王建文,熊 敬

(河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇 南京 210098)

我國(guó)地下水管理主要制度的構(gòu)建

王建文,熊 敬

(河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇 南京 210098)

地下水作為一種水質(zhì)好、不易被污染且具有“戰(zhàn)略性”地位的水資源,正在被越來越廣泛地開發(fā)利用,污染程度日漸加深。而我國(guó)現(xiàn)行地下水資源的法律制度存在缺陷和不足,不能滿足保護(hù)地下水的需求。因此,應(yīng)針對(duì)地下水保護(hù)立法展開系統(tǒng)研究。在借鑒國(guó)外保護(hù)地下水的先進(jìn)理念和制度的基礎(chǔ)上,我國(guó)應(yīng)確立地下水超采區(qū)制度、地下水的評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)制度、公眾參與制度等地下水管理制度。

地下水管理;主要制度;超采區(qū);評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè);公眾參與

目前,我國(guó)保護(hù)地下水資源的體系處于一種法群狀態(tài),并無(wú)關(guān)于地下水資源的特別立法,這種法律保護(hù)體系由各種單行法如《中華人民共和國(guó)水法》(以下簡(jiǎn)稱《水法》)、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《水污染防治法》)中的零散規(guī)定和地方立法(如《江蘇省水資源管理?xiàng)l例》)集合而成。盡管根據(jù)自身區(qū)域特點(diǎn)制定的地方規(guī)定在一定程度上使得單行法中的原則性規(guī)定更具操作性,但是這種不完善的立法體系終究不能有效地解決好地下水保護(hù)問題。因此,我國(guó)應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變成地下水特別立法的模式。為此,應(yīng)針對(duì)地下水保護(hù)立法展開系統(tǒng)研究。在此方面,除應(yīng)在地下水保護(hù)制度與實(shí)踐考察的基礎(chǔ)上,確立我國(guó)地下水保護(hù)立法應(yīng)遵循的理念與原則外,還應(yīng)對(duì)地下水管理的主要制度開展理論構(gòu)建。后者作為具體問題固然應(yīng)以前者為指引,但在理論研究方面,則應(yīng)立足于后者的研究成果再開展關(guān)于前者的研究,因而本文將研究范圍限定于我國(guó)地下水管理主要制度的構(gòu)建,并以此為基礎(chǔ)另文研究我國(guó)地下水保護(hù)立法的理念與原則。

一、地下水超采區(qū)制度

地下水超采是指一定地域內(nèi)多年平均地下水實(shí)際開采量超過了該地域的多年平均地下水可開采量,并造成了地下水水位多年持續(xù)下降的現(xiàn)象。發(fā)生了地下水超采現(xiàn)象的地區(qū)稱為地下水超采區(qū)[1]。《水法》第36條雖然對(duì)超采區(qū)作了相關(guān)規(guī)定,但由于內(nèi)容過于原則,其僅具有指導(dǎo)意義,在實(shí)踐中缺乏可操作性。因此,通過立法進(jìn)一步細(xì)化地下水超采區(qū)制度對(duì)合理開發(fā)利用以及保護(hù)地下水資源十分必要。

1.國(guó)外地下水分區(qū)域管理的經(jīng)驗(yàn)

亞利桑那是美國(guó)第一個(gè)立法限制開采地下水的州,1980年制定的《亞利桑那州地下水管理法》在地下水資源開發(fā)、利用及保護(hù)方面進(jìn)行了不少探索?！兜叵滤芾矸ā纷畲蟮奶攸c(diǎn)是根據(jù)地下水開采的程度不同將地下水區(qū)域劃分為特別管理區(qū)、非拓展灌溉區(qū),并且在不同的區(qū)域采取不同的措施。特別管理區(qū)是超采嚴(yán)重的和必須重點(diǎn)保護(hù)的區(qū)域,此區(qū)域的措施旨在限制開采量和保護(hù)水資源,在2025年前實(shí)現(xiàn)該區(qū)域地下水的開采和補(bǔ)給達(dá)到一個(gè)平衡狀態(tài)。特別管理區(qū)建立了一個(gè)新的體系來限制區(qū)域內(nèi)所有現(xiàn)存地下水使用者的權(quán)利,讓大部分權(quán)利進(jìn)行轉(zhuǎn)移,限制大量新地下水開采活動(dòng)的啟動(dòng),并通過一個(gè)新的州政府機(jī)構(gòu)——水利資源部(DWR)確立起了強(qiáng)有效的管理,進(jìn)行水資源保護(hù)計(jì)劃。保證地下水供應(yīng)計(jì)劃(AWS)是特別管理區(qū)的制度基礎(chǔ),其對(duì)開發(fā)者保護(hù)地下水的要求比美國(guó)任何一州的類似規(guī)定都要嚴(yán)厲。

