鄭清賢

（福建省涉臺(tái)法律研究中心，福建福州 350001）

獻(xiàn)策“兩岸人民共同家園”建設(shè)
——2012年海峽法學(xué)論壇有關(guān)平潭建設(shè)子議題研討綜述

鄭清賢

（福建省涉臺(tái)法律研究中心，福建福州 350001）

根據(jù)國(guó)務(wù)院2011年11月批復(fù)的《平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《發(fā)展規(guī)劃》），平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)實(shí)驗(yàn)區(qū)）將在兩岸經(jīng)濟(jì)合作、文化交流、社會(huì)管理等方面先行先試，探索兩岸同胞建設(shè)共同家園的新模式和擴(kuò)大兩岸交流合作的新機(jī)制，力爭(zhēng)把平潭建設(shè)成為兩岸同胞合作建設(shè)、先行先試、科學(xué)發(fā)展的共同家園。加快實(shí)驗(yàn)區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放，對(duì)于促進(jìn)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)加快發(fā)展，推動(dòng)兩岸交流合作向更廣范圍、更大規(guī)模、更高層次邁進(jìn)具有重要意義。

當(dāng)前，兩岸關(guān)系和平發(fā)展已由開(kāi)創(chuàng)期進(jìn)入鞏固深化的新階段，兩岸人民交往日益密切，經(jīng)濟(jì)合作日益擴(kuò)大，文化交流日益加強(qiáng)，這為實(shí)驗(yàn)區(qū)在對(duì)臺(tái)交流合作中發(fā)揮更加重要作用提供了難得的機(jī)遇。經(jīng)過(guò)兩年多的努力和近千億元資金的注入，實(shí)驗(yàn)區(qū)大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已近尾聲，大開(kāi)發(fā)的條件基本具備，但實(shí)驗(yàn)區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放尚處于起步階段，各項(xiàng)管理體制、機(jī)制尚未完全構(gòu)建。實(shí)驗(yàn)區(qū)能否按照中央要求如期建成“機(jī)制先進(jìn)、政策開(kāi)放、文化包容、經(jīng)濟(jì)多元的現(xiàn)代化、國(guó)際化”的綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，體制機(jī)制設(shè)定、獨(dú)特的社會(huì)管理模式構(gòu)建等尤為重要。

為此，2012年8月18-19日在福州召開(kāi)的第十屆“海峽法學(xué)論壇”著眼于兩岸關(guān)系發(fā)展新形勢(shì)，特別是深化閩臺(tái)合作新任務(wù)新要求，安排了一半的議程專(zhuān)題討論實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)有關(guān)問(wèn)題。與會(huì)的兩岸專(zhuān)家學(xué)者對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)的治理思路、治理模式、建設(shè)兩岸共同家園的途徑和方式、實(shí)驗(yàn)區(qū)立法具體問(wèn)題等方面進(jìn)行了熱烈的研討?，F(xiàn)將與會(huì)兩岸專(zhuān)家學(xué)者的主要觀(guān)點(diǎn)綜述如下：

一、關(guān)于實(shí)驗(yàn)區(qū)的治理思路

實(shí)驗(yàn)區(qū)因臺(tái)而設(shè)、因臺(tái)而興、面向世界，力圖打造臺(tái)灣同胞“第二生活圈”，構(gòu)建兩岸同胞共同生活、共創(chuàng)未來(lái)的特殊區(qū)域。相對(duì)而言，臺(tái)灣地區(qū)法制比較完善，民眾的法治和規(guī)則意識(shí)較強(qiáng)。因此，想到實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展的臺(tái)胞，不僅關(guān)注自然環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施等硬環(huán)境要素，還關(guān)注軟環(huán)境，如安全問(wèn)題、矛盾糾紛解決途徑問(wèn)題、幸福指數(shù)和尊嚴(yán)問(wèn)題，也就是法治軟環(huán)境?；诖耍袊?guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)社科院學(xué)部委員、法學(xué)研究所所長(zhǎng)李林研究員認(rèn)為，對(duì)于那些想到實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展的臺(tái)灣同胞來(lái)說(shuō)，法治環(huán)境要比臨時(shí)的、短期的優(yōu)惠更具有吸引力。而《發(fā)展規(guī)劃》從性質(zhì)上分析，既非法律，亦非行政法規(guī)，只是國(guó)務(wù)院批復(fù)的政府政策。與法律相比，其效力較低、穩(wěn)定性較弱、規(guī)范性較差，且不具有可訴性。因此，李林研究員建議，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)作出《關(guān)于平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)的決定》，使之具有更高的權(quán)威性和法律效力。“這就像一部實(shí)驗(yàn)區(qū)的‘基本法’一樣，把平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)納入法制軌道，將政策和舉措以明確的法律形式確定下來(lái)，避免了多變性和隨意性”。

