方 圓

（南京森林警察學(xué)院，江蘇 南京 210046）

顧客導(dǎo)向是新公共管理運(yùn)動所倡導(dǎo)的基本原則，它是站在社會與公民的立場上，要求公共管理的主體通過提高政府的能力與績效，使公眾獲得更多高質(zhì)量的公共服務(wù)，以顧客滿意作為評估公共服務(wù)質(zhì)量的終極標(biāo)準(zhǔn).作為公共行政范式變遷的價(jià)值取向，顧客導(dǎo)向?qū)Ω鲊姓Ｊ脚c警務(wù)改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響.本文以我國社會轉(zhuǎn)型期公安行政改革為契機(jī)，對公安機(jī)關(guān)實(shí)施顧客導(dǎo)向型警務(wù)進(jìn)行初步探討.

1 顧客導(dǎo)向型警務(wù)概念界定

隨著我國政府治理模式由管制行政——機(jī)構(gòu)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向服務(wù)行政——顧客導(dǎo)向，公安機(jī)關(guān)警務(wù)模式也由管制型警務(wù)轉(zhuǎn)向服務(wù)型警務(wù).顧客導(dǎo)向型警務(wù)正是公安機(jī)關(guān)在政府行政改革的框架體系內(nèi)，遵循“顧客至上”精神，注重引入市場競爭機(jī)制，強(qiáng)調(diào)顧客對公共安全服務(wù)的選擇權(quán)和公安機(jī)關(guān)對顧客需求的快速回應(yīng)性及對顧客負(fù)責(zé)，并將顧客的滿意度作為公安工作的終極目標(biāo)和警務(wù)績效的首要評估標(biāo)準(zhǔn)，以更好地回應(yīng)顧客需求，為其提供高效公共安全服務(wù)的新型警務(wù)治理模式.

在顧客導(dǎo)向中，顧客被定義為：和一個(gè)組織有商務(wù)聯(lián)系的一組或單個(gè)的人，包括產(chǎn)品和服務(wù)的直接接收者，生產(chǎn)出服務(wù)和產(chǎn)品的內(nèi)部顧客即其他與組織相聯(lián)系合作而生產(chǎn)出產(chǎn)品和服務(wù)的組織和實(shí)體.從廣義上而言，公安機(jī)關(guān)的顧客是指公安產(chǎn)品的直接接收者即公眾與生產(chǎn)出公安產(chǎn)品的警務(wù)人員.首先，從設(shè)立的宗旨來看，某個(gè)具體的公安部門無論是什么性質(zhì)、什么層次、規(guī)模大小，都要向社會提供公共安全產(chǎn)品.公安機(jī)關(guān)設(shè)立的本質(zhì)就是為公眾提供公共安全服務(wù)，可以說“整個(gè)社會可能都是顧客，他們支付了公共部門的財(cái)政預(yù)算，并希望得到滿意的服務(wù)”.從整體意義上來講，公眾即是顧客.公安機(jī)關(guān)的外部顧客則是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法與行政管理行為所指向的對象.其次，從公安產(chǎn)品的生產(chǎn)或提供過程來看，即從公安決策的設(shè)計(jì)、制定、出臺、執(zhí)行以及最終產(chǎn)品形成各個(gè)階段來看，警務(wù)人員是公安產(chǎn)品的直接生產(chǎn)者或提供者.作為內(nèi)部顧客的警務(wù)人員在行政執(zhí)法過程中的主動性與積極性，在很大程度上影響著外部顧客的滿意程度.因此，公安機(jī)關(guān)要能夠有效運(yùn)作，必須充分地關(guān)注警務(wù)人員的自身利益結(jié)構(gòu)與偏好及其滿意程度，并積極創(chuàng)造條件最大程度地予以滿足，進(jìn)而為其積極地向外部顧客生產(chǎn)、提供滿意的公安產(chǎn)品提供激勵(lì).[1]

2 顧客導(dǎo)向型警務(wù)實(shí)施的必要性

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的深入發(fā)展，政府與市場和社會的關(guān)系需要通過進(jìn)一步的政治體制改革來加以確認(rèn).以政府機(jī)構(gòu)改革為契入點(diǎn)的中國行政改革已體現(xiàn)出向顧客導(dǎo)向型服務(wù)行政轉(zhuǎn)變的態(tài)勢，權(quán)力逐步向下和向外轉(zhuǎn)移，政府管理運(yùn)作程序和機(jī)制明顯改變，政府的宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)職能部門得到強(qiáng)化，專業(yè)經(jīng)濟(jì)職能部門則被壓縮，政府職能逐步轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)上來，這決定了公安行政改革的制度安排.而以顧客導(dǎo)向?yàn)閮r(jià)值取向的世界警務(wù)革命為我國公安機(jī)關(guān)實(shí)施顧客導(dǎo)向型警務(wù)提供了契機(jī).

