○袁兵

（江蘇省興化市財政局 江蘇 興化 225700）

關于縣級城市開展財政支持農(nóng)村金融工作思路的探討
——以江蘇省興化市為例

○袁兵

（江蘇省興化市財政局 江蘇 興化 225700）

為貫徹落實2010年中央1號文件精神，加大財政對農(nóng)村金融發(fā)展支持力度，提高財政促進農(nóng)村金融發(fā)展工作的科學化、精細化水平，2010年財政部在江蘇、黑龍江、山東、河南、四川、新疆等6個省（區(qū)）18個縣（市）開展財政支持農(nóng)村金融發(fā)展定點觀察工作。江蘇省興化市作為蘇中典型，被財政部確定為財政支持農(nóng)村金融定點觀察縣。本文以興化市為例，試就縣級城市如何開展財政支持農(nóng)村金融發(fā)展工作作出有益探討。

縣級 財政 農(nóng)村金融

興化位于江蘇省中部里下河腹地，是典型的農(nóng)業(yè)大市，現(xiàn)有耕地180萬畝，人口156萬人，行政區(qū)劃調(diào)整后轄29個鎮(zhèn)、5個鄉(xiāng)、一個省級開發(fā)區(qū)，是全國著名的商品糧、水產(chǎn)品生產(chǎn)與集散基地，同時為省級“不銹鋼特鋼制品出口基地”和“脫水蔬菜出口基地”。2011年興化市實現(xiàn)財政總收入66.56億元，其中一般預算收入25.56億元。2012年1月至6月份實現(xiàn)財政總收入36.97億元，同比增長9%，其中公共財政預算收入15.73億元，同比增長9.5%。

一、當前農(nóng)村金融現(xiàn)狀及存在的問題

興化市目前有銀行業(yè)金融機構10家，農(nóng)村小額貸款公司8家，擔保機構16家。截至2012年6月末，全市金融機構本外幣各項存款余額409.49億元，比年初增加60.85億元，同比多增加22.61億元，余額比年初增長17.45%，存款總量突破400億元大關；本外幣各項貸款余額262.66億元，比年初增加30.16億元，同比多增加12.86億元，余額比年初增長12.97%。

1、農(nóng)村金融機構信貸支農(nóng)服務面臨的困難

（1）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營項目收益低、風險高，放貸機構存在顧慮。由于農(nóng)業(yè)屬于弱質產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)回報率低，而且受自然災害等不確定因素的影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的抗風險能力較弱，加上農(nóng)業(yè)政策保險機制尚未完善，農(nóng)村生產(chǎn)得不到保障。這就使得農(nóng)村金融機構對農(nóng)業(yè)貸款發(fā)放存在顧慮，農(nóng)村生產(chǎn)資金的需求得不到滿足。

（2）農(nóng)戶貸款額小、分散，成本較高，信貸人員缺乏放貸動力。農(nóng)戶貸款具有額度小、手續(xù)繁、客戶量大面廣的特點，信貸人員需投入較大的精力，放貸成本加大。興化市農(nóng)村金融機構積極推行“陽光信貸”，采取建立農(nóng)戶信用檔案，集中授信的方式，既提高了放貸效率，同時也減輕了信貸人員勞動強度，降低了貸款成本，但農(nóng)村金融機構普遍建立了信貸業(yè)務考核機制，實行信貸人員績效工資與貸款發(fā)放量掛鉤，不少信貸人員將眼光瞄準額度大的企業(yè)貸款，對于發(fā)放額度小的農(nóng)戶貸款自然缺乏動力支持。

（3）農(nóng)村企業(yè)財務管理不夠規(guī)范，加大了銀行審貸難度。目前，雖然大部分農(nóng)村企業(yè)組織形式為有限責任公司，真正按公司制規(guī)范操作的為數(shù)不多，其多數(shù)股東為家庭成員，實質為一人公司。因而不少企業(yè)財務管理及財務信息披露不規(guī)范，對外報送的賬表有多種數(shù)據(jù)。農(nóng)村金融機構無法通過報表對中小企業(yè)的經(jīng)營及財務狀況及時作出準確評價，從而增加了農(nóng)村金融機構對企業(yè)的放貸顧慮。甚至少數(shù)企業(yè)無專門會計人員，無賬無表或做假賬，農(nóng)村金融機構無法準確把握其資產(chǎn)、負債、成本、效益等情況，貸款額度很難把握。