AWS規(guī)定開發(fā)者不能獲得土地開發(fā)許可,除非證明以下幾點(diǎn):①此區(qū)域的地下水供給能夠滿足今后100年的土地需要,且這種供給是符合自然規(guī)律和法律規(guī)定的,是能夠持續(xù)不間斷的;②開發(fā)處的地下水的利用必須和特別管理區(qū)的管理計(jì)劃和目標(biāo)保持一致;③開發(fā)者開發(fā)可供利用的地下水資源必須具有建設(shè)必要水利設(shè)施的經(jīng)濟(jì)能力。由于開發(fā)項(xiàng)目多數(shù)位于市區(qū),屬于地方水供應(yīng)商的服務(wù)范圍之內(nèi),因此在城市承擔(dān)保證地下水供應(yīng)計(jì)劃義務(wù)的主體為地方水供應(yīng)商。而在非城市或者非郊區(qū)核心地帶的區(qū)域,地方水供應(yīng)商的服務(wù)不及,此項(xiàng)義務(wù)就由開發(fā)者自己承擔(dān)[2]。特別管理區(qū)以AWS為基礎(chǔ),強(qiáng)制該區(qū)域內(nèi)水供應(yīng)商和開發(fā)者必須論證自身的開采行為符合法律的規(guī)定和規(guī)劃,并要求開采主體采取一系列保護(hù)地下水的措施,這些規(guī)定都能保證地下水能達(dá)到一個(gè)供給和開平衡狀態(tài)。非拓展灌溉區(qū)是通過限制農(nóng)業(yè)發(fā)展的手段來保護(hù)地下水資源的區(qū)域。亞利桑那州地下水資源的利用量農(nóng)業(yè)用水占到80%以上,而地下水資源具有水質(zhì)好、應(yīng)急性、稀缺性的特點(diǎn),其應(yīng)該用于能體現(xiàn)最大價(jià)值的領(lǐng)域,合理地分配地下水資源,減少農(nóng)用地下水。另外,當(dāng)?shù)叵滤淮罅啃袨楠?dú)立的農(nóng)民開采時(shí),農(nóng)民會(huì)認(rèn)為自身采取的保護(hù)地下水資源的措施將會(huì)使其他農(nóng)民得利,因此地下水得不到有效保護(hù),地下水超采現(xiàn)象也就隨之出現(xiàn)[3]。美國(guó)《安全飲用水法》(SDWA)也意識(shí)到地下水的稀缺性問題,規(guī)定大部分城市地區(qū)的地下水應(yīng)用于飲用,國(guó)會(huì)也在為《安全飲用水法》能覆蓋更多的農(nóng)村區(qū)域而努力[4]。

因此,基于我國(guó)農(nóng)用地下水量持續(xù)增加及缺乏監(jiān)管機(jī)制的情況和農(nóng)民競(jìng)爭(zhēng)性開采行為的存在,我國(guó)可以借鑒美國(guó)通過立法限制地下水農(nóng)用的理念和經(jīng)驗(yàn),把地下水分配到更加體現(xiàn)其價(jià)值的領(lǐng)域?！兜叵滤芾矸ā返牧硪惶厣?guī)定是當(dāng)一定情況出現(xiàn)時(shí),有關(guān)主體應(yīng)擴(kuò)大特別管理區(qū)區(qū)域。具體表現(xiàn)為當(dāng)現(xiàn)有的區(qū)域劃分仍不能有效保護(hù)地下水資源時(shí),則相關(guān)主體會(huì)根據(jù)《地下水管理法》中關(guān)于擴(kuò)大特別管理區(qū)的順序擴(kuò)大范圍。我國(guó)水利部發(fā)布的《水利產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施細(xì)則》第4條明確指出:“地下水超采地區(qū),應(yīng)制定保護(hù)治理規(guī)劃,劃定禁采區(qū)和限采區(qū),采取措施防止水源枯竭等不利影響。”《水法》第36條也對(duì)超采區(qū)劃分作了相關(guān)規(guī)定,可是這些規(guī)定都過于原則,缺乏可操作性,不能形成具體的制度。在此方面,美國(guó)亞利桑那州在地下水分區(qū)域管理的規(guī)定對(duì)我國(guó)禁止開采區(qū)和限制開采區(qū)的劃分及區(qū)域內(nèi)相應(yīng)制度的構(gòu)建具有參考價(jià)值。

2.劃定地下水超采區(qū)的主體

《水法》第36條明確規(guī)定:“在地下水超采地區(qū),縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施,嚴(yán)格控制開采地下水。在地下水嚴(yán)重超采地區(qū),經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以劃定地下水禁止開采或限制開采區(qū)。在沿海地區(qū)開采地下水,應(yīng)當(dāng)經(jīng)過科學(xué)論證,并采取措施,防止地面沉降和海水入侵。”地方性法規(guī)也就劃定地下水超采區(qū)的主體做出了規(guī)定,如《江蘇省水資源管理?xiàng)l例》第13條規(guī)定:“地下水禁止開采區(qū)、限制開采區(qū)劃定和調(diào)整方案由省水行政主管部門會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門,根據(jù)地下水開采狀況、地下水位變化、地面沉降及其他地質(zhì)災(zāi)害、地表水源替代等情況編制,報(bào)省人民政府批準(zhǔn),并予以公告。”因此根據(jù)相關(guān)立法,劃定地下水超采區(qū)的主體應(yīng)為省、自治區(qū)、直轄市人民政府,并且劃定主體在組織劃定完后應(yīng)向社會(huì)公布;而地下水超采區(qū)跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的,則可以由有關(guān)水流域機(jī)構(gòu)組織相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門共同劃定并報(bào)水利部批準(zhǔn)或者直接由其共同上級(jí)行政部門劃定,劃定的結(jié)果應(yīng)該向社會(huì)公布。