國(guó)務(wù)院參事、中國(guó)政法大學(xué)臺(tái)灣法研究中心主任朱維究教授曾經(jīng)考察過(guò)大陸現(xiàn)有各類(lèi)實(shí)驗(yàn)區(qū)。她發(fā)現(xiàn)各實(shí)驗(yàn)區(qū)在發(fā)展過(guò)程中存在一系列“通病”，如法制化程度低、政策依賴(lài)性強(qiáng)，等等。她提出，實(shí)驗(yàn)區(qū)社會(huì)治理模式的構(gòu)建必須以法治為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)從政策治理為主向法治治理為主的轉(zhuǎn)變。通過(guò)立法的形式，圍繞實(shí)體和程序兩個(gè)方面，把治理主體、治理方式、治理環(huán)節(jié)、治理手段、治理體制等內(nèi)容固定下來(lái)，從而運(yùn)用法律調(diào)整的公開(kāi)性、規(guī)范性、普遍性、穩(wěn)定性、強(qiáng)制性來(lái)實(shí)現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利的合理配置與相互制衡，以達(dá)成現(xiàn)代社會(huì)治理的目標(biāo)。

由于兩岸分屬兩個(gè)法域，將實(shí)驗(yàn)區(qū)打造為兩岸共同家園不僅僅是兩個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、政治的密切聯(lián)動(dòng)，還有利于兩法域內(nèi)不同制度某種程度的對(duì)接。廈門(mén)大學(xué)臺(tái)灣研究院彭莉教授認(rèn)為，兩岸在融合過(guò)程中不可避免會(huì)發(fā)生沖突，必須理性地加以化解。她提出，實(shí)驗(yàn)區(qū)作為兩法域沖突效應(yīng)最大化的調(diào)節(jié)試驗(yàn)基地，進(jìn)行兩法域的部分領(lǐng)域（如經(jīng)貿(mào)、公共事務(wù)管理等）法律制度的嘗試性對(duì)接，可以通過(guò)立法將紛繁復(fù)雜的涉臺(tái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)化為法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并加以調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的調(diào)控。她認(rèn)為，這不僅有利于促進(jìn)嵐臺(tái)民間往來(lái)互利互補(bǔ)活動(dòng)的長(zhǎng)足發(fā)展，還將成為日后兩岸全面融合的試點(diǎn)和示范。

二、關(guān)于實(shí)驗(yàn)區(qū)社會(huì)治理模式

社會(huì)治理是一種以協(xié)商、參與機(jī)制為基礎(chǔ)的互動(dòng)歷程，它是政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同作用的結(jié)果。對(duì)此，中正大學(xué)法學(xué)院王志誠(chéng)教授指出，大陸傳統(tǒng)的社會(huì)治理模式存在二元性的特征，過(guò)于強(qiáng)調(diào)“萬(wàn)能政府”、“大有為政府”，政府主導(dǎo)一切社會(huì)資源的配置，由此導(dǎo)致兩大問(wèn)題：一是政府對(duì)其他領(lǐng)域過(guò)度干預(yù)；二是社會(huì)力量相對(duì)薄弱。他認(rèn)為，新形勢(shì)下多元化的治理模式是大陸未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的首選模式，而實(shí)驗(yàn)區(qū)將成為大陸社會(huì)管理模式改革的試點(diǎn)。

