張 曉 峰

(1．黑龍江大學政府管理學院;2．黑龍江大學公共管理研究中心，哈爾濱 150080)

·行政論壇·

社會轉(zhuǎn)型時期需要的現(xiàn)實性與非模式化的政策藝術(shù)

張 曉 峰1，2

(1．黑龍江大學政府管理學院;2．黑龍江大學公共管理研究中心，哈爾濱 150080)

中國的社會轉(zhuǎn)型是一個從無序向有序過渡的無先例可循的漸進變革過程，在這個過程中，由于很多政策問題是首次出現(xiàn)，因而政策決策絕不能盲目照搬固定的經(jīng)驗和模式，必須依據(jù)初始條件的不同需要，針對需要的變動性與資源有限性矛盾，從現(xiàn)實需要出發(fā)，靈活地采取非模式化的政策藝術(shù)進行超常決策，推動政策創(chuàng)新，進而順利實現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型。

社會轉(zhuǎn)型;需要的現(xiàn)實性;非模式化;政策藝術(shù)

社會轉(zhuǎn)型是在社會非正常發(fā)展時期的除舊布新過程，它表現(xiàn)為作為社會公共權(quán)威的政府為滿足人們不斷思變和求新的需要而出臺一系列政策的行為和過程，自然要以一定的社會心理作為政策行為基礎(chǔ)，在此前提下運用相應(yīng)的模式，采取相應(yīng)的對策，以取得變革的成功。由于社會變革時期的政策環(huán)境具有與社會正常發(fā)展時期不同的特點，因而其政策行為也具有超常性，必須符合特定時期的特殊規(guī)律。變革政策建立在什么樣的行為基礎(chǔ)上，采取什么樣的行為模式和對策，對變革成敗關(guān)系極大。

一、社會轉(zhuǎn)型時期的政策行為模式選擇必須依據(jù)不同初始條件的不同需要

需要是有機體因感到某種“匱乏”而力求獲得滿足的心理傾向和情感體驗，是源于欲望并以實踐形式體現(xiàn)和實現(xiàn)欲望的社會性的人的機能，常常以意向、愿望等形式表現(xiàn)出來。人們感到需要得不到滿足便會激發(fā)行為追求，先尋求最基本需要的滿足，然后再去追求其他較高層次需要的滿足。社會轉(zhuǎn)型時期變革政策的行為基礎(chǔ)問題實質(zhì)上是人們基于自身需要對待變革政策的態(tài)度問題，它決定著社會轉(zhuǎn)型時期變革政策的價值取向和轉(zhuǎn)型的成敗。

社會轉(zhuǎn)型是20世紀最重要的事件，它在某種程度上還被視為社會主義和資本主義相互較量的世紀?！氨M管市場經(jīng)濟對計劃經(jīng)濟取得了勝利，盡管它取得了一些重要的成功，資本主義也并不是無往而不勝的?！保?］5由美國引發(fā)的全球金融海嘯暴露了西方傳統(tǒng)自由市場模式的弊端，證明了以自由化和私有化為主要標志的資本主義制度并不總是產(chǎn)生成功的結(jié)果。中國在這場危機中一枝獨秀，彰顯了獨具特色的“中國模式”的優(yōu)越性及其對持續(xù)衰退的世界經(jīng)濟的重大影響，使關(guān)注社會轉(zhuǎn)型問題的學者們又把眼光重新聚焦到現(xiàn)存社會主義國家的改革上來。然而，社會主義國家的改革也不總是風調(diào)雨順，既給像中國、越南那樣的國家?guī)砹艘庀氩坏降某晒?，也曾造成了諸如前東歐和蘇聯(lián)那樣的意想不到的失敗。聯(lián)合國以及許多國際組織都曾經(jīng)制定發(fā)展計劃幫助發(fā)展中國家走上現(xiàn)代化道路，趕上工業(yè)化國家，亞洲四小龍就是在這種情況下出現(xiàn)的，而有些國家卻落在后面。原因固然有很多，但有一點則是肯定的，即其他國家好的經(jīng)驗和模式不一定適合本國，將成功的資本主義制度簡單照搬到社會主義國家同樣不一定行之有效，生搬硬套可能產(chǎn)生預想不到的后果。關(guān)于轉(zhuǎn)型時期的改革策略主要有兩種觀點:激進的方式和漸進的方式。前蘇聯(lián)正是通過諸如“休克療法”等激進改革方略，盲目照搬西方模式才導致國家解體，并在此后相當長時間內(nèi)為連續(xù)不斷的政治危機和經(jīng)濟災難所困擾。中國的成功在于不迷信教條和固定的模式，而是從本國國情和現(xiàn)實需要出發(fā)，進行了一系列務(wù)實的改革，才取得舉世矚目的巨大成就。這兩個同樣處在社會轉(zhuǎn)型時期，同樣進行改革的社會主義大國，由于采取了不同的改革方略，結(jié)果截然相反。它說明:“從計劃經(jīng)濟實現(xiàn)向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型是一個以既定的制度體系作為出發(fā)點的過程?！薄叭魏巫兓倪^程必須把這個出發(fā)點和當事人的初始經(jīng)濟行為和預期作為前提條件?！保?］7對于這些轉(zhuǎn)型國家來說，無論激進改革還是漸進改革，本質(zhì)上其實都是圍繞計劃和市場這兩種滿足人們需要的資源配置方式和模式所進行的制度設(shè)計，而這種制度設(shè)計必須考量改革的速度、進度、程度、力度等時間和程序安排上與改革實際效果的關(guān)系，這又涉及民主、法制以及所有制方面的改革。而要做到這些，就必須立足于改革的初始經(jīng)濟條件和預期，與人們真正的實際需要相吻合，而不能急功近利地追求形式上的政績和需要的滿足。

