○李文龍 陳澤華

（武漢科技大學文法與經(jīng)濟學院）

近十年我國政府決策失誤研究綜述

○李文龍 陳澤華

（武漢科技大學文法與經(jīng)濟學院）

政府決策是政府行使國家管理職能的核心和關鍵。因此，如何推進政府決策科學化、民主化、法制化進程就成為一個具有重要理論價值和實踐價值的研究課題。近十年來，國內學術界對此展開了深入廣泛的研究，取得了豐碩的成果。本文試將近十年來國內學術界有關政府決策失誤研究的部分相關文獻進行綜述，以總結成果，發(fā)現(xiàn)不足，尋求新的突破。

一、政府決策失誤的界定

提到政府決策失誤，首先需要明確政府決策的含義。譚桔華（2004）認為，政府決策是政府面對需要解決的一些社會重大問題做出的某種政策或行為的選擇。許燕、王旭剛（2007）認為，政府決策即行政決策，是指國家行政機關執(zhí)行憲法、法律，發(fā)揮行政管理職能做出的處理國家公共事務的決定。

雖然國內專家學者們對政府決策的界定在表述上各有不同，但是可以歸納為廣義和狹義之分，兩者的區(qū)別在于對政府決策主體的界定不同。顯然，相較于狹義的政府決策將決策主體局限于國家行政機關及其工作人員而將其他國家機關（司法機關、立法機關等）及其工作人員排除在外的做法，廣義的政府決策對于政府決策主體的界定更符合實際。

1、政府決策失誤的概念

朱廣忠（2004）認為，政府決策失誤就是指政府決策違背了事物發(fā)展的客觀規(guī)律，對決策問題作出錯誤的判斷，帶來一定的不良后果。朱水成、李璠（2005）把政府決策失誤界定為政府做出的決策不僅未能有效地克服市場失靈，甚至加劇了市場失效的現(xiàn)象，其結果是造成了社會公共資源的浪費。關保英、楊福韜（2007）認為，政府決策失誤是指政府在做出決策時，違背客觀實際，違背自然和社會規(guī)律，違反國家的法律和法規(guī)所作出的有損于國家、社會和人民利益的行政決策。黃開騰、王鴻詩（2008）認為，政府決策失誤是政府機關及人員按照預先設計的決策方案實施后，由于受到主客觀因素的影響而出現(xiàn)的執(zhí)行效果與預計目標有較大差距，給社會經(jīng)濟造成不良影響的現(xiàn)象。

2、政府決策失誤的判定標準

朱水成、李璠（2005）認為，政府決策失誤主要有兩種表現(xiàn)形式：一是決策嚴重錯誤，導致決策目標的方向性錯誤，其后果極其惡劣，往往造成難以挽回的局面；二是決策方案遠沒有達到預期目標，形成決策偏差，造成損失。張峰（2007）認為，政府決策失誤的判斷標準一是行政決策的投入是否大于產(chǎn)出；二是行政決策的吻合度。關保英、楊福韜（2007）認為，政府決策失誤具有以下特征：一是具有決策主體的具體性；二是具有公權的濫用性；三是具有損失的不確定性；四是具有對象的不可測性。

二、政府決策失誤的代價

1、巨大的經(jīng)濟損失

薄貴利（2007）認為，政府決策失誤與社會無謂成本是成正比的。政府決策失誤多、決策失誤大，社會無謂成本就會大幅度上升。而社會被迫支付的無謂成本表現(xiàn)形式是多種多樣的，其中巨大的經(jīng)濟損失首當其沖。殷耀、黃豁、葉建平（2011）認為，決策失誤最直接的后果是造成巨大的經(jīng)濟損失，這種“不落腰包的腐敗”所帶來的經(jīng)濟損失遠遠超過貪污和腐敗。

