豐 霞，梁宏志

(貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550004)

論如何預(yù)防危機(jī)轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)*
——基于決策視角

豐 霞，梁宏志

(貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550004)

危機(jī)與公共危機(jī)不同，當(dāng)政府部門決策失當(dāng)時(shí)，會(huì)使已經(jīng)出現(xiàn)的危機(jī)轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)。這一轉(zhuǎn)化過程會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)政府部門喪失公信力，從而加重政府的決策執(zhí)行難度。須從決策的內(nèi)部因素和外部機(jī)制兩方面入手來強(qiáng)化政府的決策水平與能力。

危機(jī);公共危機(jī);甕安事件;政府決策

2008年6月，位于貴州省北部的甕安發(fā)生了一起突發(fā)性事件。其實(shí)甕安事件的起因并不復(fù)雜，就是當(dāng)?shù)匾晃簧倥缢郎硗鲋?，鑒定結(jié)果家人并不認(rèn)可，但是由于當(dāng)?shù)鼐教幚淼姆绞讲⒉坏卯?dāng)，因此當(dāng)?shù)厝司透械搅瞬粷M，最終釀成了一起大規(guī)模的群體性事件。為什么起因如此簡單的一件事情最終會(huì)演變成為一起嚴(yán)重的群體性事件?一句話，事件發(fā)生之時(shí)，當(dāng)?shù)卣陌才排c決策失當(dāng)。

這次突發(fā)性群體事件極大程度地促使了決策者、公眾分析其原因，并把處理公共危機(jī)提到了一個(gè)更高的層面上。但并不是所有的天災(zāi)或人禍都是公共危機(jī)，因此，必須要對(duì)公共危機(jī)的范圍進(jìn)行界定，這樣才能在此基礎(chǔ)上對(duì)危機(jī)處理能力進(jìn)行評(píng)估與提升。危機(jī)是一種事實(shí)狀態(tài)，是指某種對(duì)人類社會(huì)構(gòu)成威脅的狀態(tài);而公共危機(jī)則是指危機(jī)轉(zhuǎn)而傳導(dǎo)至公眾本身，由公眾、決策者、社會(huì)等機(jī)體互相作用而產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，并最終可能引發(fā)將社會(huì)控制與治理置于危險(xiǎn)之中或?qū)е卤罎⒌臓顟B(tài)，其中的本質(zhì)在于，相對(duì)于政府決策者而言，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是政府決策行為的公信力［1］。如果一旦政府的公共決策有重大失誤，公共決策失去公信力或形成政府決策公信力危機(jī)，原來已經(jīng)出現(xiàn)的危機(jī)就可能轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)［2］。所以，并不是所有的危機(jī)都是公共危機(jī)，而是由于政府在處理危機(jī)時(shí)，因?yàn)闆Q策的失誤，使公眾對(duì)政府推動(dòng)了公信力，從而使危機(jī)轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)。什么是公信力?它是指在社會(huì)公共生活中，公共權(quán)力面對(duì)時(shí)間差序、公眾交往以及利益交換所表現(xiàn)出的一種公平、正義、效率、人道、民主、責(zé)任的信任力。甕安事件發(fā)生的一開始其實(shí)只是一個(gè)危機(jī)，它并不是公共危機(jī)，由于后來政府在安排與決策上失當(dāng)，使公眾對(duì)政府的公共決策失去了公信力，導(dǎo)致公共危機(jī)的發(fā)生。

一 危機(jī)轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)的關(guān)鍵因素——政府決策失當(dāng)

我國從2003年起至現(xiàn)在發(fā)生了很多起公共危機(jī)事件，諸如汶川的地震、甲型H1N1流感、南方的雪災(zāi)、禽流感、“非典”等。這在許多方面對(duì)政府的決策能力以及公眾的正常生活形成挑戰(zhàn)。