3.劃定限制開采區(qū)與禁止開采區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)

盡管《水法》對(duì)限制開采區(qū)和禁止開采區(qū)有所規(guī)定,但其并沒有列出劃分兩者的標(biāo)準(zhǔn),這使得劃分行為將在無(wú)文本指引下完成。按照一定的標(biāo)準(zhǔn)把地下水超采區(qū)劃分為限制開采區(qū)和禁止開采區(qū),不僅能細(xì)化超采區(qū)制度使其更具有操作性,而且能夠體現(xiàn)地下水資源保護(hù)的層次感和緊迫感,從而規(guī)定不同的措施。

劃定禁止開采區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)可以從以下5個(gè)方面認(rèn)定:①在地下水超采區(qū)內(nèi),除地下水資源以外還有其他水資源的,如江河、湖泊等,則在該超采區(qū)不應(yīng)繼續(xù)開采地下水。因?yàn)榈叵滤旧硖攸c(diǎn)導(dǎo)致其損害難以恢復(fù),相對(duì)于其他水資源的損害更難以治理,且地下水資源比其他水資源更珍貴,所以該超采區(qū)可以劃為地下水禁止開采區(qū),絕對(duì)禁止地下水資源的減少,使地下水處于應(yīng)急的戰(zhàn)略地位。②地下水超采區(qū)內(nèi),雖沒有其他可替代的水資源,但是該區(qū)域在公共供水網(wǎng)覆蓋范圍之內(nèi)且供水能力能夠滿足用水需求,則該區(qū)域沒有必要再開發(fā)地下水資源,可以劃為地下水禁止開采區(qū)。③由于地下水嚴(yán)重超采,地質(zhì)災(zāi)害如地面沉降,海水入侵、土地荒漠化等會(huì)伴隨發(fā)生,導(dǎo)致生態(tài)失衡。這種因地下水超采而引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害或者可能引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的區(qū)域可以劃為地下水禁止開采區(qū)。④地下水受不良地表水、固體垃圾等嚴(yán)重污染的地區(qū),可以劃為地下水禁止開采區(qū),進(jìn)行相應(yīng)治理。⑤開采地下水可能對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行的安全和穩(wěn)定造成影響的區(qū)域,可以劃為地下水禁止開采區(qū)。

劃定限制開采區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)可以從以下4個(gè)方面認(rèn)定:①地下水超采區(qū)內(nèi),除地下水資源外沒有其他可替代水源,而且該區(qū)域并不在公共供水網(wǎng)覆蓋范圍之內(nèi)或者雖在覆蓋范圍之內(nèi)公共供水網(wǎng)卻不能滿足用水需求,則該區(qū)域可以劃為地下水限制開采區(qū);②在地下水用于農(nóng)業(yè)較多的地區(qū),為了使地下水發(fā)揮水質(zhì)好、應(yīng)急性的特點(diǎn),體現(xiàn)其最大價(jià)值,可以把此農(nóng)業(yè)區(qū)劃為地下水限制開采區(qū),減少農(nóng)用地下水;③地下水遭受污染如串層污染等較嚴(yán)重的地區(qū),可以劃為地下水限制開采區(qū),進(jìn)行相應(yīng)治理;④可以將風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護(hù)區(qū)、特殊建筑區(qū)劃為地下水限制開采區(qū)。

4.超采區(qū)內(nèi)的具體措施

(1)超采區(qū)取水許可及水權(quán)交易

在地下水取水許可方面,國(guó)務(wù)院于2006年2月21日頒布的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第7條第3款規(guī)定:“行政區(qū)域內(nèi)批準(zhǔn)取水的總水量,不得超過流域管理機(jī)構(gòu)或者上一級(jí)水行政主管部門下達(dá)的可供本行政區(qū)域取用的水量;其中,批準(zhǔn)取用地下水的總水量,不得超過本行政區(qū)域地下水可開采量,并應(yīng)當(dāng)符合地下水開發(fā)利用規(guī)劃的要求。制定地下水開發(fā)利用規(guī)劃應(yīng)當(dāng)征求國(guó)土資源主管部門的意見。”第20條明確規(guī)定:“在地下水禁采區(qū)內(nèi)申請(qǐng)取用地下水的,取水審批機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)。”第41條則規(guī)定:“地下水嚴(yán)重超采或者因地下水開采引起地面沉降等地質(zhì)災(zāi)害的,取水審批機(jī)關(guān)可以對(duì)取水單位或者個(gè)人的年度取水量予以限制。”我國(guó)在超采區(qū)關(guān)于地下水資源許可方面的規(guī)定體現(xiàn)了總量控制原則,并且設(shè)定了具體區(qū)域禁止開采或限制開采的具體規(guī)則。但在取水許可制度的規(guī)則設(shè)計(jì)上同樣不能忽視以下3點(diǎn):

