宋楊，張濤，張金濤

(河北聯(lián)合大學(xué)，河北唐山063000)

農(nóng)村稅費改革之后的財政壓力全面整合了現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制。結(jié)合近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的理論研究與實踐進程，我們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的總體方向進行了宏觀的描述和微觀的探討，主要針對現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政制度和運行機制的弊端提出了相應(yīng)的改革方案，進而解決我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣之間存在的行政管理問題，實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村的穩(wěn)定和協(xié)調(diào)共存，改進黨對農(nóng)村社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)并進一步提高政策執(zhí)行力，完善“鄉(xiāng)政村治”的制度機制，加快建設(shè)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟制度和我國國情的法制型、服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織，不斷提高農(nóng)村社會公共服務(wù)水平，實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村的全面發(fā)展。

一、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制現(xiàn)狀

按照結(jié)構(gòu)功能主義的理論，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制就要首先搞清鄉(xiāng)鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)形態(tài)。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的行政機構(gòu)主要包括:黨群機構(gòu)、政府機構(gòu)、司法機構(gòu)和下屬企事業(yè)單位等。其中，黨群機構(gòu)包括黨委辦公部門、紀檢監(jiān)察部門、政法委、武裝部、團委、婦聯(lián);政府機構(gòu)包括政府行政部門、派出所、國稅征收分局、地稅征收分局、工商局、計生辦、社會治安綜合管理機構(gòu)、計生服務(wù)站、農(nóng)業(yè)服務(wù)站、國土資源管理所、財政所、糧管所等;司法機構(gòu)主要是指司法所;企事業(yè)單位包括煙草公司、衛(wèi)生院、學(xué)校、郵電所等，以上即是所謂的“七站八所”。但是在實際生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的設(shè)置也不盡相同，例如，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有國稅征收分局、地稅征收分局、工商所等機構(gòu)，這些單位的職能由按片區(qū)設(shè)立的跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門負責。對于這些機構(gòu)，一般實行雙重管理和垂直管理相結(jié)合的管理模式。雙重管理是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理的政府辦、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、計生辦、計生服務(wù)站、社會事務(wù)辦、財政所等單位，在接受政府管理的同時接受上級部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo);垂直管理是指政府機構(gòu)或政府所屬企事業(yè)單位，接受上級部門領(lǐng)導(dǎo)，人事權(quán)和財權(quán)都由上級業(yè)務(wù)主管部門管理，形式上屬于上級業(yè)務(wù)主管部門的派出機構(gòu)，比如郵電所、工商所、國土資源管理所、林業(yè)站、派出所、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理站等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)的運行在法理上是源于權(quán)力機構(gòu)的授權(quán)，在制度層面還設(shè)有相應(yīng)的機構(gòu)，即黨委、人大、政府三類機構(gòu)。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級還設(shè)有大體相同的黨群部門和政府機構(gòu)及企事業(yè)單位。作為上連縣、下連村的中間政權(quán)組織，按照《中華人民共和國憲法》第107條的規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”。對下屬的村民委員會的自治實施指導(dǎo)的行政運行模式，也就是現(xiàn)在一般意義上的“鄉(xiāng)政村治”體制運行模式。