2、生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞

張玉林（2006）認為，在以經(jīng)濟增長為主要任期考核指標的壓力型行政體制下，GDP和稅收財源的增長成為地方官員的優(yōu)先選擇，從而導致他們容易采取重增長、輕環(huán)保的污染保護主義行為，并與追求利潤的企業(yè)家結成利益同盟。張華、王寧（2010）指出，目前地方政府主導發(fā)展的模式仍然沒有根本改變，經(jīng)濟增長仍然是考核政績的主要指標，地方政府為了眼前暫時的政績，片面追求GDP增長不惜過度地付出環(huán)境代價。

3、發(fā)展機遇的喪失

內蒙古鄂爾多斯市委書記杜梓、四川省遂寧市市長胡昌升等地方干部認為，比經(jīng)濟上的損失與浪費更昂貴的代價是，決策失誤可能使一個地區(qū)偏離科學軌道，發(fā)展走彎路，在地區(qū)發(fā)展中選擇有?？茖W發(fā)展的模式，使地方喪失寶貴的發(fā)展機遇。

4、政府公信力的弱化

蔡霞等專家認為政府決策失誤最無法挽回的是政府權威、政府信用的逐漸丟失，引發(fā)黨群、干群信任危機。伍洪杏（2010）認為，衡量政府公信力的指標主要有政策公信力、行為公信力和績效公信力。公共決策失誤將弱化政府政策公信力、行政行為失范會損害政府行為公信力、政府績效低下會降低政府績效公信力。

5、疊加效應：引發(fā)群體性事件

蔡霞等專家指出，當科學慎重的決策常常被決策者的主觀意志代替，而決策又常常出現(xiàn)失誤甚至社會混亂時，各種因素累積疊加，就會帶來社會成員對各個層面決策者的不滿，甚至誘發(fā)群體性事件。劉江（2011）認為，一些地方政府沒有及時穩(wěn)妥地解決公眾普遍關心的問題，導致一些矛盾久拖不決、公眾積怨加深，此時一個小小的偶然事件，就可能誘使民眾集聚并以此釋放自己的不滿情緒，從而引發(fā)群體性事件。

三、政府決策失誤的成因

有學者分別運用公共選擇理論、心理學、行為經(jīng)濟學對導致我國政府決策失誤的因素進行了深入分析，可以歸納為主觀原因和客觀原因。

1、政府決策失誤的主觀原因

（1）政府決策主體的“經(jīng)濟人”動機。朱水成、李璠（2005）認為，很多決策失誤都是由決策者私欲的極度膨脹造成的。張峰（2007）認為，在市場經(jīng)濟條件下，政府官員和其他社會成員一樣都是個人效用最大化的追逐者。在利己利益與人民大眾利益的抉擇中，一些官員往往會更傾向于以犧牲廣大人民利益的代價來滿足自身或小集團的利益，從而導致決策的失誤。

（2）專家的“經(jīng)濟人”動機。錢再見、李金霞（2006）認為，專家咨詢論證的政策方案本身就是一種為某項目標、價值與實踐而設計的計劃，是政府對整個社會的價值作權威性的分配。專家作為社會中的一員，對于這種社會利益的劃分方案，由于專家行為的靈活性以及自利動機的強烈刺激性，他們的行為實際上也是盡可能地利用自己的一切資源去獲取自身效用的最大化，而不是其聲稱的服務于最大限度地增進公共利益。

（3）特殊利益集團的“經(jīng)濟人”動機。馮偉林（2008）認為，利益集團有時為了自身狹隘的利益，會用所擁有的社會和政治資源，精心設置理論和輿論影響，影響地方政府正確的決策。徐慶利（2010）認為，以公共利益為前提的公共政策是對社會價值與資源的調整與重新分配，在政策制定中所引發(fā)的集團利益與公共利益的沖突在所難免。在沖突中，利益集團往往不惜動用任何手段來促使本集團利益增加或至少不受到損失。

（4）政府決策主體能力的不足。王瑞豐（2005）認為，政府決策者的素質不高直接導致政府決策失誤。張峰（2007）認為，在經(jīng)濟轉軌和社會轉型時期，公共事務日趨復雜，行政決策涉及的因素日益增多，行政決策的難度日益加大，而相應的行政管理現(xiàn)代化、科學化尚在進程中，行政決策主體的認識、行為能力有一定的限度。有時，即使決策主體以全心全意為人民服務為出發(fā)點，但由于自身能力的不足及客觀情況的復雜，也有可能會做出失誤的決策。

