王松梅

新生代農(nóng)民工社會保障缺失原因與對策

王松梅

社會保障是關(guān)乎和諧社會構(gòu)建與持久維持的基礎(chǔ)。新生代農(nóng)民工作為我國經(jīng)濟建設(shè)的重要力量，依然面臨著社會保障缺失、合法權(quán)益受損的困境。分析了新農(nóng)民工社會保障缺失的原因，提出了建立健全新生代農(nóng)民工社會保障制度的對策建議。

新生代農(nóng)民工；社會保障；原因；對策

根據(jù)中華全國總工會2010年6月21日發(fā)布的《關(guān)于新生代農(nóng)民工問題的研究報告》，新生代農(nóng)民工是指出生于20世紀80年代以后，年齡在16歲以上，在異地以非農(nóng)就業(yè)為主的農(nóng)業(yè)戶籍人口。2009年，全國農(nóng)民工總量為2.3億人，新生代農(nóng)民工總數(shù)約在1億人左右［1］。社會保障是關(guān)乎和諧社會構(gòu)建與持久維持的基礎(chǔ)，應該具有全社會的覆蓋性和公共產(chǎn)品特征。新生代農(nóng)民工作為我國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人的主體和現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，他們的社會保障權(quán)利訴求比父輩們更為強烈，但現(xiàn)實情況是：其社會保障缺失、合法權(quán)益受損的現(xiàn)象并沒有得到多大改善。老一代農(nóng)民工的社會保障問題亟需政府承認并負擔起補償責任,新生代農(nóng)民工的社會保障問題需要國家通過相關(guān)法律法規(guī)為其搭建起社會保障的政策起點［2］。因此，針對當前新生代農(nóng)民工社會保障嚴重缺失的現(xiàn)狀，深入探討其社會保障缺失的原因，建立和完善新生代農(nóng)民工這一龐大流動人口群體的社會保障制度，對于深入貫徹落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要的現(xiàn)實意義。

一、新生代農(nóng)民工社會保障缺失的原因分析

（一）戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的制約

我國計劃經(jīng)濟時代形成的以戶籍制度為基礎(chǔ)、城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)是新生代農(nóng)民工社會保障權(quán)缺失的根本原因。計劃經(jīng)濟體制下城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度是傳統(tǒng)的就業(yè)制度模式和二元社會保障制度建構(gòu)的基礎(chǔ)，二元戶籍制度不但加深了農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民在經(jīng)濟、政治、文化、心理方面的分隔，而且也使農(nóng)民工同時失去了在城鎮(zhèn)就業(yè)的機會和享受社會保障的權(quán)利，農(nóng)民工成為計劃體制的局外人［3］。改革開放以來，雖然全國許多地區(qū)都出臺了許多新政策和新措施，試圖打破戶籍壁壘，但是，更多的是屬于取消形式上的戶籍歧視，對依附在戶籍上的種種不平等待遇依然沒有實質(zhì)性改善。正是這些結(jié)構(gòu)性的制度安排使新生代農(nóng)民工處于城市社會的底層而且面臨著城鄉(xiāng)雙重邊緣化的困境。以戶口身份為準入條件的社會保險、社會福利和社會救助制度仍將新生代農(nóng)民工拒之門外。

（二）現(xiàn)行社會保障制度與新生代農(nóng)民工的不適應性

現(xiàn)行社會保障制度與新生代農(nóng)民工的不適應性是新生代農(nóng)民工社會保障得不到有效落實的制度性因素。首先，社會保險費率較高導致新生代農(nóng)民工群體的參保率較低。現(xiàn)行的城市社會保險制度規(guī)定，新生代農(nóng)民工要按照與城鎮(zhèn)居民一樣的費率標準繳納各種社會保險費用。這樣的繳費標準對新生代農(nóng)民工顯然有失公平，使他們普遍感到負擔太重。另外，如果按照現(xiàn)行繳費標準，作為社會保障制度資金來源主體的企業(yè)也感到負擔很重，所以他們一般不會主動給工人提供各種社會保障項目。其次，社會保險關(guān)系難以轉(zhuǎn)移和接續(xù)，導致新生代農(nóng)民工退?，F(xiàn)象嚴重。由于城鄉(xiāng)社會保障的二元體制，許多農(nóng)村地區(qū)尚未建立社會保險，缺少一個確保社會保障關(guān)系在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間順利轉(zhuǎn)移的管理機制，導致新生代農(nóng)民工回流返鄉(xiāng)時，其社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)工作難度加大。2010年元旦，新的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移政策執(zhí)行前夕，深圳驚現(xiàn)史無前例的退保潮，退保人數(shù)創(chuàng)深圳歷史新高［4］，其根本原因在于城鄉(xiāng)二元社會保障制度沒有真正實現(xiàn)對接。第三，社會養(yǎng)老保險繳費期限過長導致新生代農(nóng)民工不愿意參保。我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度規(guī)定，農(nóng)民合同制職工在男年滿60周歲、女年滿55周歲時，累計繳費年限滿15年以上的，可按規(guī)定領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。然而，新生代農(nóng)民工由于工作穩(wěn)定性差，頻繁的流動使得他們很難在同一單位累計工作15年以上，從而導致新生代農(nóng)民工參保積極性不高，退保不斷發(fā)生。第四，相關(guān)法律法規(guī)的缺位是新生代農(nóng)民工社會保障權(quán)益缺失的重要原因。由于缺乏統(tǒng)一的全國層面的法律規(guī)定，不僅導致新生代農(nóng)民工在跨省、跨縣市流動就業(yè)時，其社會保障關(guān)系的建立與轉(zhuǎn)續(xù)在實踐操作上比較困難，而且導致無法通過司法途徑強制要求企事業(yè)單位履行為新生代農(nóng)民工繳納各項社會保險金的義務。

