度低。我國有55個少數(shù)民族，但其中各民族聚居于西部不適宜人類居住和生存的生態(tài)脆弱區(qū)。由于歷史、政治、經(jīng)濟和風(fēng)俗習(xí)慣等原因的影響，偏遠地區(qū)的人們普遍受教育程度比較低，這些為移民后的文化適應(yīng)帶來了一些困難，無形中增加了移民目的實現(xiàn)的難度。就拿青?！叭础钡貐^(qū)來說，“三江源”地處青海省文化教育最落后地區(qū)，牧民平均受教育程度偏低，成人文盲率高達45%，

［5］大多數(shù)牧民不通漢語，文化素質(zhì)低，信息不暢，不掌握其他生產(chǎn)勞動技能，擇業(yè)渠道非常窄，這些都成為制約移民后居民適應(yīng)新環(huán)境的主觀因素。

其三，經(jīng)濟發(fā)展，環(huán)境破壞嚴(yán)重。自改革開放以來我國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展，人民生活水平普遍提高。但是，在為經(jīng)濟發(fā)展所帶來的利益歡呼雀躍時我們也應(yīng)該看到生態(tài)環(huán)境同樣受到了巨大的破壞。其中物種滅絕、植被破壞、土地沙化、耕地退化最為典型。以土地沙化為例，50～70年代年均沙化面積為1560平方公里，70～80年代年均擴大到2100平方公里，總面積已達20.1平方公里。40年來初步治理了50多萬平方公里，而目前水土流失面積已達179萬平方公里。［6］另外，由于農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)失調(diào)，全國每年因災(zāi)害損毀的耕地約200萬畝。目前經(jīng)濟發(fā)展仍在我國占著主導(dǎo)地位，由此類推，需要生態(tài)移民的數(shù)量和頻率均會持續(xù)上升。

通過以上分析可以看出在未來的生態(tài)移民中需要移民的地區(qū)之廣、范圍之大、數(shù)量之多。這必將導(dǎo)致生態(tài)移動工作持續(xù)時間的長久和移民難度的劇增。

二、環(huán)境保護社會組織參與生態(tài)移民的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實需要

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，建立有限政府

在中國傳統(tǒng)文化中，國家與社會的關(guān)系始終是國家處于強勢，社會處于被動和服從地位。然而，我國經(jīng)濟社會飛速發(fā)展的現(xiàn)狀證實，政府所服務(wù)的領(lǐng)域不可能覆蓋整個社會。特別是在生態(tài)移民中，由于會涉及到生態(tài)情況的調(diào)查、移民地區(qū)和人數(shù)的確定、移民安置點的選擇、移民生活補貼和戶口轉(zhuǎn)移及搬遷后的文化適應(yīng)等問題，政府以其龐大的組織體系和繁復(fù)的程序要求較難高效地完成這些繁重的任務(wù)。因此，應(yīng)轉(zhuǎn)變一直以來以政府為主導(dǎo)的情況，使環(huán)境保護社會組織參與到生態(tài)移民中，為順利實現(xiàn)保護生態(tài)、改善民生發(fā)揮作用。

（二）充分體現(xiàn)民主，實現(xiàn)公眾參與

從嚴(yán)格意義上說，“民主所指涉的乃是確定政府決策的一種方法或一種程序”［7］要讓政府決策不至于偏離多數(shù)人的意志，民主是不可或缺的。因為在某種程度上，民主就意味著平等地保障每一個個體的自由權(quán)利，使其擁有平等參與決策的機會，根據(jù)多數(shù)決定而又相對保護少數(shù)的原則，向其授予國家權(quán)力，并對其進行有效的監(jiān)督。而參與是民主的核心概念，強調(diào)公民的參與是民主的應(yīng)有之義。環(huán)境保護社會組織參與生態(tài)移民是民主在生態(tài)保護及相關(guān)事務(wù)中的延伸，是民主精神在生態(tài)移民工作中的具體體現(xiàn)和貫徹。

（三）提高移民效率，構(gòu)建和諧社會

環(huán)境保護社會組織所具有的獨特氣質(zhì)可以有效地提高移民效率，為構(gòu)建和諧社會鋪平道路。首先，環(huán)境保護社會組織在生態(tài)移民中具有專業(yè)優(yōu)勢。它可以根據(jù)自己的目的和要求來吸納組織成員，形成具有專業(yè)特色的團隊，有利于進行針對性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和工作安排。其次，環(huán)境保護社會組織是政府與公眾間的紐帶。作為“第三方”，它增強了公眾對移民政策的認(rèn)同和支持，減少了行政決策推行過程中的阻力和因不滿移民決定而請求救濟所導(dǎo)致的移民行為的反復(fù)。最后，環(huán)境保護社會組織在有關(guān)生態(tài)移民的糾紛化解中起到積極作用。當(dāng)出現(xiàn)糾紛時，環(huán)境保護社會組織可以使移民在權(quán)益受損時有了較為強勢的代言人，而不再是單薄的個人應(yīng)對強勢的政府，有利于實現(xiàn)公正，維護移民的合法權(quán)益。

