王杰昌，陳 燕

（福建師范大學(xué) 教育學(xué)院，福州 350007）

一、西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展現(xiàn)狀

農(nóng)村基礎(chǔ)教育是中國(guó)教育的主要部分，在全面建設(shè)小康社會(huì)中處于戰(zhàn)略地位，西部農(nóng)村教育更是中國(guó)教育改革和發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)，其普及程度及教育水平，直接影響全國(guó)普及教育的實(shí)現(xiàn)程度。2001年全國(guó)共有小學(xué)491273 所，其中城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村分別占 5.36%、9.92%和84.72%；在校學(xué)生數(shù)為125434646人，其中城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村分別占 13.40%、18.00%和 68.60%。全國(guó)初中學(xué)校58662 所，其中城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村分別占 11.93%、28.37%和59.7%；在校學(xué)生數(shù)為64310539人，其中城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村分別占 16.55%、34.92%和 48.53%。而學(xué)校數(shù)和學(xué)生數(shù)均占全國(guó)絕大多數(shù)的農(nóng)村中小學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)、校舍建筑、實(shí)驗(yàn)儀器、電教設(shè)備和圖書配備的標(biāo)準(zhǔn)，絕大多數(shù)沒有達(dá)到國(guó)家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)，且東、西部之間存在著明顯差距。如在有些地區(qū)和城市投入上億甚至數(shù)億元建設(shè)所謂“示范性學(xué)校”的同時(shí)，西部農(nóng)村不少學(xué)校卻在危房里上課。這說(shuō)明東、西部教育方面最大的差距是教育質(zhì)量上的差距，根本原因是享受教育資源的優(yōu)劣不同。從教育民主化的要求來(lái)看，如果沒有西部農(nóng)村教育的普及和提高，就不可能實(shí)現(xiàn)中國(guó)教育的公平，更談不上教育的現(xiàn)代化。

2003年，全國(guó)尚有431個(gè)未普及九年義務(wù)教育和未掃除青壯年文盲的縣。西部農(nóng)村地區(qū)就有372個(gè)縣尚需完成“兩基”攻堅(jiān)任務(wù)，約占全國(guó)攻堅(jiān)任務(wù)的86%，所占國(guó)土面積345萬(wàn)平方公里，約占全國(guó)國(guó)土面積的三分之一多，覆蓋人口8300多萬(wàn)，主要分布在“老少邊窮”地區(qū)。因此，國(guó)務(wù)院決定：在今后的幾年，力爭(zhēng)使西部地區(qū)九年義務(wù)教育普及率達(dá)到85%以上，青壯年文盲率降到5%以下。這一任務(wù)如今已完成了絕大部分，西部農(nóng)村教育取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，幾乎所有地區(qū)的中小學(xué)減免了學(xué)費(fèi)，義務(wù)教育入學(xué)率穩(wěn)步提升。但與此同時(shí)，我們也應(yīng)該看到西部農(nóng)村教育在發(fā)展中還存在著諸多問(wèn)題，需要政府部門努力改善。