在社會轉(zhuǎn)型時期，不同國家的初始狀態(tài)和政治約束不同，政策行為模式的選擇和改革的策略也應(yīng)當有所不同。但是，由于改革帶有總體上的不確定性，容易造成人們認識上的困惑與差別，使得不同國家的政策決策者基于對改革道路和策略的不同認識，進行了不同的選擇，進而產(chǎn)生了不同的結(jié)果。中國、匈牙利、前南斯拉夫和越南主要遵循的是漸進改革方略，都是在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，通過最初階段在小私有部門開始引入市場機制，經(jīng)歷雙軌制取得成效后逐步加大市場化改革的力度，到改革的中期階段最終確立了市場取向的目標模式。而波蘭、捷克斯洛伐克、俄羅斯、烏克蘭、羅馬尼亞、保加利亞等國主要遵循的是激進改革方略，這些國家多是通過大規(guī)模私有化實現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型的，但自此以后，改革的進程開始嚴重滯后，政策反復成為常態(tài)。在所有這些國家，企業(yè)重組都不是發(fā)生在轉(zhuǎn)型的開始階段，而是轉(zhuǎn)型較晚的階段，且總是漸進的，進而，所有這些國家也都經(jīng)歷了改革初始階段經(jīng)濟運行的低效率，體制和法律不健全導致的地下經(jīng)濟和隱型經(jīng)濟猖獗，以及官商勾結(jié)、腐敗叢生、分配不公、收入差距擴大、官民嚴重對立等。一些國家的經(jīng)濟在經(jīng)歷低谷后逐漸走向復蘇和振興，有些國家的經(jīng)濟則始終處于徘徊之中。而且像俄羅斯、羅馬尼亞、保加利亞以及烏克蘭等從前蘇聯(lián)分離出來的這些越晚開始轉(zhuǎn)型的國家，因為面對更強的政治約束條件，改革的阻力更大，改革也往往越難見成效［1］27－30。