第一,開采一水文地質(zhì)單位內(nèi)的地下水資源但跨度兩個(gè)行政區(qū)域的,具有批準(zhǔn)取水許可權(quán)的相鄰水行政主管部門應(yīng)該協(xié)商批準(zhǔn);如不能達(dá)成一致意見的,則任何具有管轄權(quán)的一方不能單方面批準(zhǔn)取水,取水許可應(yīng)由相鄰方的共同上級(jí)水行政主管部門做出。

第二,建設(shè)項(xiàng)目需要開采利用地下水的,項(xiàng)目啟動(dòng)之前必須委托具有相關(guān)資質(zhì)的單位向水行政主管部門或者水流域機(jī)構(gòu)提供地下水論證報(bào)告,報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)該包括開采行為對(duì)該水文單位水內(nèi)水資源的影響、對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響、不會(huì)造成不可恢復(fù)的污染論證、地下水利用符合總體規(guī)劃等。

第三,按照市場(chǎng)化運(yùn)作的規(guī)律,地下水環(huán)境治理工程投資建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)允許擁有相應(yīng)的優(yōu)先取水權(quán)、獨(dú)家供水權(quán),允許地下采礦企業(yè)擁有地下采空區(qū)的地下空間使用權(quán),通過加強(qiáng)廢棄礦井、巷道的保護(hù),構(gòu)建更多的地下水庫(kù),為他們未來可能逐步涉足供水行業(yè)提供法律保障,真正體現(xiàn)出“誰(shuí)治理、誰(shuí)受益”的原則,促進(jìn)地下水資源利用的良性循環(huán)[5]。

取水許可制度雖在一定程度上控制了地下水的開采,但地下水卻無(wú)法被視為商品進(jìn)入交易市場(chǎng),用水者普遍對(duì)地下水這種公共資源漠不關(guān)心,并且為了自身最大化利益最大限度地開采地下水,導(dǎo)致“公共的悲劇”。同時(shí),隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,水資源的需求量快速增大,地下水資源已經(jīng)成為需要得到優(yōu)化配置的稀缺資源。不管從發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看,水權(quán)交易許可是在有限水資源條件下最有效地保護(hù)水資源方法之一[6]。歐盟也最新提出利用市場(chǎng)工具和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制來提高地下水利用效率的指導(dǎo)方針。然而我國(guó)長(zhǎng)期以來采取重行政管制、輕市場(chǎng)引導(dǎo)的地下水管理方式,無(wú)法提高地下水的使用效率,地下水這種稀缺資源無(wú)法在市場(chǎng)工具的引導(dǎo)下分配到用水效率高的企業(yè)或個(gè)人。另外,在一定地下水含量的區(qū)域,用水需求得不到滿足的不同用水者會(huì)爭(zhēng)相開采地下水從而引發(fā)沖突。在水權(quán)得到分配的前提下,允許地下水交易機(jī)制的存在可以緩解此類沖突,表現(xiàn)為一方通過購(gòu)買另一方的水權(quán)來滿足自身的用水需求,另一方也因出賣水權(quán)得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。同時(shí)地下水超采區(qū)的取水許可比其他地區(qū)的更難獲得批準(zhǔn),獲得取水許可的企業(yè)或者個(gè)人相對(duì)在超采區(qū)需要用水的其他企業(yè)或個(gè)人具有更好發(fā)展的條件,法律應(yīng)該允許處于劣勢(shì)地位的企業(yè)或個(gè)人通過獲得取水許可并還有剩余用水額度的企業(yè)或個(gè)人有償受讓地下水水權(quán)的方式追求發(fā)展,以此引入市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制,使得政府的宏觀調(diào)控與市場(chǎng)的分配功能同時(shí)在地下水資源管理中發(fā)揮作用,充分體現(xiàn)地下水資源的價(jià)值。最后,地下水水權(quán)交易的完成同時(shí)也能確定地下水合理的價(jià)格。構(gòu)建地下水交易市場(chǎng)需注意3點(diǎn):

第一,設(shè)立初始水權(quán)分配的規(guī)則,根據(jù)地域可用水量和人口的數(shù)量,以及開采活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響等,綜合各項(xiàng)數(shù)據(jù)確定初始水權(quán)分配的模式和方法,體現(xiàn)對(duì)自然資源公平分配的原則。

第二,在二級(jí)市場(chǎng)的水權(quán)交易中,盡量放寬行政管制,由富水者和缺水者自由協(xié)商轉(zhuǎn)讓價(jià)格,體現(xiàn)市場(chǎng)效率。

