黃明涵

(上海海事大學(xué)，上海200120)

一、公共物品供給的市場失靈

在微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中，將物品分為私人物品與公共物品，其理論依據(jù)是在物品使用或消費過程中是否具有排他性與競爭性。私人物品在其使用或消費過程中具有排他性與競爭性，比如日常生活用品等;而公共物品，如國防、消防、郵政以及公共教育等，在其消費過程中具有非排他性與非競爭性，使物品所有者無法阻止他人使用或消費該物品或者他人使用或消費的邊際成本為零，即造成“搭便車”現(xiàn)象，致使私人資本缺乏生產(chǎn)公共物品的積極性。而在私人物品市場上，作為理性經(jīng)濟(jì)人的市場主體，能夠按照利潤最大化原則和實際的市場需求來做出生產(chǎn)的決策。只要預(yù)期可以獲利，經(jīng)濟(jì)主體就會自發(fā)地生產(chǎn)和提供私人物品，所以市場這只“看不見的手”能有效地解決私人物品的供給問題。

公共物品是市場失靈的一個重要領(lǐng)域。在公共物品消費中，由于免費搭車問題的存在，市場價格無法體現(xiàn)市場真實的供需情況。每個消費者都想由別人提供公共物品，讓他人支付公共物品的成本，結(jié)果可能導(dǎo)致公共物品無人生產(chǎn)，公共物品供給出現(xiàn)市場失靈，公共物品不能通過市場本身來實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，也無法由私人生產(chǎn)和供給。因此當(dāng)公共物品供給出現(xiàn)市場失靈時，需要由政府來負(fù)責(zé)社會公共物品的供給，以維護(hù)市場正常運行。公共物品的供給也就成為市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的基本職能。

市場上的公共物品供給主要通過以下方式：

1.公辦公營式，即通過政府直接開辦、控制或經(jīng)營的機構(gòu)和企業(yè)供給公共物品。以這種方式供給的公共物品，大多是正外部效益明顯，盈利卻甚微甚至是無利可圖而又關(guān)系民生的重要領(lǐng)域，如供水、郵政、公共教育等。采取這種方式供給有利于政府根據(jù)實際需要和自身財政能力統(tǒng)籌安排。

2.公辦商營式，即政府通過法人形式以商業(yè)方式經(jīng)營，自負(fù)盈虧。一般政府擁有全部或大部分股權(quán)。對于那些盈利前景不明朗或者盈利率不高，卻投資龐大的公共物品，一般采取這種方式供給。

3.專利經(jīng)營式，即在政府監(jiān)管下通過投標(biāo)取得政府特許的專利經(jīng)營權(quán)，由私人資本經(jīng)營公共物品。政府一般通過法律手段，對這類公共物品的市場準(zhǔn)入進(jìn)行規(guī)制，如《公共汽車服務(wù)法案》《電力管制計劃協(xié)議書》等。以這種方式提供的公共物品主要包括纜車、公共汽車、電車、輪渡、電力、電話電報和海底隧道等。

4.私商經(jīng)營式，即將某些公共物品的生產(chǎn)和供給完全交由一些私人機構(gòu)經(jīng)營。一般而言，這類公共物品屬于準(zhǔn)公共物品，具有排他性和非競爭性，采用這種方式，既可以減輕政府監(jiān)管及財政方面的沉重負(fù)擔(dān)，又可以提高公共部門的經(jīng)營效率和經(jīng)濟(jì)效益，同時滿足消費者和投資者對公共物品日益增長的消費需求。

二、我國公共物品供給中存在的問題

由于公共物品具有鮮明的公益性和公用性，且投資大、回收周期長，部分領(lǐng)域還存在自然壟斷現(xiàn)象，政府一般會實施一定程度的干預(yù)和管制，再加上公共物品的長期性與普遍性，其市場價格的形成及調(diào)整與大多數(shù)國民的切身利益息息相關(guān)，為了更好地維護(hù)市場穩(wěn)定和國家安定，我國的公共物品領(lǐng)域一直是由政府投資生產(chǎn)、國家財政補貼運營或由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營，但也因此產(chǎn)生公共物品供給嚴(yán)重不足、供給方式單一、政府職能越位等問題。

(一)公共物品供給嚴(yán)重不足

隨著社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，工業(yè)化和城市化的快速推進(jìn)，人們對公共物品的需求也隨之增長，政府公共物品供給的財政支出規(guī)模也相應(yīng)地擴大。西歐國家、美國和日本的公共部門增長情況很好地證實了這點，但我國由于人口基數(shù)大，公共物品增長速度明顯滯后于公眾的需求增長，公共物品供給出現(xiàn)嚴(yán)重不足。如教育亂收費、小學(xué)高昂的擇校費現(xiàn)象，為了緩解小學(xué)教育資源不足，有些地方甚至自行提高適齡兒童入學(xué)年齡;在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，看病難、看病貴成為頑疾，藥廠銷售人員和一些醫(yī)生為獲私利，亂開藥、濫用藥物成為行業(yè)的潛規(guī)則。

