葉國堅

（廣東省博羅中等專業(yè)學(xué)校，廣東 惠州 516100）

試析我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)

葉國堅

（廣東省博羅中等專業(yè)學(xué)校，廣東 惠州 516100）

本文試從農(nóng)村集體土地“所有”的性質(zhì)以及“歸誰”所有兩個方面，分析我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，揭示當(dāng)前農(nóng)村征地拆遷補償、出嫁女土地權(quán)益保障等方面問題的癥結(jié)。

農(nóng)村集體；土地；所有權(quán)；性質(zhì)；價值

我國土地實行全民所有制和勞動群眾集體所有制兩種所有制形式。對于農(nóng)村集體土地，憲法第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。物權(quán)法第五十九條進(jìn)一步明確了農(nóng)村集體土地的性質(zhì)：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。

然而，為什么農(nóng)民集體所有的土地可以被政府低價征收、超高價出讓而掙取巨額差價？為什么當(dāng)前農(nóng)村因征地拆遷引發(fā)惡性事件頻發(fā)？為什么出嫁女土地權(quán)益問題長期得不到糾正？這一系列問題產(chǎn)生源于我國農(nóng)村集體土地制度的不合理性，一方面農(nóng)村集體對土地并不是真正的“所有”，另一方面農(nóng)村集體土地實質(zhì)“歸誰”所有仍然界定得不夠清晰。立法者和各級政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審視問題，糾正我國農(nóng)村集體土地所有制度存在問題，以讓農(nóng)村持續(xù)發(fā)展、社會長久穩(wěn)定。

一、我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完整的

我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)有很大差異，從所有權(quán)的權(quán)能特點和所有權(quán)的特征來看，甚至缺乏一般財產(chǎn)所有權(quán)應(yīng)有的特征。我國農(nóng)村集體土地的所有權(quán)是不完整的。

1.剝奪了集體土地所有權(quán)人對土地的完全處分權(quán)。從物權(quán)的角度看，財產(chǎn)所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分的權(quán)利。處分權(quán)是所有權(quán)內(nèi)容的核心，是所有權(quán)的最基本的權(quán)能。然而，我國農(nóng)村集體行使集體土地處分權(quán)卻受到了嚴(yán)格的限制。憲法第十條第四款規(guī)定：“任何組織或個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”《土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”因此，集體非農(nóng)建設(shè)用地依法不能進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，國有土地使用權(quán)在土地市場實現(xiàn)了壟斷。各級政府則可以憑借其在土地市場的壟斷地位以及行政征用的權(quán)力，攫取農(nóng)民巨額的財富。

2.農(nóng)村集體土地被國家征收后農(nóng)村集體永久喪失所有權(quán)。國家限制農(nóng)用地在建筑方面設(shè)置地上權(quán)，非農(nóng)村集體本身使用農(nóng)村集體土地建設(shè)，一定要轉(zhuǎn)化為國有土地才可以使用，使得農(nóng)用地的所有權(quán)和使用權(quán)同時被征收，不能像國有土地那樣所有權(quán)和使用權(quán)可以分開行使。農(nóng)村集體土地被國家征收后，所有權(quán)被國家永久占有，使用權(quán)則被國家轉(zhuǎn)讓給他人占有。同時，按當(dāng)前國家土地政策，農(nóng)村集體土地所有權(quán)只能向國有土地所有權(quán)單向流動，國家缺乏國有土地轉(zhuǎn)化為農(nóng)村集體土地的機制。即使原為農(nóng)村集體土地的國有土地的使用權(quán)出讓70年、50年或者40年后，所有權(quán)仍屬國家所有。因此，農(nóng)民的土地越來越少，甚至被政府全部征完，農(nóng)民后續(xù)生活及其子孫生存繁衍失去了的保障，農(nóng)村傳統(tǒng)文明傳承的載體也受到了嚴(yán)重的影響。