二、西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育存在的主要問(wèn)題

（一）教育投入機(jī)制不合理，經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺

稅費(fèi)改革前，維持農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)除了財(cái)政撥款以外，農(nóng)村教育事業(yè)費(fèi)附加和農(nóng)村教育集資是第二大經(jīng)費(fèi)來(lái)源。2003年稅費(fèi)改革后，由于取消了這兩項(xiàng)經(jīng)費(fèi)收入，使得農(nóng)村學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)銳減，所造成的缺口必須由國(guó)家財(cái)政撥款來(lái)填補(bǔ)。然而，這部分經(jīng)費(fèi)除了國(guó)家一定數(shù)額的轉(zhuǎn)移支付外，其余的都要靠縣鄉(xiāng)財(cái)政自行解決。一般來(lái)說(shuō)，稅改后的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，70%—80%都是由縣鄉(xiāng)財(cái)政來(lái)承擔(dān)，只有不到20%是由國(guó)家財(cái)政和省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。而在西部農(nóng)村地區(qū)，中小學(xué)教師不僅工資微薄，而且時(shí)常拖欠，時(shí)間久的能欠一年甚至兩年，另外，很多學(xué)校都有大量的危房存在，因?yàn)闆]資金，所以只能任其威脅學(xué)生和教師的生命安全。在甘肅和內(nèi)蒙等地區(qū)，不少農(nóng)村學(xué)校連廁所都沒有，這給教師和學(xué)生的生活帶來(lái)極大不變，試想修建一個(gè)簡(jiǎn)易的廁所需要多少資金，但現(xiàn)實(shí)是，學(xué)校連這點(diǎn)錢都拿不出來(lái)。同樣因?yàn)槿鄙儇?cái)政投入，很多學(xué)校貸款建教學(xué)樓，其結(jié)果是，樓建好后，學(xué)校往往因?yàn)橹Ц恫黄饌鶆?wù)而被承包商屢屢索債，更有甚者，債主鎖了教學(xué)樓而禁止學(xué)生使用。因此，以目前的實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)義務(wù)教育的財(cái)政投入機(jī)制相當(dāng)不合理，亟須相關(guān)部門做出相應(yīng)的政策調(diào)整。

（二）中小學(xué)布局分散，教育資源利用率低

目前，在我國(guó)西部農(nóng)村地區(qū)，還存在著相當(dāng)多教育資源重復(fù)、浪費(fèi)的現(xiàn)象。西部一些貧困地區(qū)農(nóng)村地廣人稀、生源分散，有不少不足100名學(xué)生的中小學(xué)和不到10個(gè)學(xué)生的班級(jí)，致使這些地區(qū)農(nóng)村師生比偏低，辦學(xué)成本相對(duì)較高。據(jù)在內(nèi)蒙古武川縣西烏蘭不浪鄉(xiāng)的什拉圖教學(xué)點(diǎn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該校8名學(xué)生，一個(gè)復(fù)式班，只需一間教室，空余4間教室，學(xué)校有足夠的操場(chǎng)供孩子們活動(dòng)；而該鄉(xiāng)北溝教學(xué)點(diǎn)，9名學(xué)生，擠在一間十來(lái)平方米，又矮又破的土墻屋子里上課，學(xué)校根本就沒有活動(dòng)場(chǎng)地。該鄉(xiāng)9個(gè)教學(xué)點(diǎn)，共68名學(xué)生。有的教學(xué)點(diǎn)教室浪費(fèi)，有的教學(xué)點(diǎn)嚴(yán)重缺乏教室。中小學(xué)的散亂分布，既浪費(fèi)了教學(xué)設(shè)施等硬件資源，也浪費(fèi)了教師等軟件資源，更給已經(jīng)拮據(jù)的地方財(cái)政帶來(lái)沉重的壓力。而且分散的教學(xué)點(diǎn)削弱了學(xué)校的辦學(xué)水平，不利于教學(xué)質(zhì)量的提升和學(xué)生的全面發(fā)展。

（三）校長(zhǎng)培訓(xùn)力度不夠，先進(jìn)管理理念缺乏

根據(jù)一份針對(duì)農(nóng)村校長(zhǎng)的調(diào)查資料顯示，大部分校長(zhǎng)或多或少地參加過(guò)職前和在職校長(zhǎng)培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容多是關(guān)于學(xué)校管理、教育理論方面的。對(duì)于培訓(xùn)效果，他們覺得在理論上收獲較大，“但對(duì)農(nóng)村教育作用不大 （校長(zhǎng)訪談）。校長(zhǎng)們反映，培訓(xùn)內(nèi)容只注重理論學(xué)習(xí)，理論與實(shí)踐脫節(jié)，與農(nóng)村教育實(shí)際脫離。目前，農(nóng)村校長(zhǎng)的培訓(xùn)，多集中在縣城，坐在一起，請(qǐng)一些教育專家在上面講，校長(zhǎng)們?cè)谙旅嬗洠┣箅p方很少有交流的機(jī)會(huì)。而培訓(xùn)的內(nèi)容有中外的教育理論和經(jīng)驗(yàn)，和農(nóng)村學(xué)校的實(shí)際相差甚遠(yuǎn)。由于農(nóng)村教育發(fā)展落后，被培訓(xùn)者和外界接觸的機(jī)會(huì)有限，再加上校長(zhǎng)本身的文化水平不高，他們理解和接受的程度較低。即便知道了一些基本理論，但還是按自己的老辦法管理學(xué)校，并沒有把培訓(xùn)內(nèi)容和學(xué)校實(shí)際聯(lián)系起來(lái)。很多校長(zhǎng)仍然不懂得企業(yè)的先進(jìn)管理理念，對(duì)學(xué)校發(fā)展方面也沒有自己的整體規(guī)劃，培訓(xùn)前和培訓(xùn)后沒多大差別。