2、政府決策失誤的客觀原因

（1）人是具有有限理性的。錢再見、李金霞（2006）指出，現(xiàn)實世界中的人，并不是完全理性的人，而只是具有有限理性的人。只能作出“滿意的”或“足夠好的”決策，而不能作出完全理性的決策。黃維干（2008）指出，決策者自身的非理性行為，如過度自信、框架依賴、惡性增資和羊群行為等等，有可能扭曲其投資決策過程，導致政府投資決策失誤。

（2）信息的非完備性與滯后性。錢再見、李金霞（2006）指出，由于信息不完全、（未來的）不確定性以及（現(xiàn)時的）模糊性，導致即便是擁有了現(xiàn)代科學理論和先進技術，也無法保證所有決策方案的絕對正確。張峰（2007）認為，決策是在占有信息的基礎上進行的，科學決策的前提是占有全面準確的信息，如果對反映事物狀態(tài)的信息把握不全或是不能準確把握都可能導致決策失誤。

（3）精英決策模式的局限以及公眾參與機制的缺乏。胡偉（1998）認為，我國當前的政策制定模式是一種精英決策模式。當代中國的決策者是共產(chǎn)黨領導層的權力精英，而國家的重大決策權只局限于領袖及黨的領導核心手中，社會力量對公共政策的影響力極弱。黃開騰、王鴻詩（2008）認為，當前我國的行政決策幾乎都是“長官意志”在起作用，很多決策沒有經(jīng)過征求專家和公眾的意見就倉促做出，要不就是雖然征求意見了，卻只是形式主義，把專家和公眾的意見當作耳邊風，導致民主參與有名無實。

（4）政府決策監(jiān)督機制以及失誤責任追究機制不完善。黃開騰、王鴻詩（2008）認為，造成決策失誤不斷增多的一個重要原因是當前我國的政府決策失誤的責任追究機制不完善。夏曉華（2011）認為，政府信息公開制度不健全、公眾沒有有效渠道對政府的欺騙行為進行懲罰，說到底，就是公眾對政府行為的監(jiān)督機制不健全。

（5）網(wǎng)絡民意對政府決策的消極影響。馬元海（2011）認為，網(wǎng)絡民意作為社會輿論的重要組成部分，對政府決策的影響有積極的一面，如提供全面、真實的信息，提高決策的科學性，擴大決策主體，促進政府決策民主化等等，但也有消極一面，表現(xiàn)為：網(wǎng)絡上的虛假信息可能會造成決策者的決策失誤；過量的信息提供會引起決策者的盲目決策；網(wǎng)絡話語權的壟斷影響科學決策；情緒性輿論的彌漫影響決策。

四、針對政府決策失誤的對策

1、提高政府決策者的綜合素質

王瑞豐（2005）認為，政府決策者的素質和能力直接影響政府決策的成功與失敗。他指出必須不斷提高政府決策者的素質，做法如下：一是加強對政府決策者的教育與培訓；二是加強政治學習，提高思想道德素質；三是通過反面典型案例，對其他決策者進行警示教育。

2、建立民主化的政策議程設置機制

張柳（2011）認為，為了保證公民關心的社會問題進入政府議程，必須建立多元互動的民主化的議程設置機制。第一，建立開放性的制度結構，使大量利益表達和協(xié)商能通過體制內政治的方式解決，或者通過體制化的社會運動方式進行表達。第二，政策議程的設置標準必須符合民主化的原則，減少政治組織的價值偏好和利益傾向等對政策議程的影響，使政府議程更好地反映民眾的意愿和要求。

3、完善政府信息公開制度

夏曉華（2011）認為，政府信息公開是保證公眾監(jiān)督政府官員行為的必要途徑。合理的信息公開制度系統(tǒng)使政府的行為能夠被公眾及時地觀察到，則公眾就能對政府進行有力監(jiān)督，政府中的某些官員就不能肆意地不講誠信，不履行職責。