福建省委黨校陳輝庭副教授提出，實(shí)驗(yàn)區(qū)作為兩岸制度性合作的試點(diǎn)，在社會(huì)治理模式上既要考慮到兩岸制度方面的差異，又要順應(yīng)大陸經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，探索出一種既符合大陸社會(huì)發(fā)展規(guī)律又能為兩岸同胞共同接受的社會(huì)治理模式。他建議實(shí)驗(yàn)區(qū)應(yīng)當(dāng)確立“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)治理目標(biāo)模式，通過(guò)政府行政管理體制的規(guī)范化設(shè)置，合理配置社會(huì)資源，培育社會(huì)力量，促進(jìn)民眾自治，并鼓勵(lì)臺(tái)灣同胞參與平潭的發(fā)展和治理，進(jìn)而推進(jìn)“兩岸人民的共同家園”建設(shè)。

三、關(guān)于實(shí)驗(yàn)區(qū)推進(jìn)“兩岸人民共同家園”構(gòu)建的途徑

鑒于兩岸社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)模式以及文化生活方式的不同，實(shí)驗(yàn)區(qū)要成為臺(tái)灣同胞的“第二生活圈”，成為兩岸同胞共同生活、共創(chuàng)未來(lái)的特殊區(qū)域，必然會(huì)面對(duì)因兩岸差異所引發(fā)的一系列社會(huì)問(wèn)題。對(duì)此，金門(mén)縣警察局督察員、臺(tái)灣“中央警察大學(xué)”警察政策研究所博士鄭陽(yáng)錫認(rèn)為，平潭共同家園的社會(huì)管理模式，必須立足于實(shí)驗(yàn)區(qū)的區(qū)域發(fā)展，并結(jié)合兩岸關(guān)系未來(lái)發(fā)展，作出預(yù)測(cè)與總結(jié)歸納。同時(shí)，兩岸警方應(yīng)建立常態(tài)化、制度化、規(guī)范化、訊息化與行動(dòng)化的高效能的合作關(guān)系。

陳輝庭副教授則把社區(qū)治理作為社會(huì)治理的落腳點(diǎn)，重視社區(qū)自治模式對(duì)于實(shí)驗(yàn)區(qū)構(gòu)建“小政府、大社會(huì)”社會(huì)治理模式的重要意義。他認(rèn)為，社區(qū)是實(shí)驗(yàn)區(qū)提供公共服務(wù)的最基本載體，社區(qū)自治是社會(huì)自治最基本的表現(xiàn)形式之一。為了推動(dòng)民眾自治為主的社區(qū)治理模式的形成，他建議，賦予社區(qū)管理機(jī)構(gòu)更多的自治權(quán)利以充分發(fā)揮社區(qū)成員的自治功能，并調(diào)整現(xiàn)行的單純“自上而下”管理模式，逐步往“自上而下”和“自下而上”相互結(jié)合的模式努力，并最終發(fā)展為以社會(huì)自治為主的社區(qū)治理模式。