（三）政府與企業(yè)對新生代農(nóng)民工社會保障投資不足

政府部門的責任模糊以及企業(yè)受利益驅(qū)動導致對新生代農(nóng)民工社會保障資金投入不足，是其社會保障缺失的經(jīng)濟原因。首先，政府部門的責任模糊導致對新生代農(nóng)民工社會保障投資不足。目前社會保障改革中所遇到的資金不足問題，并非是真正的資金不足，而是各方責任不清及在這一因素制約下導致財政并未真正到位造成的［5］?，F(xiàn)行社會保障制度下中央政府與地方政府責任模糊的現(xiàn)狀及其慣性，必然使新生代農(nóng)民工社會保障制度資金無法真正到位，從而制約制度的建立及持續(xù)發(fā)展。其次，企業(yè)受利益驅(qū)動對新生代農(nóng)民工社會保障投資不足。新生代農(nóng)民工所在單位多為民營企業(yè)、外資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及個體工商戶，主要集中在建筑、餐飲、服裝等技術(shù)含量較低的勞動密集型行業(yè)。這些用人單位為追求高額利潤，千方百計減少人工成本，主觀上不愿意為新生代農(nóng)民工購買社會保險，甚至一些用人單位采取消極抵制的態(tài)度，瞞報、虛報、漏報參保人數(shù)。

（四）新生代農(nóng)民工權(quán)利意識的淡薄與工作的高流動性

權(quán)利意識的淡薄與工作的高流動性是新生代農(nóng)民工社會保障缺失的重要內(nèi)因。首先，新生代農(nóng)民工的權(quán)利意識淡薄。調(diào)查顯示：新生代農(nóng)民工的維權(quán)渠道，主要集中在“找基層政府或相關(guān)組織”（28.9%），以及“通過維權(quán)組織”（27.3%）。他們特別信賴政府，找基層組織（28.9%）或向上級政府反映（9.9%）的比例加總接近四成。通過法律途徑維護自身權(quán)益的僅11.1%［6］?？梢?，新生代農(nóng)民工較之老一代農(nóng)民工雖然維權(quán)意識有所增強，但是仍有很多新生代農(nóng)民工不知道如何維護自己的勞動權(quán)益。其次，高度流動性降低了新生代農(nóng)民工參加社會保險的愿望。就業(yè)“高流動性”與“短工化”是“工漂族”的典型特征。調(diào)查顯示，新生代農(nóng)民工平均每人每年換工作0.45次，而第一代農(nóng)民工僅為0.08次，其跳槽頻率是其父兄輩的近6倍［7］。工作流動性大和選擇性多的特點決定了新生代農(nóng)民工不愿意參加繳費標準過高的社會保險。

二、建立健全新生代農(nóng)民工社會保障制度的對策建議

（一）深化戶籍制度改革，推進平等、規(guī)范的就業(yè)制度

為全面推進新生代農(nóng)民工市民化進程，保護新生代農(nóng)民工公平的公民權(quán)利，必須深化戶籍制度改革，打破傳統(tǒng)的二元分割局面，推進平等、規(guī)范的就業(yè)制度。首先，要深化戶籍制度改革，逐步實現(xiàn)人口的自由遷徙。在解決新生代農(nóng)民工社會保障問題的思路上，必須深化戶籍制度改革，剝離附著在戶籍上的諸多社會福利和社會保護政策，使戶籍制度回歸登記統(tǒng)計功能，積極推進基本公共服務均等化，使新生代農(nóng)民工在流動過程的每個環(huán)節(jié)都能得到一個中華人民共和國公民所應受到的公平待遇和社會保護。其次，要推進平等、規(guī)范的就業(yè)制度。為了保證新生代農(nóng)民工社會保障制度的順利實施，必須消除一切制約勞動力流動的制度性障礙，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、競爭、開放、有序的勞動力市場，完善新生代農(nóng)民工就業(yè)服務體系與管理體系，實現(xiàn)勞動力資源在全社會范圍內(nèi)的合理配置。城市就業(yè)政策上應消除城鄉(xiāng)差別待遇，保障新生代農(nóng)民工的平等就業(yè)權(quán)，規(guī)范用工監(jiān)督機制，強制用人單位與新生代農(nóng)民工簽訂勞動合同并享受相應的城市社會保障，而不是作為一個群體被排斥在城市社會保障體系之外。

