肖湘雄

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

胡錦濤總書記指出:“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層社會(huì)管理和服務(wù)體系，把人力、財(cái)力、物力更多投到基層，努力夯實(shí)基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強(qiáng)化基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制。”［1］如果說“郡縣治，則天下治;郡縣安，則天下安”，那進(jìn)一步講，村(社區(qū))治，則郡縣治，進(jìn)而天下治;村(社區(qū))安，則郡縣安，進(jìn)而天下安。［2］由此可見，加強(qiáng)和創(chuàng)新村級(jí)社會(huì)管理、維護(hù)村級(jí)社會(huì)穩(wěn)定的重要性。當(dāng)前，村級(jí)社會(huì)管理籌資金額不足、籌資方式單一、籌資渠道不暢等問題已成為嚴(yán)重制約村級(jí)社會(huì)管理發(fā)展的瓶頸。因此，如何解決村級(jí)社會(huì)管理籌資難這一現(xiàn)實(shí)問題已成為開展村級(jí)社會(huì)管理和社區(qū)建設(shè)的重中之重。國內(nèi)外學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了諸多研究，主要集中在社會(huì)管理體制、機(jī)制、體系、水平和職能等方面，對(duì)村級(jí)社會(huì)管理籌資問題的研究很少。為了深入了解村級(jí)社會(huì)管理的籌資狀況，課題組運(yùn)用實(shí)地研究法中的觀察法與訪問法，對(duì)四川省雙流縣村級(jí)社會(huì)管理籌資模式創(chuàng)新做法進(jìn)行了深入調(diào)查和分析，旨在為解決村級(jí)社會(huì)管理籌資難問題探尋新路。

一、村級(jí)社會(huì)管理籌資的歷史背景

人民公社時(shí)期，村級(jí)社會(huì)管理的資金主要依靠當(dāng)時(shí)的分配制度——工分制進(jìn)行制度外供給。人民公社于1983年被廢除后，村級(jí)社會(huì)管理的籌資模式與之前并無大的改變，仍以制度外籌資為主。1994年，我國“分稅制”財(cái)政體制改革嚴(yán)重加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政壓力。為了維系正常運(yùn)轉(zhuǎn)，政府規(guī)定村級(jí)組織可以對(duì)農(nóng)民收取“三提留”——公積金、公益金和管理費(fèi)。

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，取消了農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅。“一事一議”成為稅費(fèi)改革后開展村內(nèi)公益性事業(yè)建設(shè)的重要措施。所謂“一事一議”，是指由村民代表大會(huì)遵循“量力而行、群眾受益、民主決策、上限控制、定向使用、財(cái)務(wù)公開”的原則討論決定村內(nèi)農(nóng)田水利基本建設(shè)等集體公益事業(yè)所需資金和勞務(wù)的籌集、使用、監(jiān)督管理的制度。［3］但從實(shí)施情況來看，“一事一議”操作難度大，實(shí)際效果差。

在當(dāng)前取消農(nóng)業(yè)稅這一新的歷史條件下，如何拓寬村級(jí)社會(huì)管理的籌資渠道，破解村級(jí)社會(huì)管理籌資難這一現(xiàn)實(shí)而又緊迫的問題，已成為實(shí)現(xiàn)促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的首要任務(wù)。近年來，成都市就這一問題在村級(jí)社會(huì)管理實(shí)踐中進(jìn)行了有益的探索，面向19個(gè)區(qū)(市)縣132個(gè)村(社區(qū))開展了村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革試點(diǎn)工作，對(duì)村級(jí)社會(huì)管理籌資模式進(jìn)行了改良與創(chuàng)新，形成了一套全新的極具特色的村級(jí)公共服務(wù)與社會(huì)管理相互促進(jìn)的成都模式。本文以四川省雙流縣為例，從籌資模式為突破口進(jìn)行探究，以期對(duì)全國農(nóng)村基層社會(huì)管理和社區(qū)建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)做出貢獻(xiàn)。