中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、上海交通大學(xué)法學(xué)院葉必豐教授更是將關(guān)注點(diǎn)集中于實(shí)驗(yàn)區(qū)在社會(huì)治理模式創(chuàng)新中如何盡可能地加入臺(tái)灣元素方面。他提出，實(shí)驗(yàn)區(qū)可設(shè)立臺(tái)胞自治社區(qū)，在組織形式上采取居民委員會(huì)模式，由臺(tái)胞進(jìn)行自治。他認(rèn)為，臺(tái)胞在平潭的情況相當(dāng)于“外來(lái)務(wù)工人員”：不具有當(dāng)?shù)貞?hù)籍，并非外國(guó)人，卻在當(dāng)?shù)鼐幼』蛏?。同時(shí)，現(xiàn)行《城市居委會(huì)組織法》規(guī)定，居民委員會(huì)根據(jù)居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在一百戶(hù)至七百戶(hù)的范圍內(nèi)設(shè)立。居民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷(xiāo)、規(guī)模調(diào)整，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府決定。因此，臺(tái)胞集中居住的社區(qū)經(jīng)履行一定程序可以組織居委會(huì)。另一方面，《城市居委會(huì)組織法》規(guī)定，居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)與政府之間并非上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)只能對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，而不能要求其做或不做。居委會(huì)的這一特點(diǎn)，與按照“一國(guó)兩制，和平統(tǒng)一”設(shè)想實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一后臺(tái)灣地區(qū)實(shí)行高度自治的理念是相契合的。另外，通過(guò)臺(tái)胞社區(qū)及其居委會(huì)建設(shè)，可以探索未來(lái)臺(tái)灣居民實(shí)行高度自治的模式，并且可以積累大陸中央政府與實(shí)行高度自治的臺(tái)灣地區(qū)良性互動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)。關(guān)于臺(tái)胞社區(qū)的管理，葉必豐教授建議：臺(tái)胞自治社區(qū)事務(wù)的管理除了遵守憲法和“一國(guó)兩制”方針外，可以完全按臺(tái)灣地區(qū)的法律進(jìn)行，讓臺(tái)胞完全生活在熟悉的按照臺(tái)灣地區(qū)法律規(guī)范的社會(huì)秩序中。超出社區(qū)自治范圍的事項(xiàng)，則按照祖國(guó)大陸的法律進(jìn)行處理。

四、關(guān)于破解實(shí)驗(yàn)區(qū)面臨制度障礙的方式

（一）實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)目前面臨的法律障礙

1. 實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的法律地位不明。實(shí)驗(yàn)區(qū)黨工委書(shū)記、管委會(huì)主任龔清概介紹，目前平潭采取管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)“二辦六局”的行政管理體制，具體處理開(kāi)放開(kāi)發(fā)日常事務(wù)，探索“五個(gè)共同”的兩岸合作新模式實(shí)現(xiàn)路徑。在這過(guò)程中，管委會(huì)面臨著兩大難題：一是共同管理如何突破，特別是實(shí)驗(yàn)區(qū)與誰(shuí)“共同”的問(wèn)題；二是實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)在法律上如何準(zhǔn)確定位的問(wèn)題。有關(guān)管委會(huì)的法律地位，目前理論界尚未形成共識(shí)。我國(guó)傳統(tǒng)的行政主體理論無(wú)法對(duì)管委會(huì)的法律地位給出合理解釋。福建江夏學(xué)院于靜濤副教授經(jīng)過(guò)詳細(xì)論證指出，其既不屬于行政機(jī)關(guān)派出機(jī)關(guān)，又不屬于法律法規(guī)授權(quán)組織，也不屬于派出機(jī)構(gòu)，更不屬于委托組織。這意味著，實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)并非我國(guó)行政機(jī)關(guān)的法定形式。這一缺陷使得實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)主導(dǎo)和推動(dòng)實(shí)驗(yàn)區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)在法律上存在很大風(fēng)險(xiǎn)。

2. 實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)先行先試面臨法律障礙?！栋l(fā)展規(guī)劃》要求實(shí)驗(yàn)區(qū)圍繞深化兩岸交流合作,在開(kāi)發(fā)規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)管理、利益共享等方面先行試驗(yàn)，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行政等管理制度，探索兩岸合作新模式，并且明確指出實(shí)驗(yàn)區(qū)應(yīng)積極推進(jìn)兩岸貿(mào)易投資便利化、人員往來(lái)便捷化、貨物往來(lái)暢通化等方面的先行先試。其中許多內(nèi)容直接或間接涉及兩岸四地、境內(nèi)境外間復(fù)雜的法律關(guān)系，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的重大法律問(wèn)題。實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)和創(chuàng)新發(fā)展所需要的許多特別依據(jù)、特殊政策和特別措施，如海關(guān)、稅收、土地、財(cái)政、金融、人員管理、社會(huì)治理、法律適用、糾紛解決等，都直接或者間接涉及全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法職權(quán)。在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的時(shí)代背景下，其改革實(shí)踐很容易因與現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸而陷于兩難困境：一方面，實(shí)驗(yàn)區(qū)要改革創(chuàng)新面臨違法或者于法無(wú)據(jù)的窘?jīng)r；另一方面，實(shí)驗(yàn)區(qū)要嚴(yán)格依法辦事則可能寸步難行。

