李曉華 昝 琪 許杭璐

(湖北經(jīng)濟學院法商學院，湖北武漢430205)

隨著人們生活水平不斷提高，飲食文化不斷豐富，食品安全問題越來越受到人們的關(guān)注。2008年的三鹿“毒奶粉”事件，以數(shù)萬名兒童的生命和健康為代價，給中國上了一堂典型的食品安全教育課。2011年河南瘦肉精事件鬧得沸沸揚揚，隨后重慶的“毒花椒”、廣東中山的“墨汁粉條”、湖北宜昌的“毒生姜”、遼寧沈陽的“毒豆芽”、江蘇丹陽的“西瓜膨大劑”、上海的“染色饅頭”等事件無不觸動著人們的神經(jīng)，席卷全國的“地溝油”事件更是讓人觸目驚心。大量食品從“黑作坊”、“黑工廠”、“黑市場”、“黑窩點”流向市場，環(huán)境臟亂差，生產(chǎn)不規(guī)范，質(zhì)量不達標，部分商家以假亂真、以次充好，變著花樣弄虛作假，令消費者難辨真?zhèn)?，上當受騙。在這樣的市場環(huán)境下，食品安全監(jiān)管問題引起了社會的廣泛關(guān)注。

2010—2012年，我國重點制定和修訂了關(guān)于食品安全的基礎(chǔ)標準，其中包括食品中真菌毒素的限量、食品添加劑的使用標準、食品營養(yǎng)強化劑的標準、預包裝食品標簽通則以及預包裝食品營養(yǎng)標簽通則等。盡管如此，但一些不良商家置國家法規(guī)和消費者身體健康于不顧，違法生產(chǎn)、加工非食用物，甚至在其中添加有害物質(zhì)，導致各種食品安全事故層出不窮，加強食品安全監(jiān)管工作已刻不容緩。

一、我國食品安全問題現(xiàn)產(chǎn)生的原因

1.政府監(jiān)管不到位?！妒称钒踩ā返?條中明確了衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商和食品藥品監(jiān)督部門在食品安全監(jiān)督中的權(quán)責。該條文并未改變以往“一個監(jiān)督環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)督”的原則，采取“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的方式，它確立的仍是分段和統(tǒng)一相結(jié)合的食品安全監(jiān)管體制。此外，監(jiān)管的對象僅限于已確知有毒的食品以及食品原料，食品召回也針對已經(jīng)或者可能引發(fā)食品污染、食源性疾病以及對人體健康造成危害的食品。而對不斷涌現(xiàn)的新食品、食品原料的安全性，以及新涌現(xiàn)的生物、物理、化學因素，食品加工技術(shù)對食品安全的影響和危害，并沒有開展科學風險評估。食品安全監(jiān)管是一個集事前、事中和事后監(jiān)管于一體的過程。但是，我國現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管卻并沒有明確三者之間的關(guān)系和側(cè)重。目前，我國在食品安全事前監(jiān)管的制度尚未建立，一直以來更傾向于事后管理，即“救火式”監(jiān)管，缺乏預警機制，而在日常監(jiān)督管理中則主要是利用事故調(diào)查、產(chǎn)品抽查等手段來實現(xiàn)對食品安全的管理。近年來，這種簡單管理方式已不能滿足現(xiàn)代食品安全管理的需要，弊端逐漸顯現(xiàn)。

2.利益驅(qū)使導致行業(yè)誠信缺失。目前，食品行業(yè)誠信缺失、道德滑坡已經(jīng)到了非常嚴峻的程度。一些商人、企業(yè)為了追求利潤最大化完全不顧他人的利益，甚至采取欺詐、造假手段，不顧消費者的安危，如濫用添加劑，甚至用工業(yè)原料生產(chǎn)假冒偽劣食品。無論是像三鹿那樣的大企業(yè)，還是如地溝油加工點那樣的小作坊，或是麥當勞、肯德基那樣的跨國企業(yè)，都為了追逐利益而迷失了方向。麥當勞號稱對食品的制作流程有嚴格的操作規(guī)范，但北京三里屯麥當勞店卻將已經(jīng)過期的食品再次重復計時保存，保存時間本為30分鐘的鹽焗雞翅竟超時近3倍。麥當勞在自己的“袖珍品質(zhì)參考手冊”中對各類食品的制作流程有極其嚴格的操作規(guī)范，包括每一種食品的保存期和儲存位置，都有詳細的規(guī)定，員工在接受培訓和指導時都了解，但在實際操作過程中卻因為要進行成本核算，處理掉的食品都計入成本，而這涉及到“經(jīng)理的獎金”和“員工的分紅”，于是，在利益面前，消費者成為犧牲品。