與成熟的市場經(jīng)濟國家相比，傳統(tǒng)社會主義國家過去都實行單一的計劃經(jīng)濟體制，核心是對整個國民經(jīng)濟實行協(xié)調(diào)一致的計劃管理，各計劃管理部門按照職能原則組成，各部門都有自己的總量產(chǎn)出計劃完成指標，并依靠所管轄的企業(yè)來完成這些指標，甚至對所屬企業(yè)從年度產(chǎn)出和投入計劃到生產(chǎn)經(jīng)營都具有決定作用，但效果并不理想。傳統(tǒng)公有制使得企業(yè)沒有獨立的經(jīng)營自主權(quán)，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分，企業(yè)既屬國家所有，又由國家經(jīng)營。企業(yè)依附于政府的結(jié)果必然是政企不分，導致政府對企業(yè)的經(jīng)常性干預，政府既當運動員又當裁判員。由于傳統(tǒng)社會主義國家都排斥市場機制的作用，價格系統(tǒng)和市場在這些國家完全不存在。由于這種過分依賴行政權(quán)力實施高度計劃性經(jīng)濟很大部分原因是服從冷戰(zhàn)和軍備競賽需要，而國家利益層面的規(guī)模經(jīng)濟在效益和效率方面具有一定的優(yōu)勢，只能選擇偏重發(fā)展重工業(yè)和大企業(yè)，服務(wù)業(yè)和中小企業(yè)的發(fā)展就會相對不足，這樣的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)便是扭曲的，結(jié)果就是短缺現(xiàn)象的出現(xiàn)。短缺經(jīng)濟使得企業(yè)過度生產(chǎn)或過度供給都不會被視為問題，也不必為產(chǎn)品質(zhì)量或消費需求不足而擔憂。但消費者卻要為此付出諸如生活質(zhì)量差、排隊、被迫消費質(zhì)量低劣產(chǎn)品等代價，甚至低層次需要都很難得到滿足。短缺經(jīng)濟還使得作為賣方市場的企業(yè)為了調(diào)動工人生產(chǎn)的積極性，采取在企業(yè)內(nèi)部設(shè)立托兒所、學校、俱樂部、醫(yī)院、商店等方式，從搖籃到墳墓?jié)M足工人從生產(chǎn)到生活各個方面的需要，確保工人不受短缺之苦而全身心投入工作。工人不存在失業(yè)的威脅，生活又有保障，沒有后顧之憂，勞動紀律反而松懈，生產(chǎn)效率低和效益差反過來又進一步加劇了經(jīng)濟的短缺。前東歐的一些傳統(tǒng)社會主義國家最早發(fā)現(xiàn)了這一模式的弊端，并著手進行改革。南斯拉夫在1965年就實行了企業(yè)自治制度，匈牙利在1968年廢除了指令性計劃，其他東歐傳統(tǒng)社會主義國家也都陸續(xù)進行了摒棄單一計劃管理模式的經(jīng)濟體制改革。中國在這方面的探索雖然起步較晚，但后來居上，成就卓著。前蘇聯(lián)自赫魯曉夫時代就開始反思計劃體制的弊端，但直到戈爾巴喬夫時代才進行實質(zhì)性的大刀闊斧的改革，而且在經(jīng)濟改革未能初見成效的情況下，馬上直接轉(zhuǎn)入改革高度集中的政治體制和行政管理體制，導致原有社會制度的質(zhì)變和國家的解體。

縱觀這些傳統(tǒng)社會主義國家的改革，都是最初從改革不合理的計劃經(jīng)濟體制入手的，具體措施就是放權(quán)讓利，大幅度地增加企業(yè)自主權(quán)，以此增強企業(yè)活力。但是，隨著這種改革的逐步深入，必然觸及權(quán)力高度集中的政治體制這一經(jīng)濟體制改革無法回避的政治約束條件。由于產(chǎn)權(quán)不分，這些國家的國有企業(yè)改革都曾遭遇到不愿意放棄權(quán)力和既得利益的政府部門的巨大阻力，其他領(lǐng)域的改革也是如此，要想把改革繼續(xù)引向深入就必須進行政府自身的革命。政治體制改革是改革成功與否的重要標志，改革進入到這一階段，由于觸及權(quán)力的重新配置，有些國家的政治體制改革因不慎失誤導致執(zhí)政黨喪失執(zhí)政地位。另一些國家不得不因此而謹慎從事，使改革處于進退兩難的膠著狀態(tài)。在不確定性情況下，漸進改革方略對于改變現(xiàn)狀和走出困境是一個相對穩(wěn)妥和理性的選擇，改革預期的結(jié)果與改革目標的實現(xiàn)取決于改革的順序以及在改革過程中的學習。但是，在極為特殊的不確定性情況下，激進改革方略則較為可行，因為這種情況下危險和機會共存，尤其轉(zhuǎn)危為安的機會稍縱即逝，只能通過超常規(guī)的隨機決策臨機決斷。