第三,為了社會(huì)更好地監(jiān)督地下水資源交易,地下水權(quán)交易的信息應(yīng)該向社會(huì)公開,構(gòu)建公示制度。交易前,出讓水權(quán)方要將出讓的水權(quán)信息在媒體上公布;交易后,國(guó)家應(yīng)該定期公布近期水權(quán)交易的情況和水權(quán)變動(dòng)的情況[7]。

(2)地下水資源費(fèi)征收管理

在地下水資源費(fèi)征收管理方面,部分發(fā)達(dá)國(guó)家如英國(guó)、荷蘭等已經(jīng)建立取水收費(fèi)制度,旨在減少地下水的開發(fā)利用。我國(guó)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第29條也規(guī)定:“制定水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)遵循地表水和地下水的合理開發(fā)利用,防止地下水過量開采的原則?！痹趯?shí)踐過程中,地下水的征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該高于地表水的征收標(biāo)準(zhǔn),超采區(qū)內(nèi)的地下水資源征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該高于非超采地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn),迫使用水者尋找其他可替代水源,更有利于保護(hù)超采區(qū)的地下水資源?！渡綎|省水資源費(fèi)征收使用管理辦法》根據(jù)當(dāng)?shù)氐叵滤Y源的開發(fā)利用的情況就做了具體規(guī)定,其第5條規(guī)定,“經(jīng)批準(zhǔn)在地下水超采區(qū)取地下水的,按當(dāng)?shù)氐叵滤魇諛?biāo)準(zhǔn)的2倍征收?！绷硗?水行政主管部門也應(yīng)對(duì)地下水費(fèi)的認(rèn)定進(jìn)行監(jiān)督。供水人無(wú)論是向用戶還是另一供水單位供水,其都有向水行政主管部門提供水價(jià)詳細(xì)信息和計(jì)算方法的義務(wù),應(yīng)積極配合水行政主管部門職能的行使。

(3)地下水超采區(qū)水井管理

美國(guó)亞利桑那州的《地下水管理法》在特別管理區(qū)和非拓展灌溉區(qū)采取不同的措施對(duì)抽水井進(jìn)行控制。在特別管理區(qū),抽取地下水必須具有相應(yīng)執(zhí)照,并且還要按抽水量交稅;在非拓展灌溉區(qū),抽取地下水不必申請(qǐng)執(zhí)照,但是必須進(jìn)行登記,而且抽取的用途不能用于農(nóng)業(yè)灌溉。

我國(guó)地方立法也對(duì)超采區(qū)抽水井有所規(guī)定,如《江蘇省水資源管理?xiàng)l例》第14條規(guī)定:“在地下水禁止開采區(qū)內(nèi),禁止開鑿深井。對(duì)已有的深井,有關(guān)市、縣(市)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)省人民政府規(guī)定的禁止開采期限,制定封井計(jì)劃,組織實(shí)施,并對(duì)封井、改水給予資金扶持?！蔽覈?guó)法律沒有在應(yīng)急情況下新打水井的規(guī)定。在發(fā)生嚴(yán)重干旱或者土地荒漠化等迫使居民急需用水的情況下,應(yīng)該允許居民新打水井解決生活用水問題。新打的水井必須進(jìn)行登記,且在應(yīng)急期結(jié)束后,新打的水井則應(yīng)停止供水,有關(guān)水行政主管部門應(yīng)將其封存。

(4)人工回灌制度

由于地下水特殊的性質(zhì),地下水資源一旦過度開采,僅憑其自然恢復(fù)能力是難以達(dá)到開采前的平衡狀態(tài),因此,地下水人工回灌制度是有效恢復(fù)地下水水量和水位的技術(shù)手段。

地下水的人工補(bǔ)給已愈來愈受到人們的重視,發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)放棄了修建地表水庫(kù)來儲(chǔ)備水資源的傳統(tǒng)做法,而是越來越多的利用地下含水層,形成“地下水銀行”來調(diào)節(jié)和緩解供水緊張的局面[8]。發(fā)達(dá)國(guó)家在人工補(bǔ)給方面的實(shí)踐已經(jīng)取得成效,人工補(bǔ)水已占城市供水的較大比例。我國(guó)僅在《水法》、《水污染防治法》及其細(xì)則中有對(duì)人工回灌的零散規(guī)定。《水污染防治法》第45條規(guī)定:“人工回灌補(bǔ)給地下水,不得惡化地下水質(zhì)?！薄端廴痉乐畏▽?shí)施細(xì)則》第37條則明確規(guī)定:“人工回灌補(bǔ)給地下飲用水的水質(zhì),應(yīng)當(dāng)符合生活飲用水源的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),并經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政主管部門批準(zhǔn)?！庇捎谟糜诨毓嗟挠盟写蟛糠质菑U水,提高了地下水超采區(qū)的水位卻無(wú)法保障地下水的水質(zhì),因此《水污染防治法》及其《細(xì)則》的規(guī)定有效地解決了此問題。然而,我國(guó)并沒有把人工回灌作為超采地下水責(zé)任方式。在立法上,將人工回灌作為超采地下水的責(zé)任方式之一,使相關(guān)機(jī)構(gòu)在制定開采利用地下水規(guī)劃時(shí)就必須考慮其后的人工回灌,從而使有效地利用人工回灌恢復(fù)地下水資源成為可能[9]。美國(guó)亞利桑那州的規(guī)定值得借鑒,其建立了地下水回灌區(qū)域,根據(jù)地下水供應(yīng)計(jì)劃(AWS)的詳細(xì)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的超額開采地下水的主體將會(huì)被登記在冊(cè),并被賦予回灌的義務(wù)。