西蒙認(rèn)為，管理就是決策，而決策過程是可以用目的——手段方法來分析的［3］。江澤民同志指出，“正確的決策是各項(xiàng)工作成功的重要前提”［4］。吳邦國同志也認(rèn)為“一切失誤中最大失誤是決策失誤”［5］?？梢姏Q策是一個(gè)管理者活動(dòng)中最重要、最核心的部分，也是影響最大的一種活動(dòng)環(huán)節(jié)。所謂決策就是指人們?yōu)榱诉_(dá)到或?qū)崿F(xiàn)一定目標(biāo)所作的行為及選擇的過程［6］。如何讓決策達(dá)到有效性就要看政府處理事件的正確與否。就拿甕安事件來說，據(jù)報(bào)道，事情發(fā)生之后，縣里面的老干部去與孩子的母親斡旋，母親對(duì)其決策不同意，而另一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)決定就這樣處理，于是，一個(gè)半小時(shí)之后，這個(gè)群體性的事件就上演了。此次群體性的事件發(fā)生還有另一個(gè)重要的原因，在于以前政府沒有處理好礦產(chǎn)糾紛、移民、拆遷糾紛事件，促使干群關(guān)系緊張，這也是一個(gè)導(dǎo)火索。這件事表明，當(dāng)危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，由于政府決策失誤，容易導(dǎo)致政府的公信力下降。

吉登斯指出∶信任可以被定義為對(duì)一個(gè)人或一個(gè)系統(tǒng)之可依賴性所持有的信心［7］。在公共危機(jī)中，公信力問題的存在意味著公眾已經(jīng)意識(shí)到了危機(jī)，并且將政府危機(jī)決策的風(fēng)險(xiǎn)與他們的生活聯(lián)系在了一起，在危機(jī)情境中，出于維護(hù)自身生命財(cái)產(chǎn)安全的動(dòng)機(jī)，公眾會(huì)采取措施改善自己的處境，因此往往會(huì)根據(jù)自身的角色定位，對(duì)政府投入必要的公信力，從而增強(qiáng)自身抵御危機(jī)侵害的能力;另一方面，政府危機(jī)決策系統(tǒng)也需要盡可能多地獲得各種不同的“大眾忠誠”，這種信任有助于維持一個(gè)穩(wěn)定、有效的危機(jī)決策程序，從而保證政府通過自身對(duì)公權(quán)力的運(yùn)用而承擔(dān)其應(yīng)有的責(zé)任［8］。如果政府在公共危機(jī)決策時(shí)出現(xiàn)一系列的失誤，則會(huì)直接導(dǎo)致公眾對(duì)政府公信力下降。而公信力的下降又會(huì)增加政府在公共危機(jī)中政策執(zhí)行的難度，如此下去就會(huì)導(dǎo)致惡性循環(huán)。比如此次甕安事件中，死者家屬對(duì)政府給予的幾次鑒定結(jié)果并不認(rèn)可，是引起群體性事件發(fā)生的一個(gè)重要原因。又如，現(xiàn)在我國甲型H1N1流感的疫苗接種率不是很高，是因?yàn)楣妼?duì)于流感疫苗存在安全問題的擔(dān)憂。而這一系列事件都表明∶公眾已經(jīng)表現(xiàn)出對(duì)政府公信力的缺乏。一旦公眾對(duì)政府在某項(xiàng)危機(jī)決策中缺乏基本的信任，那么就會(huì)失去了對(duì)于有效的決策所能帶來的安全預(yù)期。

由此可見，危機(jī)能否轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)的關(guān)鍵因素在于政府部門的公共決策本身。如果政府的公共決策有重大失誤，那么，政府的公共決策就失去公信力或者是政府公共決策的公信力出現(xiàn)危機(jī)。因此，已經(jīng)出現(xiàn)的危機(jī)就會(huì)轉(zhuǎn)化成公共危機(jī)。

二 政府決策失當(dāng)?shù)脑蚍治?/h2>

我國正處于轉(zhuǎn)型期間，這一期間也是公共危機(jī)的頻發(fā)期，舊的道德、素質(zhì)與法制正面臨質(zhì)疑，以致失去權(quán)威性;而新的道德、素質(zhì)與法制未健全，以致失去規(guī)范性。因此政府在處理危機(jī)時(shí)容易導(dǎo)致決策失誤，從而失去公信力。