（4）缺少擔保抵押，貸款難以發(fā)放。農(nóng)村金融機構出于防范信貸風險考慮，必然要求企業(yè)提供有效的抵押、擔保?？墒牵簧倨髽I(yè)尚處初步發(fā)展階段，自有資產(chǎn)有限，缺少可抵押的固定資產(chǎn)。同時，信用擔保機構對大部分農(nóng)村企業(yè)認同度不高，使得農(nóng)村企業(yè)無法獲得有效的擔保途徑，銀行貸款難以得到落實。

（5）農(nóng)村信用環(huán)境不佳，銀行存在畏懼心理。近年來，隨著農(nóng)村信用體系建設不斷推進，農(nóng)村信用環(huán)境有所改善，但少數(shù)企業(yè)和農(nóng)戶信用觀念依然淡薄，誠信意識不強，逃債行為時有發(fā)生，無疑加大了貸款風險，挫傷了農(nóng)村金融機構放貸的積極性。

2、擔保機構存在的問題

（1）與銀行合作關系未能有效提升。具體表現(xiàn)在與協(xié)作銀行的風險分攤比例、擔保貸款的利率優(yōu)惠以及與貸款配套銀行收取的各種費用減免等，這些因素將導致?lián)C構所擔保的貸款質量偏低，承擔風險過大，收益偏低。

（2）擔保機構抗風險能力不強。由于擔保公司普遍缺乏健全的風險防范體系，同時又尚未接入人行征信系統(tǒng)，無法調(diào)閱被擔保人的征信報告，難以對擔保項目進行有效評估和審查。經(jīng)濟效益好的企業(yè)不需要擔保公司擔保，銀行就可以貸款；需要提供擔保的企業(yè)大多是新成立、經(jīng)濟效益一般的企業(yè)。部分企業(yè)信用觀念淡薄，誠信度低，企業(yè)財務管理不規(guī)范，缺乏健全的財務制度，大大增加了擔保公司的風險。

（3）擔保機構專業(yè)人才匱乏。擔保行業(yè)屬于新興的特殊行業(yè)，所需的專業(yè)人才不僅要具備企業(yè)管理、財務會計等知識，還應具備一定的金融知識和熟悉金融政策法規(guī)。據(jù)相關部門統(tǒng)計，興化市擔保行業(yè)現(xiàn)有從業(yè)人員中從事過金融工作的人員數(shù)量比例嚴重偏低。

（4）擔保業(yè)務收益偏低。擔保公司屬于低收益高風險，擔保手續(xù)費費率每年僅為擔保金額的1.8%左右，導致興化市正常開展擔保業(yè)務的14家擔保公司凈資產(chǎn)收益率最高3.74%，最低僅為-1.24%，平均僅為0.81%，其中有兩家虧損，大大低于其他行業(yè)收益水平。個別擔保公司為了彌補收益上的不足，甚至出現(xiàn)超范圍經(jīng)營現(xiàn)象。

（5）政府缺乏有效監(jiān)管。國家針對擔保機構實行登記備案管理制度，但相關管理部門缺乏行使監(jiān)管職能的有效手段。個別擔保機構存在違規(guī)超范圍經(jīng)營、抽逃注冊資本、內(nèi)部管理制度混亂、風險控制措施不到位等現(xiàn)象。

另外，還存在一些其他問題，如針對涉農(nóng)保險機構的優(yōu)惠措施不多。目前除農(nóng)業(yè)保險保費的營業(yè)稅優(yōu)惠外，無其他優(yōu)惠措施，保險機構開展農(nóng)業(yè)保險的積極性不高。而且，由于縣級財政不寬裕，農(nóng)村金融機構獲得的財政支持以中央級、省級為主，而從本級財政獲得的支持較少。