二、四川省雙流縣村級(jí)社會(huì)管理籌資的創(chuàng)新做法

(一)雙流縣基本概況

雙流縣位于成都平原腹地，三面環(huán)繞成都，幅員面積1032平方公里，下轄21個(gè)鎮(zhèn)，3個(gè)街道辦事處。全縣戶籍人口92萬，其中非農(nóng)業(yè)人口53.32萬人，農(nóng)業(yè)人口38.68萬人，非農(nóng)人口占戶籍總?cè)丝诘谋壤秊?8%。雙流縣經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，截至2010年底，全縣完成地區(qū)生產(chǎn)總值471.12億元，實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入210.3億元，其中全口徑稅收收入完成52.19億元，地方財(cái)政一般預(yù)算收入33.51億元。城鎮(zhèn)居民可支配收入21350元，農(nóng)民人均純收入9030元。該縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展在成都市周邊各縣市中遙遙領(lǐng)先，縣域經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力連續(xù)16年位居四川省“十強(qiáng)縣”榜首，連續(xù)9年躋身全國百強(qiáng)縣的行列，基本競爭力名列全國第27位，成為四川省唯一躋身全國中小城市綜合實(shí)力百強(qiáng)的縣市。

2007年，成都市成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，為此提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的“四大基礎(chǔ)工程”，其中又以提高農(nóng)村村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為核心。2008年底，成都市以提高村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理水平為突破口，開展了一系列的配套改革試點(diǎn)工作。雙流縣作為首批選定的改革試點(diǎn)縣之一，大力推行村級(jí)社會(huì)管理機(jī)制改革與創(chuàng)新，收到了顯著的成效。

(二)村級(jí)社會(huì)管理籌資的創(chuàng)新做法

村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理的資源來源主要是依靠政府的財(cái)政資金，而有限的財(cái)政投入與村民日益增長的對(duì)公共服務(wù)和社會(huì)管理的需求間的矛盾已成為嚴(yán)重阻礙新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的瓶頸。對(duì)此，成都市政府在2008年推行的村級(jí)公共服務(wù)與社會(huì)管理改革中，嘗試以新的村級(jí)社會(huì)管理資金籌集管理制度來解決長期以來資金不足的問題。2009年7月，成都市統(tǒng)籌委印發(fā)了《成都市公共服務(wù)和公共管理村級(jí)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》、《成都市公共服務(wù)和公共管理村級(jí)融資建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》、《成都市公共服務(wù)和公共管理村級(jí)專項(xiàng)資金會(huì)計(jì)核算規(guī)范(試行)》等文件。新制度首次明確了市、縣兩級(jí)財(cái)政每年劃撥給每個(gè)村(社區(qū))的專項(xiàng)資金不少于20萬元;同時(shí)，村級(jí)自治組織可一次性以不超過資金7倍的額度，向成都市小城鎮(zhèn)投資有限公司融資貸款，用于民主決策議定的交通、水利、公共服務(wù)用房等群眾急需的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。［4］

1.市、縣兩級(jí)財(cái)政共同劃撥專項(xiàng)村級(jí)社會(huì)管理資金

由成都市政府、雙流縣政府在本級(jí)財(cái)政年初預(yù)算中安排用于村級(jí)公共服務(wù)和公共管理的專項(xiàng)資金給村級(jí)組織，村級(jí)專項(xiàng)資金的具體使用由村民(代表)會(huì)議決策決定，但是明確規(guī)定此專項(xiàng)基金不得用于生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)類活動(dòng)。每年劃撥的村級(jí)專項(xiàng)資金安排最低不少于20萬元。其中，中心城區(qū)由區(qū)財(cái)政全額安排，近郊區(qū)(縣)財(cái)政按市與區(qū)(縣)5:5的比例安排，遠(yuǎn)郊縣(市)財(cái)政按市與縣(市)7:3的比例安排。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村組代理會(huì)計(jì)核算中心為村開設(shè)“公共服務(wù)和公共管理村級(jí)專項(xiàng)資金”專用賬戶，并負(fù)責(zé)村級(jí)專項(xiàng)資金的統(tǒng)一核算，實(shí)行專賬核算、?？顚Ｓ?。［5］

2.引入社會(huì)力量，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與村級(jí)社會(huì)管理