3.食品安全標準與國際標準相距過大。我國食品相關(guān)標準由國家標準、行業(yè)標準、地方標準、企業(yè)標準4級構(gòu)成，現(xiàn)已制定和發(fā)布了包括各類食品產(chǎn)品標準、食品污染物和農(nóng)藥殘留限量標準、食品衛(wèi)生操作規(guī)范在內(nèi)的食品衛(wèi)生及其檢驗方法、食品質(zhì)量及其檢驗方法、食品添加劑、食品包裝、食品貯運、食品標簽等方面的國家標準1000余項，行業(yè)標準1000余項。但我國的食品標準，無論與食品安全發(fā)展的需要、還是與國際食品安全基本標準相比，都有較大差距。而且缺乏有效的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，在實施中暴露出不少問題，標準之間的矛盾問題尤其突出，存在交叉、重復甚至空白現(xiàn)象，有的同一產(chǎn)品有幾個標準并且檢驗方法不同、含量限度不同，使得現(xiàn)行標準難以執(zhí)行。我國食品標準采用國際標準比例低于50%，而英、法、德等國在20世紀80年代初采用國際標準就已達80%，日本已達90%，發(fā)達國家采用國際標準的比例更高且更為嚴格，某些標準已高于現(xiàn)行的國際食品法典委員會制定的食品安全標準(CAC)。

4.對違法行為的懲處力度不夠。我國現(xiàn)行法律法規(guī)對食品制假售假行為處罰較輕，處罰方式也很單一，大多以經(jīng)濟處罰為主。造假者的違法成本較低，其高額的利潤讓眾多商家鋌而走險。如《食品衛(wèi)生法》規(guī)定對食品造假者“除沒收或銷毀禁止生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑外，罰款額為20元以上、3萬元以下”。由于法律規(guī)定的處罰力度太輕，不僅不能讓違法者受到應有的懲罰，而且還在一定程度上滋長了那些唯利是圖者的投機心理。另一方面，政府有關(guān)監(jiān)管部門很少將有毒食品生產(chǎn)者向司法機關(guān)移送，判重刑的就更少。那些見諸媒體的有毒食品事件的處理結(jié)果不外乎是搗毀、查封或停業(yè)整頓。例如浙江省金華的“毒火腿”案件的審判結(jié)果是判處被告有期徒刑二年，罰款2萬元。而韓國的“毒水餃事件”中生產(chǎn)水餃的食品商自殺身亡，因為他承受不住法律及道義的雙重重罰，此舉極大地震懾了其他的不法食品商。

5.檢驗檢測技術(shù)落后。美國食品藥品監(jiān)督管理局對食品的多殘留檢測法可以檢測到360多種農(nóng)藥，德國可以檢測出325種農(nóng)藥，加拿大多殘留檢測方法可檢測到251種農(nóng)藥，而我國缺乏同時測定上百種農(nóng)藥的多殘留分析技術(shù)。如2005年的“蘇丹紅”事件中，由于市縣一級均無檢驗蘇丹紅的能力，無法自行對相關(guān)產(chǎn)品進行檢驗檢測，所以只好按照所曝光的企業(yè)及其產(chǎn)品情況對生產(chǎn)廠家的產(chǎn)品進行查處。從2004年以來食品質(zhì)量問題曝光的情況看，有地市級或國家質(zhì)量監(jiān)督管理部門發(fā)布的，也有其他部門通報的，還有媒體調(diào)查、跟蹤報道發(fā)現(xiàn)的。這種交叉監(jiān)管方式雖然起到了一定的監(jiān)督作用，但由于對同一產(chǎn)品的檢測結(jié)果，有部門報告說合格，也有部門報告說不合格，結(jié)果相互矛盾，往往會令企業(yè)和公眾無所適從，并不利于有效監(jiān)管。