從世界范圍來看，席卷全球的第四次警務(wù)革命——社區(qū)警務(wù)的核心是關(guān)注公眾安全需求，通過多元化參與和警務(wù)社會化共同打擊與預(yù)防犯罪.因此，社區(qū)警務(wù)直接體現(xiàn)了顧客導(dǎo)向的要義.而以美國和英國為代表的西方國家的警察部門莫不強(qiáng)調(diào)警務(wù)工作的顧客導(dǎo)向，重視警察的服務(wù)職能并以此改善警民關(guān)系、預(yù)防犯罪.可以說，社區(qū)警務(wù)是一種復(fù)合的多中心的制度安排，它注重警察、當(dāng)?shù)卣?、社區(qū)成員等相關(guān)者之間的互動，改進(jìn)了公安產(chǎn)品的有效供給，滿足了外部顧客——公眾的多元化警務(wù)需求.這正是顧客導(dǎo)向意涵中重視外部顧客的要旨所在.

目前，以警務(wù)社會化為改革取向的第五次警務(wù)革命與顧客導(dǎo)向更有其內(nèi)在的統(tǒng)一性.顧客導(dǎo)向認(rèn)為：政府行政中應(yīng)引入市場化模式，一是政府應(yīng)廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)，二是政府應(yīng)在公共管理中引入競爭機(jī)制，關(guān)注產(chǎn)出與結(jié)果，提高公共服務(wù)供給效率.這正與第五次警務(wù)革命的走向直接吻合.第五次警務(wù)革命是通過在警察內(nèi)部引入競爭機(jī)制科學(xué)規(guī)劃警務(wù)，從而打破公安產(chǎn)品的政府壟斷局面，提高公安產(chǎn)品的供給質(zhì)量.因此，顧客導(dǎo)向型警務(wù)是公安行政發(fā)展和世界警務(wù)變革的積極回應(yīng)和必然選擇.

3 顧客導(dǎo)向型警務(wù)路徑選擇

3.1 創(chuàng)新警務(wù)模式，實(shí)施顧客導(dǎo)向

長期以來，由于傳統(tǒng)的行政管理體制習(xí)慣以權(quán)力為中心來控制和操作各種事務(wù)，公安機(jī)關(guān)在履行其職能的同時(shí)，往往過多地強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)制管理職能而表現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政色彩，以致管的面太寬、管的事太多、管的度太緊，逐步形成了管制警務(wù)模式.隨著我國經(jīng)濟(jì)的市場化程度不斷提高，經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、利益關(guān)系和分配方式日趨多樣化，不同利益主體之間、新舊體制之間和各種思想觀念之間的摩擦、碰撞增多，社會生活中矛盾和沖突以及各種不穩(wěn)定因素的大量存在，大大拓寬了公安機(jī)關(guān)維護(hù)穩(wěn)定的內(nèi)涵和外延[2].加之我國社會的全面開放，人流、物流、信息流和資金流加快，社會的動態(tài)化日益明顯，犯罪的動態(tài)化進(jìn)一步加強(qiáng)，公安產(chǎn)品供給面臨著新的挑戰(zhàn).因此，公安機(jī)關(guān)必須創(chuàng)新警務(wù)模式，在其職能定位上由“行政——控制型管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)則——服務(wù)型管理”，推動公安機(jī)關(guān)警務(wù)模式向顧客導(dǎo)向型警務(wù)轉(zhuǎn)變.

3.2 減少顧客成本，提升公安行政效能

從某種意義上說，公安機(jī)關(guān)與公眾之間是一種服務(wù)供給者與消費(fèi)者之間的關(guān)系，公安機(jī)關(guān)有義務(wù)就公共安全產(chǎn)品與服務(wù)提供的相關(guān)事項(xiàng)向顧客做出承諾，以減少顧客成本，更好地回應(yīng)和滿足公眾的需求.