由于長期資金投入不足，歷史欠賬太多，許多村需要大量資金短期集中投入才能迅速有效地改變村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理現(xiàn)狀。為使資金集中使用產(chǎn)生更大的效果，雙流縣政府引入社會(huì)力量，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與村級(jí)社會(huì)管理。這其中，成都市小城鎮(zhèn)投資有限公司發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。小城投，作為市級(jí)小城鎮(zhèn)建設(shè)投融資平臺(tái)，將來源于社會(huì)的資金和金融機(jī)構(gòu)的資金通過貸款的方式提供給需要進(jìn)行社會(huì)管理融資的村莊。

經(jīng)村民(代表)會(huì)議決策同意后，需要融資進(jìn)行社會(huì)管理的村級(jí)自治組織可以以市縣財(cái)政每年發(fā)放的專項(xiàng)資金為抵押向成都市小城鎮(zhèn)投資有限公司申請融資貸款，額度為一次性不超過資金的7倍。由此產(chǎn)生的資金利息由村委會(huì)承擔(dān)2%，其余部分利息由市縣兩級(jí)財(cái)政按比例補(bǔ)貼。復(fù)核通過的項(xiàng)目，由成都市小城投公司與村委會(huì)簽訂項(xiàng)目投資合同后，嚴(yán)格按照8:2比例分兩次撥付至融資村在成都農(nóng)村信用社開立的專用賬戶。首次撥付項(xiàng)目資金的80%，以保證村委會(huì)按相應(yīng)民主程序按時(shí)足額支付工程進(jìn)度款，加快項(xiàng)目推進(jìn)。預(yù)留的20%的資金，便于在項(xiàng)目竣工結(jié)算階段，發(fā)揮村級(jí)自治組織有效監(jiān)督和檢查作用，同時(shí)，又可解決投資合同金額與項(xiàng)目實(shí)際決算之間可能存在的差額，在總額不超的前提下，據(jù)實(shí)撥付尾款。超過項(xiàng)目投資總額的部分，由村委會(huì)自籌。

3.以“政府購買、市場運(yùn)作、民主管理”為原則，村級(jí)公共服務(wù)外包，解決村級(jí)社會(huì)管理的常年性經(jīng)費(fèi)

在雙流縣村級(jí)社會(huì)管理改革與探索的實(shí)踐中，一個(gè)創(chuàng)新之舉就是將村級(jí)公共衛(wèi)生服務(wù)實(shí)施外包，嚴(yán)格按照“政府購買、市場運(yùn)作、民主管理”的原則，對(duì)村級(jí)公共衛(wèi)生服務(wù)進(jìn)行管理，以提高村級(jí)醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平。在村級(jí)社會(huì)管理改革過程中，雙流縣改變了一直以來由市縣政府財(cái)政直接撥付，村委會(huì)大包大攬的做法，將村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理納入市場競爭的范疇，試行村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理由政府購買，市場化運(yùn)作，村民民主管理的辦法，解決了村級(jí)社會(huì)管理的常年性經(jīng)費(fèi)，更是實(shí)現(xiàn)了提升村級(jí)公共服務(wù)質(zhì)量和水平的目標(biāo)，該項(xiàng)做法已經(jīng)走在了成都市推進(jìn)村級(jí)社會(huì)管理改革的前列。

自2007年起，雙流縣將由政府安排的500萬元建立重大疾病社會(huì)援助基金，用于援助戶籍在雙流縣且經(jīng)濟(jì)條件困難的重大疾病患者。從4月開始正式啟動(dòng)，基金會(huì)設(shè)在雙流縣民政局?！爸卮蠹膊∩鐣?huì)援助基金”主要援助戶籍在雙流縣范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)低保對(duì)象、優(yōu)撫對(duì)象中的貧困戶和五保戶，以及家庭年收入在2萬元以下的居民。這一援助基金的最大特點(diǎn)是由政府財(cái)政買單，慈善會(huì)運(yùn)作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從9月開始，重大疾病援助病種由過去的8種擴(kuò)展到18種，受到幫助的人群面更廣。自從重大疾病援助基金啟動(dòng)以來，已經(jīng)資助貧困的重大疾病患者24人，耗資 39 萬元。［6］