二、稅費改革后我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制存在的問題

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能沒有完全理順。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作重心和職能方式的慣性作用，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及工作人員的觀念意識滯后于社會形勢的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該履行什么職能，現(xiàn)有條件下如何落實發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、提高農(nóng)民生活水平和質(zhì)量，如何提高公共管理水平等問題都缺乏明確系統(tǒng)的認識，實踐中習(xí)慣于完成上面的任務(wù)，做好眼前的事情，缺乏長遠意識和發(fā)展規(guī)劃。另外，工作人員的發(fā)展機會和待遇較低也是制約政府職能實現(xiàn)的主要原因之一。因此，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會13項職權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府7項職權(quán)，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委6項職責任務(wù)，在實際落實中效果都不甚理想。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能過于泛化，管的事情越來越多，包括政治、經(jīng)濟、文化、社會，還有收稅、招商、計生、治安等，趨向于全能政府，但是管理的效果往往不好。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能錯位、政企不分，既是產(chǎn)權(quán)所有者代表、又是企業(yè)經(jīng)營者代表和社會管理者，直接參與管理經(jīng)營;有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展經(jīng)濟過程中職能越位，強制農(nóng)民進行所謂經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整或產(chǎn)業(yè)推廣，定指標、搞形象，造成巨大的資源浪費和經(jīng)濟倒退;有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法定職能不能履行，只顧向農(nóng)民收取錢款，不向農(nóng)民提供應(yīng)有的公共服務(wù)。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，雖然領(lǐng)導(dǎo)干部疲憊、相關(guān)工作人員叫苦，但農(nóng)民群眾也不能達到滿意的效果?？傊l(xiāng)鎮(zhèn)政府究竟要管什么、怎么管?一直沒有解決好。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力與責任不對等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力越來越小而承擔的責任反而越來越大，整體上有責無權(quán)，管不了的事情越來越多，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入了兩難的困境，造成上、下都不滿意的尷尬局面。具體而言，一方面存在權(quán)小責大的矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有的七項法定職能，其中“辦理上級人民政府交辦的其它事項”就在很大程度上賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)全方位的行政責任;另一方面，稅務(wù)、國土等機構(gòu)的工作地點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而人事、財務(wù)和業(yè)務(wù)管理權(quán)則屬于上級業(yè)務(wù)主管部門，但在實際工作中，這些部門承擔的相當一部分業(yè)務(wù)工作是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來幫助完成的，一些部門為了自身利益出現(xiàn)了損害農(nóng)民群眾利益的情況，農(nóng)民找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了做點解釋工作外基本無能為力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對上負責與對下負責之間處于兩難境地，徘徊于執(zhí)行上級政策和平息農(nóng)民不滿之中。對下，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政捉襟見肘，政府該為農(nóng)民辦的事卻無力舉辦，直接影響了群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任度;對上，上級政府每年下達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種任務(wù)和指標，并且實行目標考核，尤其在維穩(wěn)等工作中實施“一票否決”，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和工作人員職能處于精神緊張狀態(tài)中疲于應(yīng)對。

復(fù)次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政難堪重負，體制不完善。原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的70%以上來自于農(nóng)業(yè)稅費，稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅度減少，合法的財源主要來自于上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付，而職責不僅沒有減少反而有所增加，公共物品提供、農(nóng)村公共設(shè)施維護、教育、治安等大都需要財力支撐公共事務(wù)都要由政府來承擔，這就給政府造成了巨大的經(jīng)濟負擔。另外，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制也存在諸多問題:一方面，財政供養(yǎng)人員過多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)個別缺編單位進人時，一般不是從超編單位選調(diào)，而是從下級選調(diào)或向社會招考，造成缺編單位逐步滿編，而超編單位繼續(xù)超編的狀況，總體上財政供養(yǎng)人員的數(shù)量不斷增加，財政供養(yǎng)人員與財力不相一致;另一方面，財政體制不順，以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政支出遠遠高于收入，財政狀況發(fā)展為短缺型財政，只得靠上級定額補助解決諸如發(fā)放工資等基本問題，與此同時，分稅制財政體制致使上級政府往往從自身利益出發(fā)，將征稅等自身承擔的相關(guān)責任部分或全部轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而把財政方面的利益重心放到本級政府。

最后，縣鄉(xiāng)管理體制不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政不分，政事不分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有一些主要職能站、所原則上是由上級主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同管理，實施“以塊為主，條塊結(jié)合”的管理原則，但是由于站、所的人、才、物全部收歸縣級職能部門管理，實際上歸到了縣級政府的整體框架之中，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行某些職責的時候就受到一定的限制。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也存在黨政關(guān)系、政事關(guān)系不順的問題，一方面，黨委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負責制之間的領(lǐng)導(dǎo)和分工關(guān)系處理不夠好，按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作實行的是行政首長(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長)負責制，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是做好思想和組織方面的工作，對政府工作進行宏觀和方向上的政治領(lǐng)導(dǎo)，但實踐當中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的黨委與行政工作基本是交織在一起的，以黨代政、黨政不分的現(xiàn)象較為普遍，黨委書記在很大程度上成為了實際上的行政一把手，這種黨政一體化管理運作現(xiàn)象與黨政分開的改革目標是不相符的。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也普遍存在事業(yè)單位管理體制僵化的問題，由于職能界定不清晰，部分事業(yè)單位完全依賴業(yè)務(wù)主管部門，忽視市場規(guī)律，經(jīng)費依賴財政撥款，管理體制單一不變，實際上成為了主管部門的附屬物和包袱，在觀念上缺乏競爭意識和服務(wù)意識，社會責任意識十分淡薄。