6.消費者鑒別食品安全的知識缺乏。消費者對食品安全知識的了解不夠以及難以鑒別食品安全質(zhì)量，是引發(fā)食品安全事故的又一重要原因。普通消費者一般通過食品包裝上的數(shù)據(jù)信息或者媒體廣告而知曉某一食品，而市場中的食品標識信息卻不對稱。為了賺取更多的利潤，企業(yè)生產(chǎn)者不會輕易將所有相關(guān)的食品信息傳達給消費者。由于農(nóng)村消費者受教育程度不高、收入有限，缺乏對食品基本安全知識的了解，農(nóng)村地區(qū)往往成為食品安全事故的多發(fā)地。像“阜陽奶粉”、“龍口粉絲”等劣質(zhì)食品曾一度在農(nóng)村傾銷。很多農(nóng)村消費者一味地追求“便宜”、“實惠”的食品，在買到假冒偽劣食品后由于缺乏維權(quán)意識，又投訴無門，只能自認倒霉。令人遺憾的是，現(xiàn)在全國各地的農(nóng)村、集市，隨處可見拿著所謂“嘎巴脆”、“老虎肉”、“聰明豆”并吃得滿嘴紅紅綠綠冒油的孩子，這些一沾嘴便掉色的“三無”食品的泛濫銷售令人堪憂。

二、發(fā)達國家食品安全管理法律措施

1.美國。美國民眾對食品放心度普遍較高。在美國，有關(guān)食品安全的法律法規(guī)非常繁多，涵蓋了所有食品，為食品安全制定了非常具體的標準及監(jiān)管程序。如《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》食品質(zhì)量保護法》和《公共衛(wèi)生服務(wù)法》，也有非常具體的《聯(lián)邦肉類檢查法》等。美國的食品監(jiān)管機構(gòu)會聘請專家進駐飼養(yǎng)場、食品生產(chǎn)企業(yè)，從原料采集、生產(chǎn)、流通、銷售和售后等各個環(huán)節(jié)進行全方位監(jiān)管，從而構(gòu)成覆蓋全國的立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)新法案，F(xiàn)DA(美國食品藥物管理局)可以直接下令召回存在安全隱患的食品，并有權(quán)檢查食品加工廠以及對進口食品制訂更為嚴格的標準。

2.法國。法國食品共有4種官方認可的質(zhì)量標簽:紅色標簽、特殊工藝證書、生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品標簽和產(chǎn)地冠名標簽。在食品標簽上，除了產(chǎn)地、成分、口味、制作工藝、生產(chǎn)日期、有效期、榮獲獎項、價格等基本內(nèi)容，還能提供很多其他信息。紅色標簽是普通意義上的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，為了確保“紅色標簽”的高品質(zhì)，法國農(nóng)業(yè)部頒布了各種“技術(shù)說明細則”，對雞、鴨、鵝、牛、羊等家禽、家畜產(chǎn)品和鵝肝、熟肉等加工品的標簽規(guī)定內(nèi)容進行周期性調(diào)整，以使其工藝標準不斷更新。青睞“綠色食品”的消費者可以專挑貼“生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品標簽”的食品。貼上這個標簽，那就表明其至少95%以上的配料經(jīng)過授權(quán)認證機構(gòu)的檢驗，并符合歐盟法令規(guī)定，是精耕細作或精細飼養(yǎng)而成，沒用過殺蟲劑、化肥、轉(zhuǎn)基因物質(zhì)，含副作用的添加劑的使用也受到嚴格限制。此外，法國實行“從農(nóng)場到餐桌”的一條龍安全管理，從初級生產(chǎn)和動物飼料生產(chǎn)，到向最終消費者銷售食品，在食物供給鏈的每個組成環(huán)節(jié)下足功夫。在法國農(nóng)場，每頭牛都有編號，由網(wǎng)絡(luò)計算機系統(tǒng)追蹤監(jiān)測，一旦發(fā)生食品安全問題，能迅速追溯源頭并加以糾正。