（四）教師隊(duì)伍素質(zhì)不高，骨干教師流失嚴(yán)重

由于西部農(nóng)村中小學(xué)大多處于交通閉塞，生存條件較差的地方，農(nóng)民的受教育程度低，加之受當(dāng)?shù)胤窖?、宗教的影響，使得農(nóng)村教師的起點(diǎn)不高。農(nóng)村教師中有一大部分是師范畢業(yè)生，有的雖然是大專畢業(yè)，但在學(xué)校學(xué)體育、生物專業(yè)卻在中學(xué)教物理、數(shù)學(xué)，還有的是初中畢業(yè)后經(jīng)招聘在中小學(xué)任教。這些都使得農(nóng)村學(xué)校整體上師資缺乏、水平不高、結(jié)構(gòu)不合理，進(jìn)而影響了教學(xué)質(zhì)量。而且，除了城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均教育經(jīng)費(fèi)和城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)存在較大差距外，大中城市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間以及不同地區(qū)之間的教職工收入差距和工作生活條件懸殊，一般縣城的教師比鄉(xiāng)村教師的收入高出1／3甚或1／2，造成教師逐級(jí)向上流動(dòng)，中西部城市的教師向東部深圳、廣州、上海、北京等大城市，縣城向中心城市、鄉(xiāng)村向縣城流動(dòng)的趨勢(shì)，形成鄉(xiāng)村教師數(shù)量少、中青年骨干少的現(xiàn)狀。鄉(xiāng)村又迫于教學(xué)需要，不得不大量增加代課教師，以致于形成編外人員多、一般教師學(xué)歷達(dá)標(biāo)率較低的狀況。

（五）家長(zhǎng)重視教育不夠，學(xué)生輟學(xué)率高

農(nóng)村中小學(xué)教育質(zhì)量較低，教學(xué)內(nèi)容脫離農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民生活實(shí)際，教育觀念基本上還停留在“應(yīng)試教育”和片面追求中考、高考升學(xué)率的層面上，致使相當(dāng)一部分學(xué)生厭學(xué)，部分農(nóng)民送子女上學(xué)的積極性有所下降，學(xué)生的休學(xué)率相當(dāng)嚴(yán)重。加之少數(shù)群眾觀念落后，偏重眼前利益，重男輕女，輕視以至剝奪女童上學(xué)的權(quán)利。這些因素造成西部農(nóng)村地區(qū)初中輟學(xué)率大幅度提高，一般縣在10%以上，有的縣高達(dá)30%至50%，如任其發(fā)展，將使這些地區(qū)完成“兩基”攻堅(jiān)任務(wù)進(jìn)一步艱難、繁重。而且偏遠(yuǎn)地區(qū)群眾保守的觀念已經(jīng)成為我國(guó)普及義務(wù)教育的一大阻礙因素，并且隨著打工潮的進(jìn)一步升級(jí)，呈愈演愈烈之勢(shì)。

三、西部農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展對(duì)策

（一）完善國(guó)家教育投入機(jī)制，各級(jí)財(cái)政合理分擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)