(二)公共物品供給方式單一

在我國嚴(yán)格的政府管制和行政審批制度幾乎覆蓋了全國性與地方性各種公共物品的生產(chǎn)、分配與消費環(huán)節(jié)，使得大量的民間資本和外國投資難以進(jìn)入公共物品領(lǐng)域，公共物品生產(chǎn)主要集中在各類國有企事業(yè)單位，形成單一的生產(chǎn)主體和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，實行垂直一體化壟斷經(jīng)營。這種政府直接生產(chǎn)公共物品的方式不僅耗費大量財力，而且使公共物品處于極度短缺的境地。事實證明，沒有哪一個城市政府能夠獨自提供城市的所有公共物品。

(三)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中政府職能越位

由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程的特殊性，公共物品供給制度基本沿襲了傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制，其最大的弊病是根據(jù)政府的需求或者領(lǐng)導(dǎo)批示來進(jìn)行資源配置。用政府壟斷來代替市場競爭、公共部門來主導(dǎo)公共物品的市場經(jīng)營，使得經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)缺乏應(yīng)有的動力機制，導(dǎo)致資源配置的低效率和公共福利的損失。改革開放以來，雖然我國實行了較大規(guī)模的行政改革，使無限政府得到了一定控制，但其包攬的微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)仍然過多，許多應(yīng)由市場提供的物品和由社會承擔(dān)的支出仍然由政府來承擔(dān)，政府行政體制改革總體上還是滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。

三、改善我國公共物品供給狀況的建議

改善公共物品由政府單獨供給的現(xiàn)狀，放寬對各類市場主體進(jìn)入公共物品領(lǐng)域的限制，鼓勵多種力量參與競爭性經(jīng)營，實現(xiàn)供給渠道多元化，提高公共物品和服務(wù)的質(zhì)量和效率，是深入推進(jìn)我國市場化改革、不斷深化對外開放和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。

(一)拓寬公共物品的供給渠道

市場實踐證明，公共物品全部由政府及相關(guān)部門提供、生產(chǎn)或管制會造成公共物品市場的不經(jīng)濟(jì)，出現(xiàn)供給不足或供給過度。這是由政府壟斷經(jīng)營和政府個體成員自利性以及環(huán)境的不確定性和信息不完全性等約束因素造成的。因此，拓寬公共物品的供給渠道，實現(xiàn)多種方式結(jié)合，是消除政府單獨供給弊端的有效方式。由多種可替代、相互競爭的組織形式或途徑提供或生產(chǎn)公共物品，既可以充分利用市場配置的高效性和私營部門效率優(yōu)勢，也能夠發(fā)揮政府部門的比較優(yōu)勢，不斷提高公共福利水平。非公方式不僅有助于減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，因此西方國家很早就允許私人資本的進(jìn)入教育、醫(yī)療等公共物品領(lǐng)域，如1982年美國政府所屬醫(yī)院只占全國醫(yī)院總數(shù)的35.5%，而民間團(tuán)體卻占64.5%。

(二)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府的職能

隨著改革開放的不斷深入，宏觀上要以市場自主調(diào)整為主政府調(diào)控為輔，微觀上實現(xiàn)政企分離，支持鼓勵企業(yè)自主經(jīng)營，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷完善，政府的職能也應(yīng)加快轉(zhuǎn)變。政府的主要職能應(yīng)為維護(hù)良好的市場環(huán)境和市場秩序，為各類市場主體提供服務(wù)。服務(wù)型政府是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，政府管理應(yīng)更傾向于服務(wù)式的管理和調(diào)控。在公共物品供給領(lǐng)域，政府應(yīng)該逐漸放開市場準(zhǔn)入，鼓勵非國有資本進(jìn)入公共物品領(lǐng)域，在市場化和穩(wěn)定供給之間取得良好平衡。

(三)建立健全相關(guān)法律法規(guī)

目前，一方面要加快修改不適應(yīng)新形勢的相關(guān)法律法規(guī);另一方面還要細(xì)化、完善并制定、出臺新的有關(guān)公共物品供給的法律法規(guī)，逐步加快公共物品供給制度化、法制化的步伐。只有建立健全公共物品供給的相關(guān)法律法規(guī)，才能從根本上保障公共物品的有序供給。

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