4、完善政府決策的公民參與制度

張柳（2011）認為，針對目前我國公民參與的現(xiàn)狀，拓寬公民利益訴求渠道政府應著手于：一是完善人民代表大會和政治協(xié)商會議等公民制度化參與渠道；二是建立健全“人民建議征集制度”、“政府官員與群眾之間的專題對話制度”等公民參與的渠道與方式，并使其制度化；三是減少利益輸入的中間環(huán)節(jié)，使重要的群眾要求接近決策核心，實現(xiàn)自主利益訴求的有效表達；四是大力發(fā)展非政府組織，充分發(fā)揮公民團體的作用。

5、健全和落實政府決策主體責任制

張峰（2007）將政府決策失誤責任形式劃分為：政治責任、法律責任、經(jīng)濟責任、道義責任、刑事責任。他指出，對于政府決策失誤的責任，應該根據(jù)決策的性質、過錯程度大小和所造成損失的嚴重程度予以相應的追究，同一決策可以多種形式并行追究。

6、規(guī)范利益集團影響政策制定的方式

張柳（2011）認為，基于利益均衡與利益和諧的考慮，要規(guī)范利益集團影響政策制定的方式，實現(xiàn)利益集團多樣化。第一，權力機關應該制定有關的法律法規(guī)保證利益集團在法律框架下合理、有序地運行。第二，要依法取締非法利益集團，支持和保護合法利益集團的發(fā)展。第三，在全社會范圍內塑造公共價值取向，培育公共精神，健全利益導向機制，使利益集團在影響公共政策時不只關注自身利益，也能考慮公共利益。

五、總結與展望

近十年來，關于政府決策失誤的理論研究已經(jīng)取得了一些有益的成果，總的來說，以下幾個方面的成就是值得肯定的：第一，經(jīng)過前期的探索研究，學術界對政府決策失誤的認識在深度和廣度上都有了深厚的積累，學者們從理論上對政府決策失誤進行深入剖析、準確界定，為防控政府決策失誤奠定了理論基礎。第二，學術界對政府決策失誤的研究，不僅是停留在對基本理論的闡述上，而且對政府決策失誤發(fā)生的新背景和新趨勢也給予了極大的關注，尤其是在如何防治政府決策失誤的問題上，學者們提出了許多獨到的見解，為政府在管理和服務的過程中提供了新的思路，使研究更加貼近現(xiàn)實，這些研究將更好地發(fā)揮理論對實踐的指導作用。第三，越來越多的學者開始從新的角度對政府決策失誤進行探討，促進了政府決策失誤防治體系的建立與完善。

毋庸置疑，目前國內學術界對政府決策失誤的研究在內容上不斷拓寬，研究水平也不斷提高。但不可否認的是，政府決策失誤的研究在我國起步較晚，相對而言還是一個比較新的研究領域，相關研究缺乏一整套完整的理論體系來支持，在目前的研究中還存在一些亟待完善的問題。如在研究方法上，單純的定性分析成分所占比重較大，對政府決策失誤的實際調查以及在此基礎利用調查采集的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析的較少，即使是對于政府決策失誤的防治這一熱點問題的研究，大多也是按照“現(xiàn)狀—對策”的研究范式來開展，研究多停留在描述性分析上，對完善政府決策減少政府決策失誤的相關建議缺乏實用性。在研究內容上，目前國內學術界主要集中在對政府決策失誤的概念、特征、危害、成因、防治策略的探討上，而對民主化的政策議程設置機制建設、公民參與公共決策制度建設、如何規(guī)范利益集團發(fā)展等方面的研究深度明顯不夠。

根據(jù)目前國內學術界對政府決策失誤的研究動態(tài)以及我國政治、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展的需要，可以預期在今后一段時間內國內學術界對政府決策失誤的研究將會在以下幾個方向深化：政策議程設置機制建設、公民參與公共決策制度構建、利益集團多樣化實現(xiàn)途徑。

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