二、地下水的評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)制度

1.地下水評(píng)價(jià)制度的完善

地下水評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)制度是發(fā)達(dá)國(guó)家保護(hù)地下水資源的又一項(xiàng)重要制度。韓國(guó)規(guī)定建設(shè)交通部長(zhǎng)官應(yīng)組織對(duì)全國(guó)地下水的特性及可開發(fā)量等方面進(jìn)行基礎(chǔ)性調(diào)查,制定地下水管理的基本計(jì)劃。基本計(jì)劃的主要內(nèi)容應(yīng)包括:地下水的天然特性和可開發(fā)量、地下水的利用狀況、地下水的利用計(jì)劃、地下水的保護(hù)計(jì)劃及其他有關(guān)部門事項(xiàng)[10]。美國(guó)在關(guān)于修改《1978年美國(guó)和加拿大間大湖水質(zhì)協(xié)定》的議定書中明確規(guī)定:締約方應(yīng)確定影響大湖受污染的地下飲用水源現(xiàn)有的和潛在的水源;繪制鄰近受污染地下飲用水源現(xiàn)有的和潛在的水源地水文地質(zhì)狀況;制定地下飲用水源中污染物抽樣和分析標(biāo)準(zhǔn)方法和統(tǒng)一程序[11]。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是現(xiàn)代環(huán)境法中的一項(xiàng)創(chuàng)舉,發(fā)展至今其對(duì)環(huán)境的治理發(fā)揮著不可替代的作用。而在我國(guó)地下水管理中并沒有關(guān)于地下水評(píng)價(jià)方面的完善規(guī)定,因此,我國(guó)應(yīng)引入地下水評(píng)價(jià)制度,在充分掌握地下水資源信息的基礎(chǔ)上,預(yù)測(cè)和估計(jì)開發(fā)利用地下水后將會(huì)對(duì)此區(qū)域產(chǎn)生的影響并采取相應(yīng)的防范措施,科學(xué)地管理和保護(hù)地下水資源。地下水資源評(píng)價(jià)應(yīng)該包括以下的內(nèi)容:①地下水水量的評(píng)價(jià);②地下水水質(zhì)的評(píng)價(jià);③開采技術(shù)條件的評(píng)價(jià);④環(huán)境效益的評(píng)價(jià);⑤防護(hù)措施的評(píng)價(jià)[12]。

我國(guó)在構(gòu)建地下水評(píng)價(jià)制度的立法中同樣不能忽視以下問題:①對(duì)跨行政區(qū)域開發(fā)利用地下水活動(dòng)的評(píng)價(jià)和可能對(duì)相鄰行政區(qū)域產(chǎn)生環(huán)境影響的開發(fā)利用地下水活動(dòng)的評(píng)價(jià)。我國(guó)目前并沒有專門的地下水資源保護(hù)法,關(guān)于地下水的規(guī)定散布于其他法律和各省地方立法中,地下水管理體制較混亂、環(huán)保部門的權(quán)限也較模糊。當(dāng)跨行政區(qū)域或影響范圍涉及相鄰行政區(qū)域的開采活動(dòng)出現(xiàn)時(shí),對(duì)其評(píng)價(jià)的主體及標(biāo)準(zhǔn)將無(wú)法確定,由于利益的沖突,可能會(huì)形成無(wú)部門評(píng)價(jià)或相關(guān)部門爭(zhēng)著評(píng)價(jià)的局面。為了避免此種局面,在日后的特別立法中應(yīng)對(duì)跨行政區(qū)域或者影響范圍涉及相鄰行政區(qū)域的開采活動(dòng)的評(píng)價(jià)主體有所規(guī)定。②公眾參與機(jī)制的引入。開發(fā)者作為追求利益最大化的“理性經(jīng)紀(jì)人”存在與片面追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方政府結(jié)為利益同盟的可能,此種情況下環(huán)保部門的評(píng)價(jià)活動(dòng)流于形式或者直接放行同盟企業(yè),無(wú)法保證公平合理的開發(fā)利用地下水。因此讓公眾參與到地下水評(píng)價(jià)活動(dòng)中來,賦予公眾對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的知情權(quán)以及在公眾利益受損時(shí)賦予公眾起訴評(píng)價(jià)部門的權(quán)利,能有效地監(jiān)督評(píng)價(jià)部門的職責(zé)履行,保障地下水評(píng)價(jià)制度的實(shí)行。③地下水調(diào)查評(píng)價(jià)的結(jié)果必須向社會(huì)進(jìn)行公開,公示的主體為國(guó)務(wù)院水行政主管部門和省、自治區(qū)和直轄市人民政府水行政主管部門。公布的地下水調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)與實(shí)際結(jié)果一致,否則相關(guān)部門和人員應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。④地下水評(píng)價(jià)的結(jié)果可以作為各級(jí)水行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)綜合考核評(píng)價(jià)的依據(jù),評(píng)價(jià)結(jié)果中的水總量指標(biāo)、水位指標(biāo)、水質(zhì)指標(biāo)等應(yīng)符合地下水總體規(guī)劃中的各項(xiàng)要求。