3.被征用農(nóng)村集體土地的價值得不到應(yīng)有體現(xiàn)。農(nóng)村集體土地不但不能直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，而且被征收的價格也被嚴(yán)重壓低?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定：“征用土地的，按被征土地的原用途給予補償。征用土地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。”實踐中，即使兩幅地相鄰，國有土地一般按接近市場價征收，而農(nóng)用地只能主要以耕作收益計算補償。這樣的規(guī)定顯示是十分不合理的。首先，主要以耕作收益計算補償反映了農(nóng)民喪失土地以后的農(nóng)業(yè)經(jīng)營損失，但不能反映農(nóng)民的實際損失，農(nóng)地補償構(gòu)成及其標(biāo)準(zhǔn)無法體現(xiàn)可見的農(nóng)地的功能特性。農(nóng)民喪失土地以后，土地的社會保障作用不再存在，只能另外謀生，生產(chǎn)和生活成本大大增加，現(xiàn)有的補償不足以應(yīng)對未來的生活需要。其次，農(nóng)用地在轉(zhuǎn)為國有土地后，農(nóng)民分享不到土地增值收益。農(nóng)用地被轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后出讓，往往產(chǎn)生巨大的級差收益，盡管這個級差收益是土地所有權(quán)的收益，是農(nóng)民應(yīng)該得到合理的部分，但農(nóng)村集體和農(nóng)民卻沾不了邊，被排除在參與增值收益分配之外。1997年至2006年，全國耕地凈減少面積合計達(dá)12850.5萬畝，其中2006年全國共出讓土地面積348.75萬畝，出讓價款 7676.89億元，這幾乎全部成為地方政府的預(yù)算外收入，而農(nóng)村集體和農(nóng)民所得補償一般僅為出讓價格的1/10，甚至更低。據(jù)有關(guān)資料顯示，土地用途轉(zhuǎn)變增值的土地收益分配中，自改革開放以來，全國地方政府通過征地中的價格“剪刀差”，從農(nóng)民身上拿走了大約2萬億元。再次，農(nóng)村集體不能分享使用土地生產(chǎn)經(jīng)營而產(chǎn)生的價值。國家征收出讓農(nóng)村集體土地后，不僅占有了原屬農(nóng)民的土地所有權(quán)，而且還可以向使用土地的企業(yè)收取各種稅費，與企業(yè)分享使用土地產(chǎn)生的價值。目前，一些地方政府為了招商引資，不惜以低地價甚至以“零地價”出讓建設(shè)用地，看中的正是所謂可以增值稅源，預(yù)計可以通過稅收等形式彌補出讓地收益損失。正是如此，失地農(nóng)民為了生存，只能入城或在其原有土地上興建的工廠打工，從土地的“主人”，淪為其原有土地的“仆人”。

二、我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體是不清晰的

我國《憲法》對農(nóng)村集體土地所有者權(quán)利的具體行使并未作出規(guī)定。但相關(guān)法律作了進(jìn)一步明細(xì)。《土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理?！段餀?quán)法》第五十九條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。第六十條規(guī)定，由村委會或農(nóng)村經(jīng)濟組織行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)。表面上，我國法律對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體作出了清晰的界定，但實際上，無論法律規(guī)定本身，當(dāng)前地方政府的認(rèn)識，還是在實踐中，都存在混亂的地方。要弄清楚農(nóng)村土地集體所有權(quán)歸“誰”問題，首先我們要厘清如下幾個問題：

1.享有農(nóng)村土地所有權(quán)的行使權(quán)是否等于享有所有權(quán)。《土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理?！段餀?quán)法》第六十條規(guī)定，由村委會或農(nóng)村經(jīng)濟組織行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)。但筆者認(rèn)為，這不能等同于將集體土地的所有權(quán)同時賦予了村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。集體土地所有權(quán)的行使當(dāng)然需要一個具體的組織來實施，這就正如國有土地所有權(quán)法律規(guī)定由國務(wù)院代表國家行使，不能據(jù)此認(rèn)為國有土地的所有權(quán)就屬于國務(wù)院。因此農(nóng)村集體土地所有權(quán)由村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織來行使，不等于村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就享有所有權(quán)。但事實上，在執(zhí)行過程中，村委會或同一套人馬的集體經(jīng)濟組織儼然就是集體土地的所有者，土地的承包、出讓往往是村委會幾個干部甚至是個別人說了算，廣大農(nóng)民的利益受到嚴(yán)重侵害。

2.《憲法》規(guī)定的“集體所有”與《物權(quán)法》規(guī)定的“集體成員集體所有”的差異。首先，二者在概念上不是同一個層面的。憲法上“集體所有”實際上是從所有制角度來界定土地所有權(quán)，與全民所有的概念是相對應(yīng)的，而“集體成員集體所有”不是與全民所有相對應(yīng)的概念。其次，二者的內(nèi)涵不相同。憲法上的“集體所有”具有日爾曼法“總有”的特征。日爾曼法的總有，系指在日耳曼之農(nóng)村公社土地所有制中，將土地之使用、收益權(quán)分配給各家庭，而管理、處分權(quán)則屬公社的一種分割所有權(quán)形態(tài)?！凹w成員集體所有”這個概念，我們可從兩個方面來理解:一是集體成員是集體的組成人員，是一個個成員的集合體，《物權(quán)法》將農(nóng)村集體土地的所有權(quán)從集體所有擴展為集體成員所有，意在突出集體成員的所有權(quán)；二是集體成員享有土地所有權(quán)的形式不是按份共有，而是集體所有，有類似共同共有的特征。所謂共同共有，是指所謂共同共有是指兩個以上的人，對全部共有財產(chǎn)不分份額地享有平等的所有權(quán)?！段餀?quán)法》將農(nóng)村集體土地賦予物化的特征，為農(nóng)村集體土地推行股份制，最終使農(nóng)村集體土地所有權(quán)在不改變土地性質(zhì)的前提下流轉(zhuǎn)出集體成員之外提供了可能。