目前，國(guó)家財(cái)政對(duì)于義務(wù)教育承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)偏低，尤其是在西部農(nóng)村，在當(dāng)?shù)卣?cái)力微薄的情況下，義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理在實(shí)行地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制時(shí)，還應(yīng)考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度不同的地區(qū)，對(duì)西部各省、縣的人均財(cái)政進(jìn)行定量分析，劃出義務(wù)教育投入以縣為主、以省為主、以國(guó)家為主三個(gè)層次。對(duì)于貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)，應(yīng)主要實(shí)行以國(guó)家和省級(jí)財(cái)政為主的義務(wù)教育投入比例。同時(shí)注意發(fā)揮鄉(xiāng)級(jí)政府對(duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)教育的支持作用，以擴(kuò)大農(nóng)村教育的投入，并且建立和完善教育資金相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)行機(jī)制，克服教育經(jīng)費(fèi)被擠占、截留、挪用的現(xiàn)象。借鑒國(guó)外把學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)與教育行政經(jīng)費(fèi)分開的做法，建立合理的教育經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，把教育經(jīng)費(fèi)真正落實(shí)到各級(jí)學(xué)校，從而確保農(nóng)村中小學(xué)教職工工資按時(shí)足額發(fā)放，確保農(nóng)村中小學(xué)校舍的維護(hù)、改造和建設(shè)，確保維持學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本支出需要。

（二）整合有限資源，集中辦好一批優(yōu)質(zhì)寄宿學(xué)校

要在規(guī)劃布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)上，進(jìn)行學(xué)校危房改造和新校舍建設(shè)，同時(shí)對(duì)于生源高峰期的校舍要盡可能利用已有的各種資源，避免盲目建設(shè)和資源浪費(fèi)，比如在人口稀少的老少邊窮地區(qū)，一些生源較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可由一兩個(gè)甚或兩三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合辦一所寄宿制初中，不必每鄉(xiāng)辦初中，以利于進(jìn)一步調(diào)整、優(yōu)化中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)。同時(shí)，縮小教育行政人員數(shù)量，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少人員經(jīng)費(fèi)在教育經(jīng)費(fèi)中所占比例，增加公用經(jīng)費(fèi)比例，優(yōu)化農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)費(fèi)的使用效率。整合有限資源辦寄宿制學(xué)校，有利于充分利用教育資源，吸納和保留高素質(zhì)教師，提升學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量和競(jìng)爭(zhēng)力，也有效地利用教育經(jīng)費(fèi)。

（三）加大校長(zhǎng)的校本培訓(xùn)力度，賦予其更多的管理自主權(quán)

加強(qiáng)校本培訓(xùn)，讓校長(zhǎng)在實(shí)踐中親身體驗(yàn)理念轉(zhuǎn)化成實(shí)踐的過(guò)程。在培訓(xùn)內(nèi)容上，除開設(shè)上級(jí)有關(guān)部門規(guī)定的課程外，還要根據(jù)本地區(qū)及學(xué)校實(shí)際情況，有的放矢地開設(shè)一些針對(duì)性和實(shí)用性較強(qiáng)的課程。在培訓(xùn)方式上，要實(shí)行講授與自學(xué)、研討相結(jié)合，注重案例教學(xué)。例如，搜集一些教學(xué)管理實(shí)踐的典型案例，供校長(zhǎng)們思考、分析、討論。同時(shí)，有計(jì)劃、有目的地組織校長(zhǎng)們到校外、縣外去觀摩考察，開闊視野，拓寬思路，提高分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力。另外，現(xiàn)在的中小學(xué)普遍實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但在農(nóng)村中小學(xué)中，上級(jí)教育行政部門對(duì)學(xué)校管得過(guò)多、統(tǒng)得太死，使校長(zhǎng)無(wú)法負(fù)責(zé)、無(wú)權(quán)負(fù)責(zé)，以致出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)校長(zhǎng)無(wú)力解決。因此，我們應(yīng)該給學(xué)校一定的自主權(quán)，如給校長(zhǎng)一定的用人權(quán)，給學(xué)校自由開設(shè)課程、選擇教材的權(quán)力，甚至可以把教師工資的10%集中起來(lái)，用做績(jī)效工資，實(shí)現(xiàn)多勞多得、優(yōu)勞優(yōu)酬，充分調(diào)動(dòng)教職員工的積極性，使農(nóng)村中小學(xué)校在校長(zhǎng)的帶領(lǐng)下健康有序地發(fā)展。