(一)內(nèi)部原因

1.決策者專業(yè)素質(zhì)缺乏。首先，決策者對(duì)危機(jī)判斷的敏銳性缺乏。公共危機(jī)的爆發(fā)雖然具有突發(fā)性、迅速性和不可預(yù)測(cè)性，但是有些公共危機(jī)是一些長期矛盾的積累與演化，到一定階段才會(huì)爆發(fā)。在危機(jī)出現(xiàn)之初總會(huì)有一些跡象或苗頭。由于決策者缺乏敏銳的判斷力，以致在危機(jī)出現(xiàn)之初不能及時(shí)判斷，從而導(dǎo)致危機(jī)轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)。比如，這次甕安事件，就是由于決策者沒有敏銳的判斷力以致最初的治安事件演變成群體性事件。其次，決策者缺乏科學(xué)的決策能力?，F(xiàn)在許多地方政府把GDP作為績效考核的第一指標(biāo)，卻忽視了群眾的利益，從而容易引發(fā)公共危機(jī)。如在2009年江蘇鹽城發(fā)生了導(dǎo)致20萬居民生活飲用水困難的水污染事件，這一事件的最主要原因是地方政府決策不科學(xué)，沒有嚴(yán)格把握產(chǎn)業(yè)升級(jí)關(guān)，引進(jìn)了被發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)淘汰了的高污染化工企業(yè)，并最終引發(fā)突發(fā)事件。

2.決策者道德素質(zhì)低。我國正在經(jīng)歷轉(zhuǎn)型時(shí)期，這一時(shí)期，新的法制還未健全，很大一部分程度上需要依靠個(gè)人的道德素質(zhì)來支持，特別是政府官員在處理危機(jī)事件時(shí)，道德素質(zhì)尤為重要，這一因素是政府人員能否有效決策和提升公信力的重要因素。但我國政府官員由于長期受權(quán)力至上、官本位傳統(tǒng)思想的影響，習(xí)慣于家長制、統(tǒng)治行政式處理事務(wù)，沒有形成公仆意識(shí)和服務(wù)于民的意識(shí)，這就威脅到有效決策和提升公信力。

(二)外部原因

1.信息平臺(tái)構(gòu)建不規(guī)范。信息平臺(tái)建設(shè)不規(guī)范主要表現(xiàn)在三個(gè)方面∶(1)信息基礎(chǔ)通訊平臺(tái)不發(fā)達(dá)——在危機(jī)發(fā)生時(shí)，如果信息傳遞渠道不通暢，那么信息傳遞就會(huì)不完善或不真實(shí)，容易導(dǎo)致決策偏差與失誤。(2)信息公開系統(tǒng)平臺(tái)不規(guī)范——危機(jī)事件與群眾息息相關(guān)，所以人民群眾有其知情權(quán)，如果政府對(duì)相關(guān)信息隱瞞或封鎖信息或造成嚴(yán)重后果后才出來辟謠，這會(huì)導(dǎo)致政府的公信力大幅降低，容易引發(fā)公共危機(jī)。(3)公眾信息監(jiān)督平臺(tái)不規(guī)范——在我國，群眾對(duì)政府的監(jiān)督機(jī)制不健全，群眾缺少足夠的信息去有效監(jiān)督政府官員的活動(dòng)與決策，以致群眾對(duì)政府官員的決策產(chǎn)生質(zhì)疑和不信任。

2.危機(jī)決策組織體系不夠健全。危機(jī)決策組織體系是否健全，是決策中最重要、最核心的組成部分，是決策的靈魂決定了決策的正確與否。我國危機(jī)決策組織機(jī)制職能定位模糊，部門之間的職權(quán)和職責(zé)存在錯(cuò)位、重合等現(xiàn)象，這樣容易導(dǎo)致辦事效率低下、事后有過失則推脫責(zé)任等現(xiàn)象，以致于在決策時(shí)不負(fù)責(zé)任。