目前雙流縣所有社區(qū)、村都開展了村級(jí)公共衛(wèi)生服務(wù)外包?！?010年全縣共外包項(xiàng)目1176個(gè)，節(jié)約資金336萬元，降低了服務(wù)成本，提高了服務(wù)質(zhì)量?！彪p流縣有關(guān)負(fù)責(zé)人說，雙流縣村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革，一直堅(jiān)持事前決策群眾說了算，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)和社會(huì)管理向村(社區(qū))延伸，通過市場運(yùn)作，確保社會(huì)管理服務(wù)到位。

三、村級(jí)社會(huì)管理籌資模式創(chuàng)新的啟示

以雙流縣為典型的村級(jí)社會(huì)管理籌資模式改革，自09年開展改革試點(diǎn)工作以來，取得了卓越顯著的成效。在財(cái)政投入穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)上，積極完善村級(jí)自治組織和公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，形成了群眾廣泛參與的基層民主管理機(jī)制，做到了“有錢辦事”和“民主議事”的有機(jī)結(jié)合，受到了廣大人民群眾的歡迎，統(tǒng)籌了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，城鄉(xiāng)人民一齊共享發(fā)展成果。

(一)引入市場機(jī)制，利用民間資本，構(gòu)建多渠道多層次的村級(jí)社會(huì)管理籌資模式

盡管各級(jí)政府是村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理的投資主體，但政府扶持并不意味著完全由政府提供。一般來說，完全公共產(chǎn)品可以由政府公共提供，準(zhǔn)公共產(chǎn)品則可以通過政府補(bǔ)貼的方式，由政府和私人混合提供。政府在政策上應(yīng)以給予優(yōu)惠和適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼等方式，大量地引入民間資本參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供，以多種籌資渠道和提供形式緩解資金的不足。吸引民間資本投資，吸引產(chǎn)業(yè)資本到農(nóng)村進(jìn)行改造，以整合本村范圍內(nèi)的資源，這也是解決我國目前村級(jí)社會(huì)管理資金不足的有效途徑。雙流縣在公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域就積極引入了市場機(jī)制，采取“政府購買、市場運(yùn)作、民主管理”等形式，將公共衛(wèi)生服務(wù)外包，提高了村級(jí)醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平。因此政府要善于利用市場機(jī)制，把民營資本動(dòng)員和整合起來，加入到建設(shè)村級(jí)公共基礎(chǔ)設(shè)施和提高村級(jí)社會(huì)管理的活動(dòng)中，使企業(yè)、社會(huì)組織及自然人也成為村級(jí)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體。中央政府要加大對(duì)村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理的財(cái)政支持力度，及時(shí)地發(fā)放財(cái)政補(bǔ)助;而地方政府也要結(jié)合具體實(shí)際創(chuàng)造性地開展籌資工作，補(bǔ)救市場缺位，要善于利用一切社會(huì)力量，增強(qiáng)籌資能力。

在金融領(lǐng)域，也必須充分發(fā)揮市場機(jī)制的靈活性，結(jié)合財(cái)政資金和信貸資金，積極探索新型村級(jí)社會(huì)籌資模式，應(yīng)考慮引入社會(huì)的力量發(fā)展民間金融，解決農(nóng)村金融貧血。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國民間金融資本存量不少于10萬億元，但巨大的民間資本卻并未進(jìn)入投資領(lǐng)域。另一方面，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要貸款，農(nóng)民的生產(chǎn)需要貸款，而農(nóng)村正規(guī)借貸渠道十分單一，這就使得民間資本直接進(jìn)入金融領(lǐng)域有了存在的空間和合理性。可以通過必要的整合過程，成立正式規(guī)范區(qū)域性的投資公司，或者區(qū)域性投資基金，如產(chǎn)業(yè)投資基金、行業(yè)投資基金和基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，讓民間金融浮出水面，以合法的身份更好的支持村級(jí)公共服務(wù)社會(huì)管理的建設(shè)。