（二）加強社會保障的法制化建設(shè)和信息化管理

完善社會保障法律體系是保障基本人權(quán)和實現(xiàn)社會公平正義的根本保證，因此，建立健全新生代農(nóng)民工社會保障制度必須加強社會保障的法制化建設(shè)和信息化管理。首先，加強社會保障立法工作。修改現(xiàn)行的社會保障法律法規(guī)，對具體涉及農(nóng)民工社會保障問題的法律法規(guī)做出明確規(guī)定，使其更具可操作性，積極推進社會保障爭議仲裁機構(gòu)的實體化和仲裁員隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)，完善仲裁程序和各項制度。其次，加強依法行政工作。監(jiān)管部門要加大依法行政檢查和監(jiān)督工作力度，及時嚴肅處理侵犯新生代農(nóng)民工權(quán)益的事件，使新生代農(nóng)民工能獲得充分的法律保障。要加大現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行力度，對違反相關(guān)法律法規(guī)的雇主或用人單位，要依法嚴肅處理，確保新生代農(nóng)民工充分享受現(xiàn)代社會的社會保障成果。第三，加強社會保障的信息化管理。為全面推進社會保障體系建設(shè)，實現(xiàn)社會保障的規(guī)范化和制度化，必須充分利用網(wǎng)絡技術(shù)，加強社會保障的信息化管理，逐步建立起全國性的新生代農(nóng)民工社會保障網(wǎng)絡系統(tǒng)，通過一體化的網(wǎng)絡信息技術(shù)，實現(xiàn)新生代農(nóng)民工社會保障在全國范圍內(nèi)的流動、銜接與轉(zhuǎn)移。

（三）多方籌措，建立長效穩(wěn)定的社會保障基金籌集機制

新生代農(nóng)民工社會保障是一項系統(tǒng)工程，社會保障基金的來源是社會保障制度順利運行的基礎(chǔ)。由于我國現(xiàn)行社會保障籌資方式的缺陷和社會保障基金的整體短缺，必須拓寬新生代農(nóng)民工社會保障基金渠道，形成靈活多樣的籌資方式，建立長效穩(wěn)定的企業(yè)、個人和國家三方共同承擔的社會保障基金籌集機制。首先，國家要做大社保儲備基金的規(guī)模，在國家層面實現(xiàn)社會保障的可持續(xù)發(fā)展，從而解決新生代農(nóng)民工社會保障問題。例如，國家可以調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，提高社會保障支出占整個預算支出的比重，彌補社會保障基金缺口；也可以通過社會捐獻、基金的運營增值、彩票收入、稅收等方式擴大社會保障基金的來源，實現(xiàn)社會保障基金的保值增值。其次，企業(yè)要從個人與企業(yè)共同發(fā)展的角度出發(fā)，實行人性化管理，依法為新生代農(nóng)民工辦理社會保險手續(xù)，繳納社會保險費，最大限度地解決新生代農(nóng)民工社會保障問題。最后，根據(jù)國家、企業(yè)及勞動者個人三方共同負擔的原則，新生代農(nóng)民工個人要切實轉(zhuǎn)變觀念，正確對待自己的社會保障問題，按照自己的承受能力主動承擔相應的社會保險基金份額。