（四）加強(qiáng)中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)，全面提高教師素質(zhì)

在中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)方面，必須采取特殊措施，遏制優(yōu)秀農(nóng)村教師外流的勢(shì)頭。對(duì)長(zhǎng)期獻(xiàn)身西部農(nóng)村教育的教師，應(yīng)在工資、福利、政治待遇上給以優(yōu)惠。在教師職稱晉升、優(yōu)秀教師評(píng)選均必須有相應(yīng)年限的鄉(xiāng)村學(xué)校教育的實(shí)踐。必須加強(qiáng)農(nóng)村教師思想政治教育，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)教師及其他具備教師資格的人員到鄉(xiāng)村中小學(xué)任教，并通過(guò)各種途徑，提高農(nóng)村教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)，提高有限教資源的利用效率，建立健全同社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的能進(jìn)能出、富有活力的教師管理制度。還要采取有效政策措施，提高農(nóng)村教師素質(zhì)。特別要利用遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行教師培訓(xùn)，地方師范院校開展的教師培訓(xùn)項(xiàng)目，應(yīng)無(wú)條件地向農(nóng)村教師開放，并逐步辭退不合格的代課老師，以提高教師的業(yè)務(wù)水平和整體素質(zhì)，從而徹底改善西部地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)教師水平不高的頑疾。

（五）鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)，大力發(fā)展民辦教育

義務(wù)教育屬于國(guó)家的公共產(chǎn)品，理應(yīng)由國(guó)家來(lái)投入，但是義務(wù)教育也是全民的義務(wù)，關(guān)系到全民族的發(fā)展，且義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)在短期內(nèi)不可能再有很大的提高，因此需要盡可能地吸納社會(huì)力量參與辦學(xué)。社會(huì)力量參與辦學(xué)可以增加教育供給，滿足多樣化的教育需求。但是我國(guó)目前民辦學(xué)校數(shù)量還很少，其原因主要是有關(guān)政策不到位，特別是不允許民辦學(xué)校投資者有盈利行為，這嚴(yán)重挫傷了社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的辦學(xué)積極性。另外，投資者投資教育要承擔(dān)很大的風(fēng)險(xiǎn)，一旦失敗將資不抵債。鑒于以上情況，國(guó)家應(yīng)制定相關(guān)法律明確民辦學(xué)校和公辦學(xué)校處于同等的社會(huì)地位，保護(hù)民辦學(xué)校的資產(chǎn)不受侵犯。同時(shí)建立民辦學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，以解除投資者的后顧之憂。除此之外，國(guó)家還應(yīng)制定相關(guān)的優(yōu)惠政策，如免稅、低價(jià)出讓土地、政府給予一定補(bǔ)貼等來(lái)吸引社會(huì)力量辦學(xué)。

（六）建立健全助學(xué)體制，扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生接受義務(wù)教育

要激勵(lì)廣大人民群眾、教育工作者懷著對(duì)西部“老少邊窮”地區(qū)群眾的深厚感情，采取各種措施來(lái)支援西部的義務(wù)教育。要采取有力措施，解決農(nóng)村教育中的特殊問(wèn)題，建立農(nóng)村家庭貧困學(xué)生的資助制度，逐步擴(kuò)大免費(fèi)發(fā)放教科書的范圍，逐步免除雜費(fèi)，為寄宿學(xué)生提供必要的生活補(bǔ)助；通過(guò)給學(xué)校劃撥少量土地或提供勞動(dòng)實(shí)踐場(chǎng)所，幫助學(xué)生勤工儉學(xué)并改善生活，確保義務(wù)教育階段學(xué)生不因經(jīng)濟(jì)困難而失去學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)；降低初中生的輟學(xué)率，實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)的公平，動(dòng)員和資助貧困家庭農(nóng)民子女入學(xué)；做好少數(shù)民族地區(qū)教師培訓(xùn)、教材編寫和教學(xué)資源的開發(fā)工作。