(二)嚴(yán)格實(shí)行資金監(jiān)督制度，保證村級(jí)社會(huì)管理專項(xiàng)資金合理、公正、高效使用

村級(jí)社會(huì)管理專項(xiàng)資金使用的合理、高效，有利于資金的再籌集，有利于村民獲得持續(xù)、穩(wěn)定的公共服務(wù)和社會(huì)管理。為此，應(yīng)制定專門的財(cái)務(wù)公開監(jiān)督制度，對(duì)村級(jí)社會(huì)管理資金專項(xiàng)賬戶收支的情況，進(jìn)行民主管理，接受群眾監(jiān)督。村莊的財(cái)務(wù)計(jì)劃、收入和支出、債權(quán)債務(wù)、收益分配、農(nóng)戶承擔(dān)的集資款、水費(fèi)、電費(fèi)、勞動(dòng)積累工、義務(wù)工及以資代勞等情況都是其應(yīng)該公布的內(nèi)容。村民(代表)會(huì)議還可以自發(fā)成立義務(wù)監(jiān)督理事會(huì)，按村莊的大小、事務(wù)的多少具體決定理事會(huì)人數(shù)，對(duì)其村級(jí)財(cái)務(wù)管理和財(cái)務(wù)審計(jì)方面的權(quán)利及時(shí)向群眾解釋，并對(duì)多數(shù)村民要求公開的專項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)單獨(dú)進(jìn)行逐項(xiàng)逐筆的公布。對(duì)固定收入、土地承包及項(xiàng)目承包調(diào)整等重要活動(dòng)，應(yīng)充分實(shí)行民主，廣泛征求群眾意見。廣泛推行公共事業(yè)聽證、公共資源使用的監(jiān)督和檢查、對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督約束和政府官員決策失誤問責(zé)等項(xiàng)制度，以保證公共基礎(chǔ)設(shè)施資金的高效使用。［7］

(三)建立村級(jí)自治組織，完善村民民主管理機(jī)制，提高村民自我籌資能力

當(dāng)前，村民對(duì)村級(jí)社會(huì)管理的普遍認(rèn)識(shí)不夠，“搭便車”心理較強(qiáng)，公共意識(shí)較差，對(duì)公共服務(wù)和社會(huì)管理的消費(fèi)熱情有余，而投資的積極性不足。表面上反映了村民的公民意識(shí)差，從深層角度看這是缺乏民主管理機(jī)制的表現(xiàn)。因此，在加快村級(jí)社會(huì)管理建設(shè)步伐的同時(shí)，必須建立村級(jí)自治組織，完善村民民主管理機(jī)制，提高村民的自我籌資能力。主要做法有:首先，完善各項(xiàng)民主管理制度，增強(qiáng)村級(jí)自治組織建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的能力;其次，要健全各項(xiàng)激勵(lì)制度，調(diào)動(dòng)村級(jí)自治組織、村民投身社會(huì)管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的積極性;再次，要加強(qiáng)村民的公民意識(shí)教育，逐步培養(yǎng)村民的自我服務(wù)、自我建設(shè)、自我發(fā)展的意識(shí)。最后，要?jiǎng)?chuàng)新對(duì)村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理的需求表達(dá)機(jī)制和決策機(jī)制，改變傳統(tǒng)的自上而下的供給導(dǎo)向機(jī)制，實(shí)行自下而上的需求導(dǎo)向機(jī)制，以保證村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理的供給決策符合客觀實(shí)際。

［1］胡錦濤.扎扎實(shí)實(shí)提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，建設(shè)中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系［N］.人民日報(bào)，2011－02－20(1).

［2］彭國甫.關(guān)于加強(qiáng)村級(jí)治理的調(diào)查與思考——以湖南省岳陽縣為例［J］.中國行政管理，2011，(6):115－118.

［3］李梅華.構(gòu)建多渠道村級(jí)公共物品融資模式［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2008，(6):59 －60.

［4］吳佳妮，吳平.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下村級(jí)公共品供給融資方式新探——基于成都試驗(yàn)區(qū)調(diào)研［J］.改革與戰(zhàn)略，2011，(2):80 －81.

［5］清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系課題組.村級(jí)公共服務(wù)與社會(huì)管理相互促進(jìn)的成都模式——成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革專題研究之三［EB/OL］.財(cái)新網(wǎng)，2011－01－29.

［6］李舒.關(guān)愛潮涌低收入人群，雙流縣低保救助工作紀(jì)實(shí)［N］.成都日報(bào)，2007－09－29(12).

［7］徐學(xué)偉，張廣勝.論村級(jí)公共基礎(chǔ)設(shè)施籌資渠道的多元化［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008，(2):57 －58.