公安機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)各部門的不同職責(zé)與特點(diǎn)，制定各自的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，在制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)遵循以下原則：一是顧客主權(quán)原則，即公安機(jī)關(guān)在制定對內(nèi)和對外服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)首先聽取服務(wù)對象的意見和建議，不能自我授權(quán)；二是服務(wù)承諾救濟(jì)原則，即公安機(jī)關(guān)應(yīng)體現(xiàn)責(zé)任政府的理念，向顧客提供服務(wù)承諾未達(dá)成的救濟(jì)途徑和責(zé)任機(jī)制；三是承諾與能力及資源平衡的原則，即公安機(jī)關(guān)制定服務(wù)承諾標(biāo)準(zhǔn)必須考慮可承受和可支配的警力資源；四是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)或承諾公開原則，即服務(wù)內(nèi)容、所需達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)、程序、責(zé)任等都必須公開[3].公安機(jī)關(guān)應(yīng)積極推行服務(wù)承諾制，通過顧客調(diào)查、信訪、首長熱線、顧客隨訪、顧客聯(lián)系、專家咨詢、民警日志法等方法制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)社會調(diào)查定期化制度，形成一種履行契約的外部壓力，促進(jìn)公安行政效能的提升和執(zhí)法服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)改善.

3.3 引入市場競爭機(jī)制，滿足外部顧客警務(wù)需求

為了實(shí)現(xiàn)有效行政，需要用企業(yè)精神來改革公共安全服務(wù)供給，通過在公共安全服務(wù)領(lǐng)域引入競爭性的公共選擇機(jī)制，實(shí)行公共安全服務(wù)的非壟斷化和公安機(jī)關(guān)內(nèi)部市場要素的充分競爭，實(shí)現(xiàn)公共安全服務(wù)的顧客導(dǎo)向.

隨著我國社會對公共安全服務(wù)需求的多元化，僅僅依靠公安機(jī)關(guān)無償提供公共安全服務(wù)的狀況已難以維持，推進(jìn)公共安全服務(wù)社會化已是必然趨勢.因此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)更多地站在導(dǎo)航者、監(jiān)督者和協(xié)調(diào)者的位置上，改變公安機(jī)關(guān)獨(dú)家生產(chǎn)公共安全服務(wù)的壟斷模式，在強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)基本職責(zé)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)和支持社會各種組織和公民個(gè)人在法律、法規(guī)許可的范圍內(nèi)，自主承擔(dān)部分警務(wù)工作，在確保純公共安全產(chǎn)品與服務(wù)以及部分準(zhǔn)公共安全產(chǎn)品與服務(wù)有效供給的同時(shí)，從立法與政策上宏觀進(jìn)行制度安排，提供相應(yīng)環(huán)境并以國家力量予以保障、支持與指導(dǎo)，最大限度地發(fā)揮市場機(jī)制的作用，以各種手段整合和優(yōu)化社會資源，盡可能吸引民間資本以及社會力量參與，[4]形成公共安全服務(wù)的社會合作機(jī)制，有效處理公共安全事務(wù)，滿足社會各階層多樣化的安全需求.

3.4 創(chuàng)新警務(wù)激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)警員內(nèi)在動力

對一個(gè)組織來說顧客是最重要的人；那些直接為顧客服務(wù)的人位居其次；而管理部門則是為那些為顧客服務(wù)的人們服務(wù)的.內(nèi)部顧客在公共產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)中的態(tài)度、主動和首創(chuàng)精神，直接影響外部顧客的滿意度.組織管理中存在一條“黃金律”：員工會按照他們被對待的方式去對待他們的服務(wù)對象.內(nèi)部顧客的滿意度在組織之間易產(chǎn)生“紋波效應(yīng)”，他們的不滿往往會遷移至外部顧客身上.因此，強(qiáng)調(diào)顧客至上不能出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡，必須兼顧內(nèi)部顧客.

公安機(jī)關(guān)必須充分滿足其內(nèi)部顧客的需求，才能更好地為外部顧客提供公共安全服務(wù).要加強(qiáng)對公安機(jī)關(guān)全方位、綜合性的全面保障，通過對公安機(jī)關(guān)的力量或資源進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合，實(shí)現(xiàn)警務(wù)資源的最優(yōu)配置和使用，從宏觀上和整體上滿足公安機(jī)關(guān)和內(nèi)部警務(wù)人員的需要，并積極開拓警察激勵(lì)資源，實(shí)施多種形式的激勵(lì)策略，保證警員更好地實(shí)施組織目標(biāo).

〔1〕王慶鋒.論公安部門的全面質(zhì)量管理機(jī)制建設(shè)[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)，2005(1)：13-21.

〔2〕詹偉，等.制度創(chuàng)新與社會治安穩(wěn)定——行政審批制度改革后治安管理方式變革研究 [M].北京：群眾出版社，2005.55.

〔3〕張學(xué)頓.改善公安機(jī)關(guān)效能的顧客戰(zhàn)略探析[J].江西公安專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2005(2)：37-40.

〔4〕鐘雯彬.公共安全產(chǎn)品與服務(wù)供給的新秩序模式[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)，2004(1)：106-115.