二、當前縣級金融機構享受的財政政策

1、對涉農(nóng)保險公司的財稅優(yōu)惠政策

保險公司承辦農(nóng)業(yè)保險取得的保費，現(xiàn)行稅法給予免營業(yè)稅的優(yōu)惠政策。自1984年起，國家對農(nóng)業(yè)保險免除營業(yè)稅，興化市自2007年下半年實行農(nóng)業(yè)保險試點，截至2011年底，保險機構共收取農(nóng)業(yè)保險保費9747.15萬元，按5%稅率計算，合計免除了487.36萬元的營業(yè)稅負擔。

2、中央財政涉農(nóng)貸款增量獎勵及農(nóng)村金融機構定向費用補貼政策

根據(jù)財政部《財政縣域金融機構涉農(nóng)貸款增量獎勵資金管理辦法》，財政部門對縣域金融機構涉農(nóng)貸款平均余額同比增長15%的部分，按2%給予獎勵。2010年度興化市有2家金融獲得獎勵資金1793.33萬元。同時，根據(jù)《中央財政農(nóng)村金融機構定向費用補貼資金管理暫行辦法》及江蘇省財政相關文件，對達到標準的農(nóng)村小額貸款公司給予平均貸款2%的獎勵。

3、省級財政對涉農(nóng)貸款、涉農(nóng)擔保的補助

根據(jù)江蘇省財政廳《關于印發(fā)財政促進農(nóng)村金融改革發(fā)展若干政策意見實施細則的通知》文件精神，2008—2012年，省財政對全省范圍內(nèi)的涉農(nóng)貸款、涉農(nóng)擔保及新設金融機構給予一定的補助。2008年度興化市6家金融機構取得涉農(nóng)補助680.4萬元，2009年度15家金融機構取得涉農(nóng)補助1903.18萬元，2010年度15家金融機構取得涉農(nóng)補助1794.23萬元。這些補助的獲得，進一步提高了金融機構對三農(nóng)的資金投放積極性。

4、省財政對科技貸款、小企業(yè)貸款的補助

根據(jù)《江蘇省銀行貸款增長風險補償獎勵資金管理辦法》，為鼓勵和促進銀行業(yè)金融機構加大對科技項目、小企業(yè)等領域的信貸投放，省財政安排專項資金對銀行業(yè)金融機構當年新增科技貸款、小企業(yè)貸款進行補助。2008至2011年度，興化市有3家金融機構獲得該項補助1037.99萬元。

5、省財政對擔保公司增資、業(yè)務費和風險準備金進行補貼

擔保業(yè)務針對的大都是風險較大、信貸保證措施不足的客戶，對貸款承擔連帶責任，同時，當前沒有出臺銀行業(yè)金融機構對此類貸款降低貨款利率的相關規(guī)定，導致?lián)９揪哂酗L險大、收益低的特點。為鼓勵擔保公司開展業(yè)務，增強其抗風險能力，省財政于2009年安排專項資金，對擔保公司當年增資部分給予一次性補貼，同時每年安排專項資金，對擔保公司收費低于規(guī)定標準部分進行補貼，并對其提取的風險準備金進行一定比例的補貼。

三、縣級城市開展財政支持農(nóng)村金融工作的思路

新農(nóng)村建設是一項長期的任務，據(jù)國務院發(fā)展研究中心估算，所需資金投入將達到15—20萬億，2015年我國城鎮(zhèn)化水平將超過48%，城鎮(zhèn)人口將達6.5億，在此過程中需重點發(fā)展3000—6000個小城鎮(zhèn)，需投資2.5萬億，其中用于小城鎮(zhèn)基礎設施建設投資至少1萬億。該項資金需求僅靠財政投入遠不能滿足，必須激活各類金融機構增加農(nóng)村供給。在這樣的大背景下，結合興化市地方實際，筆者提出以下幾點思路。