3.德國。在德國食品的食物鏈原則和可追溯性原則得到了很好的貫徹，對食品安全的嚴格管理被譽為是“建立在檢查之上的檢查”。以超市銷售的雞蛋為例，每一枚雞蛋上，都有一行紅色的數(shù)字。比如:2－DE－0356352，第一位數(shù)字用來表示產(chǎn)蛋母雞的飼養(yǎng)方式，“2”表示是圈養(yǎng)母雞生產(chǎn);DE表示出產(chǎn)國是德國;第三部分的數(shù)字則代表著產(chǎn)蛋母雞所在的養(yǎng)雞場、雞舍或雞籠的編號。消費者可以根據(jù)紅色數(shù)字傳遞的信息視情況選購。對于肉制品，在屠宰場生產(chǎn)線的最后環(huán)節(jié)，工作人員會操作電腦，將每一批肉制品打印追溯碼。消費者可以在商店通過電腦查詢追溯碼上的信息，清楚地知道手中的肉腸是哪個地方哪個企業(yè)生產(chǎn)的，甚至動物由哪個農(nóng)場飼養(yǎng)和提供的。一旦出了問題，就可以迅速地追溯責任。

4.英國。英國在食品安全監(jiān)管方面嚴格執(zhí)行食品追溯和召回制度。通過建立識別系統(tǒng)、代碼系統(tǒng)，詳細記載生產(chǎn)鏈中被監(jiān)控對象移動的軌跡，監(jiān)測食品的生產(chǎn)和銷售狀況。食品追溯制度實現(xiàn)了對食品從農(nóng)田到餐桌整個過程的有效控制，監(jiān)管機關(guān)如發(fā)現(xiàn)食品存在問題，可以通過電腦記錄很快查到食品的來源。一旦發(fā)生重大食品安全事故，地方主管部門可立即調(diào)查并確定可能受事故影響的范圍、對健康造成危害的程度，通知公眾并緊急收回已流通的食品。為追查食物中毒事件，英國政府還建立了食品危害報警系統(tǒng)、食物中毒通知系統(tǒng)、化驗所匯報系統(tǒng)和流行病學通信及咨詢網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

三、加強我國食品安全監(jiān)管工作的對策建議

(一)加強食品源頭質(zhì)量監(jiān)管，嚴格市場準入制度

首先保證食品安全，必須從源頭抓起，切實抓好種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、批發(fā)零售和消費四個環(huán)節(jié)，做到環(huán)環(huán)相扣，全方位監(jiān)管。目前，我國食品生產(chǎn)經(jīng)營方式分散，絕大多數(shù)都是以個體生產(chǎn)為主，所以一定要在現(xiàn)有的生產(chǎn)方式上，逐步引入集約化、規(guī)范化管理模式，對生產(chǎn)過程進行全程監(jiān)控，保證食品安全。同時，搞好源頭治理，必須結(jié)合食品安全市場準入制度，推進監(jiān)管關(guān)口前移。利用計算機網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代技術(shù)手段進行食品進貨索證索票、商品臺帳登記和食品衛(wèi)生質(zhì)量購銷檔案管理，建立商品標簽標識、質(zhì)量追溯、封存報告、依法銷毀等一系列制度，嚴把市場準入關(guān)。在這方面，浙江省早在2010年頒布了一系列條文進一步規(guī)范無證無照經(jīng)營行為并加強查處和監(jiān)督工作。對于市場準入制度，行政許可審批部門要嚴格審批，加強許可事項監(jiān)督。工商部門要依法核發(fā)營業(yè)執(zhí)照，把好市場準入關(guān)。

(二)加強食品流通、消費領(lǐng)域的監(jiān)管，保證上市食品衛(wèi)生質(zhì)量

食品質(zhì)量是食品安全的關(guān)鍵所在，加強對食品質(zhì)量的監(jiān)管是確保流通、消費領(lǐng)域食品安全的重要任務(wù)。一是充分利用抽查、巡查和專項檢查等形式，有組織有計劃地開展食品安全的監(jiān)管工作。二是建立健全對流通領(lǐng)域食品質(zhì)量的監(jiān)測制度，并作為強化對食品質(zhì)量監(jiān)管的重要手段。三是積極推進連鎖經(jīng)營、物流配送、推廣食品產(chǎn)銷“場廠掛鉤”和“場地掛鉤”等管理方法和模式。實現(xiàn)從“以打為主，打防結(jié)合”，到“以防為主，防打結(jié)合”的轉(zhuǎn)變，建立全方位的流通領(lǐng)域監(jiān)管體系，不斷提高上市食品衛(wèi)生質(zhì)量安全水平。2009年，衛(wèi)生部會同工業(yè)和信息化部、公安部、監(jiān)察部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管局9部門成立全國打擊違法添加非食用物質(zhì)和濫用食品添加劑專項整治領(lǐng)導小組。按照國務(wù)院要求，印發(fā)了《關(guān)于切實加強食品調(diào)味料和食品添加劑監(jiān)督管理的緊急通知》《關(guān)于加強違法使用非食用物質(zhì)加工食品安全查辦和移送工作的通知》和《食品添加劑新品種管理》的文件，采取一系列措施，加強長效機制建設(shè)，為建立打擊食品非法添加行為，規(guī)范食品添加劑生產(chǎn)和使用創(chuàng)造了良好的條件。目前共公布了6批64種可能違法添加的非食用物質(zhì)名單和22種易濫用的食品添加劑品種名單，即“黑名單”。