2.地下水監(jiān)測(cè)網(wǎng)和信息共享平臺(tái)

建立地下水監(jiān)測(cè)網(wǎng)是科學(xué)管理地下水必不可少的條件。地下水利用規(guī)劃的制定、地下水評(píng)價(jià)的做出都是以地下水監(jiān)測(cè)網(wǎng)監(jiān)測(cè)到的全面數(shù)據(jù)為依據(jù)。通過監(jiān)測(cè)網(wǎng),相關(guān)部門能夠了解該區(qū)域地下水水質(zhì)狀況,對(duì)于正在被污染的地下水區(qū)域及時(shí)采取相應(yīng)措施,對(duì)于已污染較嚴(yán)重的地區(qū)則應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)。地下水監(jiān)測(cè)應(yīng)掌握地下水污染的變化過程及動(dòng)態(tài)特征,分析原因并預(yù)測(cè)地下水質(zhì)的變化,采取相應(yīng)防范措施。在我國(guó)的地下水監(jiān)測(cè)體制下,地下水監(jiān)測(cè)點(diǎn)并沒有進(jìn)行分類,這方面荷蘭的監(jiān)測(cè)點(diǎn)分類的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。荷蘭的地下水監(jiān)測(cè)網(wǎng)是建立時(shí)間最久的國(guó)家之一,發(fā)展至今全國(guó)大約有25 000多個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)。根據(jù)監(jiān)測(cè)的目的不同,這些監(jiān)測(cè)點(diǎn)可以分為四類:一是為政府管理服務(wù),政府管理部門使用這些信息幫助制訂水管理規(guī)劃和監(jiān)測(cè)地下水位和水質(zhì)的變化;二是為用水工業(yè)和供水公司服務(wù),監(jiān)測(cè)抽取地下水產(chǎn)生的影響;三是為土地管理服務(wù),例如自然保護(hù)區(qū)的管理,可根據(jù)監(jiān)測(cè)信息制定專門的管理措施;四是荷蘭應(yīng)用地球科學(xué)研究院自己的監(jiān)測(cè)工作,其基本任務(wù)是為了確定地下水的潛在用途,也用于研究目的[13]。借鑒國(guó)外監(jiān)測(cè)點(diǎn)分類的經(jīng)驗(yàn),我國(guó)可以建立一個(gè)地下水監(jiān)測(cè)信息共享平臺(tái),地下水管理的相關(guān)部門以及地下水研究者甚至公眾都能獲得該區(qū)域地下水的最新信息和動(dòng)態(tài)信息,從而充分利用這些信息的價(jià)值,在這些信息的基礎(chǔ)上制訂計(jì)劃、采取措施和進(jìn)行有關(guān)研究等。然而,目前我國(guó)地下水監(jiān)測(cè)網(wǎng)覆蓋范圍較小,技術(shù)手段比較落后,經(jīng)費(fèi)也不足以進(jìn)行相關(guān)研究。因此,有必要加強(qiáng)地下水監(jiān)測(cè)網(wǎng)的基礎(chǔ)建設(shè),完善監(jiān)測(cè)網(wǎng)系統(tǒng),為地下水管理提供全面、準(zhǔn)確的信息。

三、公眾參與制度

環(huán)境問題是一個(gè)全球問題、公共問題,包括公眾參與的環(huán)境法治應(yīng)是環(huán)境法追求的目標(biāo)。地下水管理中的公眾參與制度,是指在地下水保護(hù)領(lǐng)域,公民有權(quán)利通過一定的程序參與與地下水保護(hù)相關(guān)的活動(dòng)。具體表現(xiàn)為公眾能通過相關(guān)途徑獲取地下水評(píng)價(jià)的信息并且能對(duì)相關(guān)部門的評(píng)價(jià)過程進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé),公眾有權(quán)利參與地下水管理活動(dòng)的決策過程并充分發(fā)表意見,有專門的地下水立法聽證會(huì)等方面。公眾參與在地下水管理中發(fā)揮的作用不可替代。首先,公眾參與能使管理地下水的活動(dòng)更加民主,行政報(bào)告更加透明,因信息的全面和暢通,政府的決策同時(shí)也能被公眾認(rèn)可,獲得公眾支持。其次,公眾參與能使地下水管理部門獲得全方位信息。不論公共部門還是私人部門,沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣化問題所需要的全部知識(shí)和信息,也沒有一個(gè)個(gè)體行為者有足夠的知識(shí)和能力去應(yīng)用所有有效的工具。即使是官僚體制內(nèi)的專家也無(wú)法獲得制定政策所需要的全部信息,甚至得不到正確的信息,因此,排除公眾對(duì)重大決策的參與,將會(huì)造成決策上的失誤[14]。公眾參與制度能使公眾在地下水管理活動(dòng)中來充分發(fā)揮聰明才智,有效保護(hù)地下水資源。最后,因公眾的監(jiān)督,公眾參與能使地下水管理活動(dòng)的效率提高。