3.法律不健全，依法執(zhí)政水平不高。法律是合法、高效執(zhí)政的基礎(chǔ)，在處理公共危機(jī)時(shí)，應(yīng)該做到有法可依、有法必依，這樣能夠增強(qiáng)政府處理危機(jī)的合法性、權(quán)威性和高效性，有利于提高群眾對(duì)政府的公信力。我國在處理危機(jī)時(shí)，有關(guān)法律方面主要表現(xiàn)為兩方面的不規(guī)范∶首先，外因原因——法律不健全。我國自“非典”后，2006年1月國務(wù)院才發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件應(yīng)急處理預(yù)案》。至今為止，我國有關(guān)公共危機(jī)管理相關(guān)的法律、法規(guī)僅《緊急狀態(tài)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等十余部。而截至2005年，日本共制定危機(jī)管理法律法規(guī)就有200多部。這是我國為什么在處理危機(jī)事件時(shí)沒有權(quán)威性與高效性的根本原因。其次，內(nèi)因原因——政府人員有法不依。有些地方政府在處事公共危機(jī)時(shí)為了一些利益，即使有法可依也不按照法律程序處理公共危機(jī)。這就引起了群眾的公憤，加深了群眾與政府之間的矛盾。

三 實(shí)現(xiàn)有效決策的關(guān)鍵

防止危機(jī)轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)，其中最關(guān)鍵因素在于提高政府的決策能力，以提升政府在危機(jī)狀態(tài)時(shí)公共決策的公信力，從而降低決策的執(zhí)行難度。

(一)強(qiáng)化內(nèi)部因素

1.提升危機(jī)決策者的專業(yè)素質(zhì)。有效的決策是化解危機(jī)的關(guān)鍵因素。在西方發(fā)達(dá)國家，危機(jī)管理知識(shí)是公務(wù)員培訓(xùn)的必修課程，主要針對(duì)本國或地區(qū)經(jīng)常發(fā)生、曾經(jīng)發(fā)生、可能發(fā)生的危機(jī)形式如社會(huì)矛盾、自然災(zāi)害、民族沖突等所采取緊急應(yīng)對(duì)的法律程序、手段等方面知識(shí)的進(jìn)修，從而提高決策者的綜合素質(zhì)，增強(qiáng)其應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力［9］。因此，首先我國要加快建立培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，為政府人員提供一個(gè)培訓(xùn)平臺(tái)。再次，加快對(duì)政府人員進(jìn)行培訓(xùn)，從整體上提高政府人員處理危機(jī)的管理知識(shí)、能力和素質(zhì)。最后，重點(diǎn)培育一批具有較高應(yīng)對(duì)公共危機(jī)能力的精英。

2.強(qiáng)化危機(jī)決策者的道德素質(zhì)。一流決策者不僅要具備較高的專業(yè)素質(zhì)，而且還有擁有魅力人格。只有擁有魅力人格的高專業(yè)素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)者在處理危機(jī)時(shí)才會(huì)把群眾的利益放在第一位，才會(huì)真正地得到民心，提升政府決策的公信力。因此，首先要加強(qiáng)對(duì)政府道德素質(zhì)提升。再次，應(yīng)把政府人員的道德素質(zhì)納入一種常態(tài)的考核機(jī)制中。最后，可以建立群眾對(duì)政府人員的評(píng)分制，把評(píng)分制納入考核機(jī)制中。

(二)完善外部機(jī)制

1.建立高效的危機(jī)決策組織體系。黨的十六屆四中全會(huì)指出∶“必須建立健全社會(huì)預(yù)警體系、形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制，提高公共安全處置突發(fā)事件的能力”。因此，建立高效的危機(jī)決策組織體系勢(shì)在必行。中央政府應(yīng)設(shè)立具有決策專家咨詢機(jī)構(gòu)以及會(huì)商決策、綜合協(xié)調(diào)的決策機(jī)構(gòu)。地方政府應(yīng)該設(shè)立相應(yīng)的決策部門，且在上級(jí)部門的指導(dǎo)下，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)地情況再設(shè)置具有本地區(qū)特點(diǎn)的職能部門。