三、當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革對策

首先，以市場為導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變職能，建立服務(wù)型政府。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革過程中，要形成與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的觀念和方向，把行政權(quán)力從競爭性領(lǐng)域解脫出來，把辦企業(yè)、做貿(mào)易的職能交給社會、市場，充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，以各種措施促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級和均衡發(fā)展，明確行政權(quán)力發(fā)揮作用的邊界和作用方式，切實控制好政府的“越位”問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)要從過去包攬一切的思維模式中解脫出來，把工作重心轉(zhuǎn)移到對經(jīng)濟發(fā)展的宏觀引導(dǎo)上來，在本級職責范圍內(nèi)切實解決好政府的“缺位”問題。轉(zhuǎn)變職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的關(guān)鍵所在，通過轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，從理念和程序上推進政府現(xiàn)代化建設(shè)，包括現(xiàn)代政府治理理念的引入、政府治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化和政府治理方式的現(xiàn)代化改革。通過轉(zhuǎn)變政府職能，要實現(xiàn)為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造各種有利條件的改革目標，同時通過提供公共性的社會服務(wù)，為廣大農(nóng)民提供基本的義務(wù)教育、公共醫(yī)療與社會保障等，進而解決最基本的農(nóng)村社區(qū)社會福利與社會公平問題，促進社會和諧。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要適應(yīng)市場經(jīng)濟體制需要，從行政管理型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，大力培育和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟型服務(wù)組織和中介組織，把不應(yīng)該由政府履行的職能交給社會組織，充分發(fā)揮社會團體、行業(yè)協(xié)會、商會和中介機構(gòu)的作用。

其次，確定整體方向，結(jié)合各地實際細化改革目標。就戰(zhàn)略上的長遠目標而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)該是實現(xiàn)自治、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的地方化;就戰(zhàn)術(shù)上的近期目標而言，迫切需要改革解決的問題是如何建立有效的領(lǐng)導(dǎo)和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轄區(qū)內(nèi)各項事務(wù)有權(quán)威的公共行政組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把工作重心轉(zhuǎn)移到提供公共服務(wù)和發(fā)展社會性組織上來，進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣、村兩級組織的權(quán)力和職責范圍，整合新型的適合農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需要的治理結(jié)構(gòu)。改革方向要結(jié)合地區(qū)的實際情況，具體來講，要推動縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理和監(jiān)督體制改革，理順分稅制下的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使財政權(quán)力、履行責任提供制度上的保證;按照法律規(guī)定賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)的行政管理權(quán)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效履行社會管理職能提供權(quán)力保證;根據(jù)“權(quán)、責、利”相統(tǒng)一的原則，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事管理權(quán)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政運轉(zhuǎn)有效實施提供人力保障;建立健全縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的績效考核科學(xué)評價體系，理清縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級關(guān)系，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沿著長遠的目標發(fā)展。

最后，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力和責任，進一步完善機構(gòu)設(shè)置。有些學(xué)者提出取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建制，實施自治或者強縣弱鄉(xiāng)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣市派出機構(gòu)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革的建議。我們認為，就目前中國農(nóng)村社會的實際情況而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非但不能取消，而且應(yīng)該強化其行政職能。在當前情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的問題并非源自鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在本身，而是來自于整個中國政治體制和行政管理運行機制，它只是整個政治體制中出現(xiàn)問題的一個環(huán)節(jié)。從這個意義上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的弱化或取消實質(zhì)上意味著矛盾向核心地帶的匯聚，更會造成嚴重的政治后果。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構(gòu)設(shè)置和人員配備都不規(guī)范，需要通過立法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)職能、人員編制和工作程序，重點是合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)職能界限，精簡機構(gòu)，減少財政供養(yǎng)人員，按照提高效率、整合資源的總體要求，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模、經(jīng)濟實力以及社會發(fā)展要求，根據(jù)職能需要從緊控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，杜絕超編現(xiàn)象。農(nóng)技站、農(nóng)機站、獸醫(yī)站、林業(yè)站等服務(wù)性單位，要以市場為導(dǎo)向，按照企業(yè)經(jīng)營的思路來實現(xiàn)收支平衡;鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)實行社會化改革，減輕財政負擔;黨委、人大、政府和武裝部等黨政部門，總?cè)藬?shù)應(yīng)控制在一定范圍之內(nèi)，鼓勵人員交叉兼職，最大限度地發(fā)揮每個機構(gòu)與每位工作人員的作用，減少人員開支。

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