(三)完善保障食品安全的行業(yè)自律機制

食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的信用自律對保證食品安全尤為重要。所以，必須加快食品安全信用體系建設(shè)，建立食品流通企業(yè)行業(yè)信用標準，建立健全食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)質(zhì)量檔案和食品安全監(jiān)管信用檔案，強化食品加工企業(yè)、食品市場經(jīng)營者第一責任人意識，實施上市銷售食品安全責任制，推動食品市場建立經(jīng)營者和商品“黑名單”、“黃牌警告”制度。制定行業(yè)行為規(guī)范和道德規(guī)范。加強對經(jīng)營者的法制和誠信教育，督促企業(yè)提高誠信意識、質(zhì)量意識和守法經(jīng)營的自覺性，從而完善保障食品安全的行業(yè)自律機制，更好地對消費者負責。要讓企業(yè)家們知道，在追逐利潤的同時，必須堅守道德底線，承擔起應有的社會責任，以犧牲道德和消費者利益換取利潤，最終必然付出沉重的代價。

(四)建立健全食品安全標準和檢驗檢測體系

全面建立與食品安全有關(guān)的產(chǎn)品和衛(wèi)生標準，構(gòu)建食品安全標準體系，并在全社會公示。執(zhí)法部門之間標準要一致，信息要共享，執(zhí)法要有章可循，同時要增強公民的食品安全監(jiān)督意識。同時，充分發(fā)揮食品藥品監(jiān)督、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、衛(wèi)生、商務(wù)等部門檢測機構(gòu)的作用，完善檢驗檢測體系，嚴格資質(zhì)審核，逐步面向社會，實現(xiàn)資源共享，避免不必要的重復檢測，從而保證市場銷售食品的衛(wèi)生質(zhì)量符合健康標準的要求。廈門市從2012年以來借助信息化手段，已建立起“流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管系統(tǒng)”，初步建成了“來源可溯、流向可追、質(zhì)量可控”的食品質(zhì)量可追溯體系，并將建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系。同時，廈門市正加快推進質(zhì)量信用平臺建設(shè)。通過建立食品生產(chǎn)加工和進出口違法企業(yè)“黑名單”制度，建立健全食品添加劑生產(chǎn)加工企業(yè)信用檔案。廈門市如今已逐步依托現(xiàn)有電子政務(wù)系統(tǒng)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)等資源，推進各區(qū)、各部門食品安全信息互聯(lián)互通和資源共享，并定期向社會發(fā)布食品安全信息，實現(xiàn)食品安全信息“一站式”服務(wù)。

(五)建立專門、統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管機構(gòu)及運轉(zhuǎn)高效的現(xiàn)代食品安全控制體系

當前食品安全執(zhí)法主體面臨著兩大難題:一是執(zhí)法監(jiān)督體系尚未完全理順，職責分工不明;二是各部門在食品安全體制建設(shè)，檢驗、監(jiān)測體系建設(shè)，風險控制體系建設(shè)中缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌規(guī)劃。針對這一現(xiàn)象，應從管理源頭做起，盡早成立一個部門或者一個機構(gòu)專門行使食品安全監(jiān)管職能，統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、管理與食品安全有關(guān)各部門的工作，逐步完善現(xiàn)代食品安全控制體系，通過實施科學、協(xié)調(diào)一致的監(jiān)測、監(jiān)控、執(zhí)法、科研、教育規(guī)劃，以實現(xiàn)對食品從生產(chǎn)、加工、包裝、儲運、銷售和進出口等多個環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管。

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