2.加快完善信息平臺(tái)建設(shè)。完善信息平臺(tái)建設(shè)，是提高效率的關(guān)鍵因素，我國主要從三個(gè)方面去加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)∶(1)健全信息基礎(chǔ)通訊平臺(tái)——由于危機(jī)發(fā)生突然、時(shí)間緊迫，能爭取到時(shí)間是有效處理危機(jī)的前提。如何才能爭取到有效時(shí)間?保證信息暢通是爭取有效時(shí)間的基礎(chǔ)與前提。因此，必須完善信息基礎(chǔ)通訊平臺(tái)，提高危機(jī)信息的搜集能力，改進(jìn)搜集方法，這是提高決策能力的基礎(chǔ)。(2)建立信息公開系統(tǒng)平臺(tái)——信息公開能降低公民的恐慌與猜疑、杜絕謠言的擴(kuò)散，提高政府的權(quán)威性和公信力，對(duì)決策的順利執(zhí)行起到一定的推動(dòng)作用。因此，建立信息公開系統(tǒng)平臺(tái)，首先應(yīng)該提供公共危機(jī)信息發(fā)布管理功能。其次，根據(jù)對(duì)事件的內(nèi)容進(jìn)行分級(jí)分類。最后，根據(jù)對(duì)事件的需要進(jìn)行分開處理∶如需要上報(bào)的信息就上報(bào)，需要公布的信息就公布等。(3)建立公眾信息監(jiān)督平臺(tái)——現(xiàn)代社會(huì)與國家關(guān)系的理論認(rèn)為，社會(huì)與國家的力量應(yīng)該制衡，只有社會(huì)與國家力量均衡，才能夠維系二者之間的信用機(jī)制［10］。因此，政府的權(quán)力只有處在監(jiān)督之下，才能使政府官員更加克制與謙恭，這既是實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的政治保障，也是提高政府公信力的重要途徑。

3.加快相關(guān)法律的建立，真正做到有法可依、有法必依。法律具有合法性和權(quán)威性，它是廣大人民群眾共同意志的體現(xiàn)，它反映了廣大人民群眾共同的心聲。因此，首先，我國必須加快相關(guān)法律的建立∶(1)借鑒發(fā)達(dá)國家，研究其在處理公共危機(jī)事件上的相關(guān)法律。(2)根據(jù)本國的具體情況，制定出適合本國處理危機(jī)的相關(guān)法律。(3)各地政府因地制宜，制定相關(guān)的法規(guī)。其次，我國政府人員必須做到有法必依，對(duì)于違法的公務(wù)人員必須進(jìn)行嚴(yán)懲。

參與文獻(xiàn):

［1］［2］李小敏，胡象明.試論危機(jī)轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)的關(guān)鍵及其預(yù)防對(duì)策［J］.探索，2010，(3).

［3］［6］赫伯特·西蒙.管理行為［M］.北京:經(jīng)濟(jì)出版社，2003.

［4］［5］鄒渝.非典型性危機(jī)處理的決策邏輯分析［J］.探索，2009，(3).

［7］安東尼·吉登斯.現(xiàn)代性的后果［M］.田禾，譯.南京:譯林出版社，2000.

［8］［9］張建榮，余玉花.論公共危機(jī)決策中的信任問題［J］.理論與改革，2010，(2).

［10］楊運(yùn)秀.論政府公信力的價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)途徑［J］.江漢論壇，2011，(5).

(責(zé)任編校:簡子)

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1008－4681(2012)01－0054－02

2011－10－18

國家社科基金西部項(xiàng)目“民族地區(qū)社會(huì)型應(yīng)急管理機(jī)制及其能力評(píng)價(jià)體系研究”，編號(hào)∶09X22015。

豐霞(1981－)，女，湖南 長沙 人，貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院公共管理學(xué)院碩士生。研究方向∶行政管理。梁宏志(1965－)，男，湖南衡陽人，貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院公共管理學(xué)院副教授，博士。研究方向∶經(jīng)濟(jì)史。