（二）破解之策

對(duì)于實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)中面臨的上述一系列問(wèn)題，中央民族大學(xué)法學(xué)院熊文釗教授認(rèn)為，實(shí)驗(yàn)區(qū)作為國(guó)家級(jí)試點(diǎn)，當(dāng)前常規(guī)的地方性立法無(wú)法有效提供其制度創(chuàng)新和法制建設(shè)所需的法律依據(jù)。因此，他主張，為了提高對(duì)法律原則與精神把握的準(zhǔn)確性，結(jié)合實(shí)驗(yàn)區(qū)先行先試本身迫切需要一定讓渡空間的實(shí)踐要求，實(shí)驗(yàn)區(qū)的創(chuàng)新只要不違反憲法和法律的禁止性規(guī)定，就可以視為合適的，否則如嚴(yán)格要求實(shí)驗(yàn)區(qū)按照?qǐng)?zhí)行法律，可能有悖于《發(fā)展規(guī)劃》賦予平潭“先行先試”的本意。朱維究教授則建議，全國(guó)人大應(yīng)予以福建省特別授權(quán)，允許福建省根據(jù)憲法原則和平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)的實(shí)際需要，制定實(shí)驗(yàn)區(qū)特別法規(guī)，對(duì)法律和行政法規(guī)作出必要的變通規(guī)定。李林研究員通過(guò)分析以往全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)五個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)行授權(quán)立法的慣例和經(jīng)驗(yàn)，建議由全國(guó)人大常委會(huì)作出《關(guān)于實(shí)驗(yàn)區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)的決定》，對(duì)平潭開(kāi)發(fā)開(kāi)放和先行先試的一些基本原則、特別依據(jù)、特殊政策、特別措施和重要內(nèi)容做出規(guī)定，以保證平潭開(kāi)發(fā)開(kāi)放這項(xiàng)事業(yè)在內(nèi)容上具有先行先試的足夠空間，在法治上具有足夠的合憲性和合法性依據(jù)，在實(shí)施上具有充分的法制保障和各方面參與的執(zhí)行力。他同時(shí)還對(duì)全國(guó)人大授權(quán)福建省人大及其常委會(huì)的方式提出建議，認(rèn)為可采用“排除法”方式，允許在遵循“不抵觸原則”的前提下制定平潭“實(shí)驗(yàn)區(qū)特別法規(guī)”。

當(dāng)然，也有專(zhuān)家對(duì)平潭先行先試有保留意見(jiàn)，如王志誠(chéng)教授就認(rèn)為“實(shí)驗(yàn)區(qū)先行先試的制度空間，仍應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持尊重立法權(quán)限的分配，不得與強(qiáng)行法相抵觸的原則”。他同時(shí)提出，即使將來(lái)獲得特別立法權(quán)，平潭在進(jìn)行具體立法時(shí)，仍應(yīng)吸取深圳行使特別立法權(quán)中暴露出來(lái)的反面經(jīng)驗(yàn)，借鑒廣東省早期先行先試所積累的成功經(jīng)驗(yàn)，注意遵循《立法法》所確立的立法權(quán)限分配，尤其是《立法法》第8條和第9條中“法律保留”和“授權(quán)立法”的范圍，堅(jiān)持不與現(xiàn)行法規(guī)相抵觸的原則，避免先行先試超越必要的界限，反而產(chǎn)生“過(guò)猶不及”的負(fù)面作用。他還建議，平潭的創(chuàng)新立法應(yīng)側(cè)重于對(duì)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)及部門(mén)規(guī)章的細(xì)致化完善。李林研究員同樣認(rèn)為，實(shí)驗(yàn)區(qū)的改革創(chuàng)新不得實(shí)質(zhì)性地涉及國(guó)家主權(quán)、國(guó)體、政體、國(guó)防、軍事、外交、法制統(tǒng)一、立法制度、司法制度、限制人權(quán)、設(shè)定公民義務(wù)等事項(xiàng)。