1、通過補貼減輕農(nóng)村金融機構稅負

目前金融業(yè)整體稅負明顯高于其他行業(yè)，而金融業(yè)具有準公共產(chǎn)品特點和內(nèi)在脆弱性，高稅負極易造成金融業(yè)競爭能力和盈利能力不足，農(nóng)村金融機構開展的信貸支農(nóng)服務更有成本高、風險大的特點，為確保農(nóng)村金融的平穩(wěn)運行，應當考慮適當降低其稅收負擔。稅收減負主要從營業(yè)稅和企業(yè)所得稅兩個方面著手，但直接減免這兩項稅收會產(chǎn)生一些問題：營業(yè)稅是地方主要稅收之一，減免營業(yè)稅會直接影響地方財政收入，從而挫傷地方政府發(fā)展服務業(yè)的積極性；金融企業(yè)職工工資水平較高，如果直接減免企業(yè)所得稅，由于現(xiàn)行所得稅法已無計稅工資的規(guī)定，因此，金融企業(yè)容易借此來規(guī)避職工個人所得稅的繳納，存在著逃稅空間。因此，采取稅收的財政返還形式，由上級財政將農(nóng)村金融機構所納稅額按一定比例以補助的形式返還到農(nóng)村金融機構最為妥當。

另外，由于工行、農(nóng)行、中行、建行等金融機構的縣級分支機構不是獨立法人，在獲得財政補助中付出與取得不成比例，因此產(chǎn)生了申報補助不積極的現(xiàn)象，建議在文件中明確該事項。

2、進一步加強融資擔保體系建設，解決中小企業(yè)以及農(nóng)戶因經(jīng)營規(guī)模校小、信用不易考察等信息不對稱所造成的農(nóng)業(yè)貸款難以獲得的問題

第一，結合興化市擔保行業(yè)發(fā)展實際情況，制訂擔保行業(yè)的合理規(guī)劃和布局，嚴格執(zhí)行財政部《中小企業(yè)融資擔保機構風險管理辦法》的有關規(guī)定，加強政府日常監(jiān)管，明確擔保機構準入和退出標準，提高擔保機構的整體質量，增強擔保機構的抗風險能力。第二，財政繼續(xù)對其在農(nóng)村開展的擔保業(yè)務進行適當補助，激發(fā)其開展業(yè)務的積極性。第三，鼓勵擔保機構參加再擔保，分散擔保機構的經(jīng)營風險。

3、鼓勵村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)村小額貸款公司等新型農(nóng)村金融機構、銀行業(yè)金融機構縣以下網(wǎng)點的設立，增加農(nóng)村信貸投放渠道

實際上，存在個別擔保機構超范圍經(jīng)營現(xiàn)象，與農(nóng)村金融機構信貸投放量不足有很大的關系。近年來，這項工作已經(jīng)取得了一定的效果，農(nóng)村金融市場也正逐步規(guī)范、發(fā)展，上級財政繼續(xù)對農(nóng)村金融機構的設立予以補助，縣級政府在金融機構的用地、手續(xù)等環(huán)節(jié)上做好服務，都將對農(nóng)村金融市場的進一步發(fā)展直到積極作用。

4、調(diào)動保險機構開展政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的積極性

政策性農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營原則是：收支平衡，小災略有結余，豐年加快積累，以備大災之年。從而減輕自然災害對農(nóng)業(yè)的影響，穩(wěn)定農(nóng)民收入，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一，因此穩(wěn)定和發(fā)展“三農(nóng)”是政策性農(nóng)業(yè)保險與其他農(nóng)村金融的共通之處。江蘇省目前實行的是“聯(lián)辦共?！痹圏c模式，即保費由政府與保險機構按比例管理，出現(xiàn)災情時理賠資金也由雙方按同一比例共同負擔。農(nóng)業(yè)保險的風險非常大，這是由農(nóng)業(yè)靠天吃飯的弱質性所決定的，因此國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險都得到了政府的支持，即使如此農(nóng)業(yè)保險的開展仍是困難重重。因此，目前的營業(yè)稅優(yōu)惠很難調(diào)動保險機構的積極性，建議在此基礎上再對其理賠業(yè)務進行適當?shù)难a償。