三、環(huán)境保護社會組織參與生態(tài)移民的法律路徑設(shè)計

法律因其具有國家強制性和普遍性等特點，決定了它是最有效的社會關(guān)系調(diào)整方式。在我國大力構(gòu)建法治社會的今天，“有法可依”成了最迫切的需求。只有建立完善環(huán)境保護社會組織參與生態(tài)移民時涉及的各種法律制度，才能將移民中出現(xiàn)的問題納入到法律規(guī)制的層面，實現(xiàn)法制化、系統(tǒng)化的管理和發(fā)展。在建立環(huán)境保護社會組織參與生態(tài)移民的相關(guān)法律制度時應(yīng)注意以下三點：

（一）以公民社會為理念

公民社會是指介于國家和家庭或個人之間的一個社會相互作用領(lǐng)域及與之相關(guān)的價值或原則。從這個概念中可以看出，環(huán)境保護社會組織作為社會組織的一種，是公民社會的基本組成部分。有不少學(xué)者認(rèn)為，中國尚末形成公民社會，仍然處在“前公民社會”時期，但中國進行的政治和經(jīng)濟改革，已經(jīng)為公民社會的發(fā)展提供了基礎(chǔ)。政治方面，我國政治生活的民主化為環(huán)境保護社會組織的發(fā)展提供了日益寬松的氛圍，人們行使民主權(quán)利的意識觀念不斷增強，結(jié)社積極性空前高漲。經(jīng)濟方面，計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變使政府行為發(fā)生了根本性的變化。從90年代開始的以“小政府，大社會”為目標(biāo)的政府職能轉(zhuǎn)變，政府從微觀管理轉(zhuǎn)為宏觀調(diào)控，并逐步退出市場，這為環(huán)境保護社會組織輔助政府進行優(yōu)化資源配置提供了契機。因此，環(huán)境保護社會組織參與生態(tài)移民的法律制度應(yīng)以公民社會為理念，使環(huán)境保護社會組織的發(fā)展持續(xù)地培養(yǎng)和推動公民意識，同時使公民社會的理念指導(dǎo)環(huán)境保護社會組織參與生態(tài)移民時的具體工作，促進兩者相互作用。

（二）主體資格的取得

從國家民政工作的實際需要來看，環(huán)境保護社會組織登記管理體系的完善當(dāng)然是必要的。但是到底如何管理，哪些主體可以成為環(huán)境保護社會組織，取得主體資格的程序有哪些等等，這就需要在構(gòu)建環(huán)境保護社會組織參與生態(tài)移民法律制度時加以明確。

目前，各國關(guān)于社會組織的登記制度主要有以下五種類型：第一種是要求所有社會組織都必須登記，而且規(guī)定了申請登記的嚴(yán)格條件，如新加坡、泰國；第二種是要求所有社會組織都必須登記，但是對登記條件沒有做具體規(guī)定，如印度尼西亞；第三種是只要求某些特定類型的社會組織登記，如英國只要求慈善組織必須登記；第四種是采取自愿登記原則，同時規(guī)定經(jīng)過登記的社會組織可享受稅收及其他方面的優(yōu)惠政策，如美國、加拿大、南非等；第五種是所有社會組織均無須登記，如意大利。第一種登記制度便于管理和控制，但是成本很高，適合人口基數(shù)小或者社會組織不發(fā)達的國家。第三種登記制度適當(dāng)降低了制度成本，但是在確定何種組織應(yīng)該登記的問題上，需要結(jié)合社會發(fā)展的實際情況。第四、五種通過法律規(guī)定因勢利導(dǎo)，適用于社會組織發(fā)展相對成熟、自律性較好的國家。

考慮到我國政府職能轉(zhuǎn)變對行政部門執(zhí)法人員配置的要求和我國人口基數(shù)大、社會組織數(shù)量多的實際情況以及我國經(jīng)濟社會發(fā)展對穩(wěn)定的政治環(huán)境的需求，在此建議采用第二種登記制度類型，要求所有的民間組織必須登記。但是，在具體登記過程中，變現(xiàn)在的許可批準(zhǔn)制為登記報備制，即不需經(jīng)事先審批，只要符合法律規(guī)定的成立條件即可登記。

（三）權(quán)力責(zé)任的設(shè)定

環(huán)境保護社會組織作為參與生態(tài)移民的主體必須得到依法授權(quán)，以保證它們能夠順利地使用自身資源和其他社會公共資源有效參與生態(tài)移民。環(huán)境保護社會組織所享有的具體權(quán)力有：