（四）加強教育宣傳，提高新生代農(nóng)民工的社會保障意識

新生代農(nóng)民工社會保障意識的增強，不僅需要通過教育培訓不斷提升自身的文化素質(zhì)和法律素質(zhì)，而且需要政府部門不斷加強對社會保障法律法規(guī)的宣傳，提高新生代農(nóng)民工廣泛運用法律方式維護權(quán)利的能力。首先，要加大宣傳力度，努力營造出“人人參與社會保險，人人享受社會保障”的良好氛圍。政府部門要充分發(fā)揮廣播、電視、報紙等新聞媒體的作用，通過多形式、全方位的社會保障政策法規(guī)的宣傳，提高用人單位執(zhí)行勞動保障法律法規(guī)的自覺性和新生代農(nóng)民工的參保意識，在全社會形成“社保利我”共識。其次，要加強教育培訓，幫助新生代農(nóng)民工提高社會保障意識。政府部門在重視新生代農(nóng)民工職業(yè)技能培訓的同時，也要重視其社會保障意識和法律意識的提高，加大新生代農(nóng)民工維權(quán)培訓力度。政府相關(guān)部門可以通過定期免費舉辦社會保障政策法規(guī)的講座和培訓等方式，在新生代農(nóng)民工中普及社會保障知識和相關(guān)法律法規(guī)，使他們懂得如何運用法律手段來維護自己的社會保障權(quán)益。同時，用人單位要對加強對新生代農(nóng)民工的職業(yè)風險、職業(yè)病防范、職業(yè)健康保護以及安全生產(chǎn)等方面的教育培訓，提高新生代農(nóng)民工預防風險和應對風險的意識和能力。

（五）建立適合新生代農(nóng)民工特點的社會保障體系

新生代農(nóng)民工社會保障的制度安排必須考慮他們的新特征和新訴求，按照公平公正的原則，逐步建立起適合新生代農(nóng)民工特點分類分層實施的社會保障體系。首先，針對屢屢發(fā)生的農(nóng)民工工傷事故以及由此導致的眾多勞資糾紛和迅速擴大的農(nóng)民工職業(yè)病群體，政府應加快建立新生代農(nóng)民工工傷保險制度。其次，針對新生代農(nóng)民工勞動保護條件堪憂，職業(yè)病檢查、安全培訓落實較差的現(xiàn)狀，政府應當積極建立新生代農(nóng)民工疾病醫(yī)療保障尤其是大病保障制度，最大范圍的分散由于疾病給他們帶來的風險。第三，針對新生代農(nóng)民工就業(yè)狀況極不穩(wěn)定的現(xiàn)狀，應加快建立新生代農(nóng)民工失業(yè)保險制度，實行 “現(xiàn)收現(xiàn)付”制，有條件的地方可以把新生代農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)失業(yè)保險制度。第四，積極探索適合不同層次新生代農(nóng)民工的養(yǎng)老保險制度。對于擁有比較穩(wěn)定的職業(yè)、相對固定的住所和單位的新生代農(nóng)民工，可以考慮將他們納入當?shù)厣鐣B(yǎng)老保險體系；對于無固定職業(yè)且流動性較大的新生代農(nóng)民工，可以設(shè)計一種過渡性的方案，如制定一定范圍內(nèi)不同檔次的繳費率由新生代農(nóng)民工自愿選擇，并規(guī)定用人單位必須根據(jù)新生代農(nóng)民工所選擇的繳費率繳納相應檔次的基本養(yǎng)老保險費。同時，要改革現(xiàn)行養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移辦法，允許參保的新生代農(nóng)民工的社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶余額同時轉(zhuǎn)移。第五，針對新生代農(nóng)民工年輕力壯、流動性太大、工作不穩(wěn)定的特點，加快建立適合新生代農(nóng)民工的最低生活保障與社會救助制度。對新生代農(nóng)民工的社會救助不應是單純的經(jīng)濟救助，而應是提供勞動機會，可以通過“公共勞動”形式的流動人口最低生活保障制度使新生代農(nóng)民工通過自己的勞動為城市提供公共服務，并獲得能滿足最低生活需要的工資或?qū)嵨铩?/p>

[1]全國總工會新生代農(nóng)民工問題課題組.關(guān)于新生代農(nóng)民工問題的研究報告[N].工人日報，2010-06-21.

[2]嚴新明,楊海芬.新生代農(nóng)民工社會保障問題及其出路[J].閱江學刊，2011（1）.

[3]劉暢.制度排斥與城市農(nóng)民工的社會保障問題[J].社會福利,2003(7).

[4]葉明華.深圳驚現(xiàn)兩萬人退保潮[N].南方日報，2010-01-01.

[5]鄭功成.中國社會保障制度變遷與評估[M].北京：中國人民大學出版社，2002：177.

[6]吳桐.新生代農(nóng)民工十大最新動態(tài)[EB/OL].http://www.banyuetan.org/jrt/110714/47540_7.shtml

[7]董碧水.調(diào)查稱新生代農(nóng)民工跳槽頻率達到父兄輩近6倍[EB/OL].http://www.china.com.cn/news/txt/2011-02/25/content_21998861.htm

C914

A

1673-1999（2012）16-0046-03

王松梅（1973-），女，河南鄭州人，碩士，鄭州職業(yè)技術(shù)學院(河南鄭州450121）基礎(chǔ)教育處講師。

河南省科技廳軟科學研究項目“新生代農(nóng)民工社會保障機制創(chuàng)新”（122400430010）。

2012-05-18