3.《物權(quán)法》規(guī)定的是“農(nóng)村集體成員”集體所有，而非“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”集體所有。我們不能簡單地認(rèn)為，農(nóng)村集體土地所有權(quán)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村委會行使，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，就認(rèn)為是“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”集體所有，而將不是集體經(jīng)濟組織成員的其他農(nóng)村集體成員排除在外。集體經(jīng)濟組織成員是戶籍和居住在行政村內(nèi)，且生存保障、就業(yè)渠道依賴于集體土地的公民。事實上，并不是每個村都設(shè)立有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。中共中央《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》（中發(fā)[1984]1號）指出：“政社分設(shè)以后，農(nóng)村經(jīng)濟組織應(yīng)根據(jù)生產(chǎn)發(fā)展的需要，在群眾自愿的基礎(chǔ)上設(shè)置，形式與規(guī)?？梢远喾N多樣，不要自上而下強制推行某一種模式”。到1994年底，全國農(nóng)村已設(shè)置社區(qū)性農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織218萬個，其中以原生產(chǎn)大隊為單位設(shè)置的有67萬個（涉及原生產(chǎn)隊370萬個）；以原生產(chǎn)隊為單位設(shè)置的有151萬個。兩者合計涉及原生產(chǎn)隊521萬個，占統(tǒng)計隊（或村民小組）數(shù)534萬個的97.6%。也就是說，并非所有農(nóng)村集體都建立有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，并不是每個村都有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，所以法律沒有規(guī)定農(nóng)村集體土地為“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有”。此外，農(nóng)村集體成員的范圍要大于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，在一個農(nóng)村集體里面，即使設(shè)置了集體經(jīng)濟組織，因兵役、升學(xué)等原因而沒有集體經(jīng)濟組織成員身份的其他人員，理應(yīng)也是農(nóng)村集體成員，享有農(nóng)村集體土地所有權(quán)。

4.當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份認(rèn)定依據(jù)混亂。實踐中，由于享有農(nóng)村集體土地所有權(quán)的“農(nóng)村集體成員”往往被認(rèn)為就是“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”，所以認(rèn)定集體經(jīng)濟組織成員身份就成了關(guān)鍵。然而，當(dāng)前法律對集體經(jīng)濟組織成員身份的認(rèn)定規(guī)定不夠明確，但是“戶口論”、“ 從夫居制度”似乎成了主流，特別是戶口甚至成了一些地方政府和法院認(rèn)定集體經(jīng)濟組織成員身份的主要依據(jù)。按理說，集體經(jīng)濟組織成員是戶籍和居住在行政村內(nèi)，且生存保障、就業(yè)渠道依賴于集體土地的公民。但是，隨著國我經(jīng)濟的日益發(fā)展，人口流動頻繁，城鄉(xiāng)二元戶籍制度的改革，出現(xiàn)了大量長期在外地居住、依靠外地提供就業(yè)機會的農(nóng)民工、企業(yè)白領(lǐng)甚至是企業(yè)家，如果按這個標(biāo)準(zhǔn)，以目前的社會狀況，恐怕相當(dāng)多人要喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份。然而，事實上許多地方認(rèn)定集體經(jīng)濟組織成員身份并不按這個。一些人，戶口在原籍，也分有土地，但是長期不居住在行政村內(nèi)，并且不依賴集體土地生存，由于長期在外對村集體也沒有履行什么義務(wù)，然而實踐中并沒有剝奪他們集體經(jīng)濟組織成員的身份和權(quán)利。另一些人，他們同樣長期也長期在外地居住、生活、工作，不同的只是他們的戶口遷離了原籍，但實踐中他們集體經(jīng)濟組織成員身份和權(quán)利往往被剝奪。再有一些人，他們戶籍在村內(nèi)、居住在村內(nèi)，但早已不依賴土地生活，而從事第二、第三產(chǎn)業(yè)，其中有些人生活要比居住在城市的原籍居民更富裕，但他們?nèi)韵碛屑w經(jīng)濟組織成員身份。一些出嫁女不論戶口是否仍在本村，是否履行村民義務(wù)，她們享有集體經(jīng)濟組織收益分配及村民待遇的權(quán)利一律剝奪，《憲法》、《婦女權(quán)益保障法》、《土地承包法》等的規(guī)定在鄉(xiāng)規(guī)民約面前竟然成了一紙空文！顯然，當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份認(rèn)定依據(jù)，既不符合現(xiàn)有法律的規(guī)定，也不同于封建社會傳統(tǒng)宗法制度的規(guī)定。這個混亂的狀況，必須及時改正，以適應(yīng)社會發(fā)展的需要以及農(nóng)村土地血緣性和地緣性本質(zhì)特征的要求。

三、結(jié)論

當(dāng)前我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度，是在以犧牲農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的利益為代價，以農(nóng)村哺育城市、以農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)的基礎(chǔ)上的建立，是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，隨著我國市場經(jīng)濟的日益發(fā)展，農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，戶籍制度的不斷改革，農(nóng)民生存的需要和維權(quán)意識的覺醒，現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)時代發(fā)展的要求，國家應(yīng)當(dāng)及時作出調(diào)整，以最大限度地保障廣大農(nóng)民及其子孫后代的根本利益。

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2012-03-25