歐盟對(duì)公眾參與地的立法值得我國(guó)借鑒,其通過一系列的決定、指令、條例確定了公眾有權(quán)獲取環(huán)境信息、參與決策及環(huán)境司法等內(nèi)容。例如,《歐盟水框架指令》實(shí)施時(shí)間表1中就有關(guān)于“信息和公眾聽證”的內(nèi)容,來鼓勵(lì)盡可能多的公眾參與進(jìn)來?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定“人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù),管理社會(huì)事務(wù)?！边@是我國(guó)公眾參與地下水管理的憲法依據(jù)。在其他單行法中,對(duì)公眾參與也有比較原則的規(guī)定。如《水污染防治法》和《環(huán)境噪聲污染防治法》均規(guī)定“環(huán)境影響報(bào)告書中,應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見”。然而,由于我國(guó)法律對(duì)公眾參與的規(guī)定并不具體,加上保障制度缺乏,我國(guó)公民參與環(huán)境保護(hù)的人數(shù)、涉及范圍、深度以及影響力都十分有限。因此,在地下水的特別立法中應(yīng)完善公眾參與制度,使更多的公眾能夠參與到地下水管理活動(dòng)中來。

在構(gòu)建公眾參與制度應(yīng)注意以下幾點(diǎn):①目前我國(guó)公眾參與大多是以“救濟(jì)參與”為主要形式,即公眾參與的階段是在環(huán)境已經(jīng)被破壞后。這種救濟(jì)方式屬于事后彌補(bǔ),卻不能防患于未然。因此,在地下水資源的特別立法中,應(yīng)賦予公眾具有在管理地下水活動(dòng)中的決策權(quán),實(shí)質(zhì)的參與到?jīng)Q策過程中去。在前期規(guī)劃地下水利用等方面就應(yīng)參與進(jìn)來,使公眾能全程參與管理而非僅在問題發(fā)生后參與。②應(yīng)有相應(yīng)的保障制度來保證公民的決策,即當(dāng)公民的決策權(quán)受到侵害時(shí),公民應(yīng)有途徑尋求救濟(jì)。③擴(kuò)大訴訟主體范圍,提起訴訟的主體不限于直接受到損失的自然人或者企業(yè)。與侵害活動(dòng)并不直接有經(jīng)濟(jì)關(guān)系的公眾或者環(huán)保組織也應(yīng)能提起訴訟,只要公眾的利益受到損失或者地下水環(huán)境遭到破壞。④水行政主管部門可以實(shí)行經(jīng)濟(jì)刺激措施,對(duì)在管理地下水活動(dòng)中有突出貢獻(xiàn)的個(gè)人、企業(yè)或者環(huán)保組織提供經(jīng)濟(jì)上的獎(jiǎng)勵(lì),激發(fā)公眾參與地下水管理的熱情。⑤完善人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督制度。地下水特別立法中可以賦予人大代表、政協(xié)委員對(duì)地下水開發(fā)利用、重大建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。當(dāng)發(fā)現(xiàn)不符合地下水總體規(guī)劃或者違法開采等問題時(shí),人大代表和政協(xié)委員可以向水行政主管部門或者政府提出意見,后者應(yīng)積極聽取。⑥明確社會(huì)團(tuán)體的法律地位。自20世紀(jì)80年代以來,社會(huì)團(tuán)體組織在全球范圍內(nèi)迅猛發(fā)展并且在社會(huì)事務(wù)中發(fā)揮著日益重要的作用,成為政府、企業(yè)之外的第三股社會(huì)力量?！坝邢拚钡霓D(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)團(tuán)體組織的發(fā)展提供了廣闊的空間,然而就立法而言,由于立法真空、層次偏低等原因,社會(huì)團(tuán)體組織的地位、性質(zhì)、職能還相對(duì)模糊,游走在法律邊緣地帶。因此,明確社會(huì)團(tuán)體的法律地位及功能,賦予其監(jiān)督、處理地下水糾紛等方面的權(quán)利是地下水公眾參與制度構(gòu)建中的重要內(nèi)容。

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D912.6

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1671-4970(2012)02-0062-06

2012-02-15

河海大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目(B09020288;B11020001);中國(guó)博士后科學(xué)基金項(xiàng)目(20110490491);江蘇省“青藍(lán)工程”中青年學(xué)術(shù)帶頭人專項(xiàng)資助項(xiàng)目(201027);教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目青年項(xiàng)目(09JYC820026);江蘇省社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目(10FXB005)

王建文(1974—),男,安徽望江人,教授,博士,從事民商法及水資源法研究。