五、關(guān)于實(shí)驗(yàn)區(qū)立法具體問(wèn)題

（一）關(guān)于立法定位問(wèn)題

綜觀(guān)當(dāng)前大陸涉臺(tái)立法，大多原則性有余、可操作性不強(qiáng)。而實(shí)驗(yàn)區(qū)的歷史使命之一就是：通過(guò)在兩岸經(jīng)濟(jì)合作、文化交流、社會(huì)管理等方面的先行先試，探索兩岸同胞建設(shè)共同家園的新模式和擴(kuò)大兩岸交流合作的新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)把“平潭建設(shè)成為兩岸同胞合作建設(shè)、先行先試、科學(xué)發(fā)展的共同家園”的目標(biāo)。因此，作為今后大陸對(duì)外開(kāi)放和探索兩岸融合的新載體，實(shí)驗(yàn)區(qū)應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法全面實(shí)踐中央對(duì)臺(tái)大政方針，務(wù)實(shí)創(chuàng)新實(shí)施模式、全面總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、大膽探索實(shí)施路徑、精準(zhǔn)提煉實(shí)施規(guī)律，切實(shí)發(fā)揮“實(shí)驗(yàn)區(qū)”平臺(tái)作用，為這些內(nèi)容在全國(guó)范圍內(nèi)的法制化、體系化和規(guī)范化提供先在基礎(chǔ)。由此，熊文釗教授建議，平潭立法的定位應(yīng)是：對(duì)臺(tái)方針的實(shí)踐法、兩岸關(guān)系的促進(jìn)法、具體制度的構(gòu)建法和臺(tái)商權(quán)益的保障法。

（二）關(guān)于立法形式問(wèn)題

由于實(shí)驗(yàn)區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)是涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域的綜合實(shí)驗(yàn)，內(nèi)涵豐富、內(nèi)容復(fù)雜、定位特殊?；诖?，彭莉教授認(rèn)為，平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)所需要的立法不可能只是單項(xiàng)的，而應(yīng)當(dāng)是一個(gè)近期與遠(yuǎn)期相結(jié)合、綜合與專(zhuān)項(xiàng)相配套的法規(guī)團(tuán)組。其中，《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例》理應(yīng)成為核心，類(lèi)似實(shí)驗(yàn)區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)的“基本法”，對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)的發(fā)展定位、管理體制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、法制保障等予以全面規(guī)定。另外，實(shí)驗(yàn)區(qū)的開(kāi)放開(kāi)發(fā)尚處于探索階段，為了避免束縛創(chuàng)業(yè)者的手腳，給其提供足夠的發(fā)揮空間，《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例》的內(nèi)容可以是原則性、框架性、指導(dǎo)性的規(guī)定。至于嵐臺(tái)兩地經(jīng)貿(mào)合作、教育合作、旅游合作、人力資源合作、文化交流等不同領(lǐng)域，則可遵循《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例》所確立的原則和基本制度，在其基礎(chǔ)上制定專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)范，以促成良性秩序的形成。

（三）關(guān)于具體立法思路

熊文釗教授認(rèn)為，實(shí)驗(yàn)區(qū)立法最大的特征是具體制度的建構(gòu)，因此立法應(yīng)當(dāng)“宜實(shí)不宜虛”、“宜聚不宜散”。首先，要全面、機(jī)制地體現(xiàn)大陸的宏觀(guān)對(duì)臺(tái)格局，落實(shí)對(duì)臺(tái)政策。其次，要在重視具體實(shí)施方面下足功夫；再次，要將大陸和臺(tái)灣地區(qū)各自法制體系的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行重組與融合。彭莉教授則建議，平潭立法應(yīng)當(dāng)理性面對(duì)臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行“法律制度”，合理借鑒臺(tái)灣“法律元素”，特別是“臺(tái)灣地區(qū)與大陸地區(qū)人民關(guān)系條例”及“離島建設(shè)條例”等區(qū)域性立法所體現(xiàn)的特色，授權(quán)行政部門(mén)頒布行政規(guī)定，就相關(guān)事項(xiàng)制定具體的實(shí)施辦法，以便根據(jù)兩岸關(guān)系形勢(shì)的發(fā)展變化迅速調(diào)整，避免因立法的滯后阻礙嵐臺(tái)交流合作的開(kāi)展。