1.環(huán)境知情權(quán)。環(huán)境知情權(quán)是公民依法享有知悉及獲取環(huán)境信息的自由和權(quán)利，它不僅是環(huán)境權(quán)的派生權(quán)利，也是知情權(quán)在環(huán)境保護領(lǐng)域民主行政的體現(xiàn)。對于環(huán)境知情權(quán)的主體之一——環(huán)境保護社會組織而言，在生態(tài)移民中的環(huán)境知情權(quán)應(yīng)包括知悉環(huán)境狀況和移民情況的權(quán)利、獲取環(huán)境狀況和移民生活情況信息的權(quán)利、獲得政府幫助的權(quán)利和獲得司法救濟的權(quán)利等四個方面的內(nèi)容。知情權(quán)是公眾參與環(huán)境保護的一項先決性權(quán)利，對其他權(quán)利的行使有極大影響。

2.環(huán)境參與權(quán)。環(huán)境保護社會組織的環(huán)境參與權(quán)是指其有參與政府對有關(guān)環(huán)境管理、利用和保護的決策及實施的權(quán)利。環(huán)境保護社會組織環(huán)境參與權(quán)實際上是公民的民主權(quán)在環(huán)境保護領(lǐng)域的具體應(yīng)用。國家讓公眾知道環(huán)境狀況及其發(fā)展趨勢、吸收公眾參與國家環(huán)境管理是維護公民環(huán)境權(quán)益的有效手段。環(huán)境保護社會組織環(huán)境參與權(quán)是連接集體環(huán)境權(quán)與個人環(huán)境權(quán)的紐帶，使各種利益集團能夠充分表達自己的利益訴求，建立利益平衡、尋求利益共存的方式和途徑。

3.環(huán)境請求權(quán)。環(huán)境請求權(quán)是指當(dāng)環(huán)境權(quán)益受到威脅或侵害時，環(huán)境保護社會組織有權(quán)依法向有關(guān)部門或司法機關(guān)請求予以保護或補償?shù)臋?quán)利。無救濟則無權(quán)利，環(huán)境請求權(quán)使環(huán)境權(quán)成為一項可以通過司法程序或準(zhǔn)司法程序進行救濟的權(quán)利。由于環(huán)境保護社會組織在生態(tài)移民訴訟中相較之公民個人更具優(yōu)勢，因此它必將成為提起訴訟的最重要的力量。

權(quán)力和責(zé)任是對等的，所以在賦予環(huán)境保護社會組織權(quán)力的同時要承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，建立科學(xué)的監(jiān)督和制約機制，既要完善環(huán)境保護社會組織的內(nèi)部監(jiān)督機制，又要充分發(fā)揮政府監(jiān)督、移民監(jiān)督、輿論監(jiān)督和其他主體的監(jiān)督。同時，還要確定違法行為的范圍和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，保證權(quán)力的行使能夠促進公共利益，維護公平正義。

生態(tài)移民在我國開展的時間雖然不是很長，但是通過這幾年全國各地大規(guī)模的移民來看，取得的成效值得肯定。這也足以說明在我國進行生態(tài)移民有其必要性和可行性。然而，我們也應(yīng)該看到，盡管學(xué)者們試圖通過各種方法嘗試解決出現(xiàn)的問題，但是在一批又一批的移民進行搬遷的過程中，各種問題仍然層出不窮。究其根本原因就是沒有找到制衡和協(xié)調(diào)兩大力量相差懸殊的利益主體的機制。環(huán)境保護社會組織的性質(zhì)和特點決定了它的參與必將對生態(tài)移民的順利實施，減少糾紛、維護穩(wěn)定起到重大的積極作用。相信這也是日后經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢。

［1］ 劉芳，徐艷榮.對我國環(huán)保的法律分析［J］.當(dāng)代法學(xué)，2002（6）.

［2］ 任軍成.關(guān)于我國民間環(huán)保組織的法律保障問題研究［J］.前沿，2010（11）.

［3］ 中國環(huán)保NGO爭議中快速發(fā)展 面臨注冊無門窘境［EB/ OL］.http：//www.chinanews.com/gn/2011/05-07/3023593. shtml.

［4］ 李玉田.工程移民與生態(tài)移民之比較研究》［J］.廣西右江民族師專學(xué)報，2006，19（2）.

［5］ 陳潔.青海省三江源退牧還草和生態(tài)移民考察：基于瑪多縣的調(diào)查分析［J］.青海民族研究，2008（19）.

［6］ 我國生態(tài)環(huán)境破壞狀況［EB/OL］.http：//tyj.cbs.gov.cn/ cmsweb/webportal/W1500/A95690.html.

［7］ 弗利德利?！ゑT·哈耶克.法律、立法與自由（第二、三卷）［M］.北京：中國大百科全書出版社，2000：273.

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晏潤芝（1988-），女，研究生，研究方向為法理學(xué)、社會保障法學(xué)。