（四）關(guān)于立法技術(shù)問(wèn)題

中國(guó)文化大學(xué)法學(xué)院陳靜慧助理教授提出，平潭開(kāi)放開(kāi)發(fā)在法制層面的建構(gòu)，除了必須有中央授予特別立法權(quán)外，還必須制定《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例》，并且制定相關(guān)配套法規(guī)，作為涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域綜合實(shí)驗(yàn)的法制基礎(chǔ)。而《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例》與相關(guān)配套法規(guī)的目的在于挖掘可能的立法空間，以探索兩岸合作立法以及法制接軌的空間和方式，其面臨無(wú)法預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)與效果，故在性質(zhì)上屬于試驗(yàn)性立法。試驗(yàn)性立法具有系統(tǒng)性收集及評(píng)估可能付諸實(shí)行之改革方案的實(shí)務(wù)效果，可發(fā)揮促進(jìn)共識(shí)形成的功能，可以作為立法者因應(yīng)目前復(fù)雜多變的社會(huì)事實(shí)進(jìn)行法規(guī)效果預(yù)測(cè)的手段，提高嘗試新的改革方案的意愿與可能性。她認(rèn)為，試驗(yàn)性立法對(duì)引導(dǎo)改革，確保開(kāi)發(fā)開(kāi)放有系統(tǒng)、有秩序，對(duì)立法更好地因應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要大有助益。

（五）關(guān)于具體制度構(gòu)建

實(shí)驗(yàn)區(qū)具體制度構(gòu)建方面，王志誠(chéng)教授以商業(yè)環(huán)境營(yíng)造為切入點(diǎn)。他認(rèn)為，實(shí)驗(yàn)區(qū)的發(fā)展，應(yīng)側(cè)重于營(yíng)商環(huán)境的法制建設(shè), 平潭可借鑒深圳的做法，制定商事一般法——《商事通則》，以規(guī)范商業(yè)組織及商事交易，并對(duì)其效力做出明確說(shuō)明，以塑造透明的制度環(huán)境，確保制度的穩(wěn)定性，促進(jìn)市場(chǎng)主體形成理性預(yù)期，增強(qiáng)市場(chǎng)主體守法的信心。他建議，實(shí)驗(yàn)區(qū)具體立法時(shí)可就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（1）明確臺(tái)胞個(gè)體工商戶(hù)登記；（2）簡(jiǎn)化商事登記程序；（3）規(guī)范隱名投資；（4）拓展企業(yè)融資渠道（包括股權(quán)轉(zhuǎn)讓、私募基金立法）；（5）放寬臺(tái)商投資股比限制；（6）改革外資并購(gòu)規(guī)則；（7）確立商事審判法律適用規(guī)則；（8）豐富糾紛解決機(jī)制供給，乃至成立專(zhuān)門(mén)的涉臺(tái)仲裁機(jī)構(gòu)，等等。平潭可以引入臺(tái)灣公司治理的先進(jìn)制度，探索進(jìn)化的模式，除可在平潭的局部區(qū)域和范圍進(jìn)行“共同管理”試點(diǎn)外，也可嘗試其他大膽的改革方式，以促進(jìn)兩岸商事法律的融合。

D675.7; F127.57

C

1674-8557（2012）03-0024-06

2012-08-30

鄭清賢（1977-），男，福建莆田人，福建省涉臺(tái)法律研究中心助理研究員。

陳 馳）