二、社會轉(zhuǎn)型時期非模式化的政策策略:基于需要的變動性與資源有限性矛盾的政治經(jīng)濟學分析

市場導向的社會轉(zhuǎn)型從某種意義上說也是基于供求關(guān)系的資源配置方式的變化。供求關(guān)系源于人的需求的無限性與資源的稀缺性的矛盾，由此才產(chǎn)生了計劃和市場兩種最基本的資源配置方式。資源作為社會經(jīng)濟活動中人力、物力和財力的總和，是社會經(jīng)濟發(fā)展的基本物質(zhì)條件。在社會經(jīng)濟發(fā)展的生產(chǎn)、分配、交換、消費諸環(huán)節(jié)中，生產(chǎn)起決定性作用。就生產(chǎn)和分配的關(guān)系來講，生產(chǎn)什么才能分配什么，生產(chǎn)多少才能分配多少，而且生產(chǎn)方式?jīng)Q定分配方式。社會轉(zhuǎn)型給人們帶來了新的希望和機會，使人們的需要作為一種欲望更加膨脹且都是無止境的。但是，從無序到有序的社會現(xiàn)實又使得用來滿足人們需要的資源及其有限和稀缺。這種資源的有限性和稀缺性決定了任何經(jīng)歷社會轉(zhuǎn)型的政府都必須通過一定的政策方式把有限的資源合理分配到社會的各個領(lǐng)域中去，以最少的資源耗費獲取最佳的效益，這就是資源配置。人類社會發(fā)展到今天，社會資源的配置方式主要有兩種，即計劃和市場。計劃方式是指政府根據(jù)社會需要，以行政命令方式來分配資源。傳統(tǒng)社會主義國家大都實行過計劃管理方式，由政府建立一套垂直的計劃管理體系，通過制定統(tǒng)一計劃、分解指標、分配物質(zhì)、審批投資等方式來決定資源的配置。這種方式由于是借助舉國體制從整體利益上協(xié)調(diào)社會上各種需要，可以傾全國之力在全社會范圍內(nèi)調(diào)節(jié)資源的配置，能夠集中力量辦大事，往往在速度和效率上具有規(guī)模優(yōu)勢。但也排斥市場作用，不利于競爭，統(tǒng)得過死，易于造成資源的閑置或浪費，尤其不能充分發(fā)揮企業(yè)從微觀上優(yōu)化資源配置的效果。資本主義國家大多依據(jù)供求關(guān)系，主要依靠市場機制及時調(diào)節(jié)資源的配置，使社會供給符合社會需求，提高資源配置的經(jīng)濟效益。這種資源配置方式使企業(yè)直接與市場發(fā)生聯(lián)系，這樣，企業(yè)就能根據(jù)市場上供求關(guān)系的變化以及市場上產(chǎn)品價格的信息，在競爭中實現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理配置。當然，由市場機制配置資源在一定程度上帶有一定的盲目性和滯后性，有可能產(chǎn)生社會總供給和社會總需求的失衡，導致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理以及市場秩序混亂等?？梢?，計劃和市場這兩種資源配置方式是互不相同的，但也可以在特定歷史條件下實現(xiàn)兩種模式的有效結(jié)合，中國的成功就證明了這一點，從這個意義上，所謂“中國模式”也可以說是不是模式的模式，它體現(xiàn)的是社會轉(zhuǎn)型時期政策科學性和藝術(shù)性的完美結(jié)合。計劃和市場作為兩種不同的資源配置方式在不同的情況下有各自不同的作用，成熟的市場經(jīng)濟國家往往是根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際需要交替使用這兩種模式。融入全球化中的轉(zhuǎn)型國家由于其改革路徑都是市場導向，自然也要遵循這一經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。市場經(jīng)濟具有不同的模式，如美國模式、歐洲模式、日本模式等等。但作為轉(zhuǎn)型國家絕不能盲目照搬這些模式，而是要視具體情況和實際需要靈活運用。

對與市場導向相適應(yīng)的民主政治問題也應(yīng)如此處理。按照馬克思主義基本原理，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，成熟的市場經(jīng)濟與健全的民主和法制是緊密聯(lián)系在一起的。發(fā)達國家民主政治的實踐表明，民主政治作為社會各方面需要和種種利益妥協(xié)和協(xié)調(diào)的產(chǎn)物具有較強的消化社會經(jīng)濟矛盾的能力。民主政治可以通過依法治理、公民參與以及對權(quán)力的有效制約，保證政府行為的廉潔高效，使政權(quán)不至因社會沖突和政治糾紛而受到動搖，甚至還能夠推動經(jīng)濟的發(fā)展和社會公平的實現(xiàn)。后發(fā)展中國家在社會轉(zhuǎn)型過程中往往遵循這樣一個規(guī)律，即在民主問題上向發(fā)達國家學習，甚至照搬發(fā)達國家的經(jīng)驗和模式，而對這些經(jīng)驗和模式是否符合本國的實際需要考慮不夠，處理得也不好，結(jié)果出了很多問題，如前東歐、蘇聯(lián)等傳統(tǒng)社會主義國家最初在經(jīng)濟改革方面都還成就斐然，就是在引進民主機制后才導致執(zhí)政黨失去執(zhí)政地位的。某些亞洲、非洲和拉丁美洲等發(fā)展中國家在引入民主機制后也往往存在民主與獨裁共存或以民主之名行獨裁之實的情況。其實民主政治能在一些國家和地區(qū)產(chǎn)生和發(fā)展，主要取決于這些國家和地區(qū)社會經(jīng)濟，尤其是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定程度而產(chǎn)生的對民主政治的需要，民主政治也只有在這樣的國家才有很大的成功機會，英、美等發(fā)達國家的民主政治都是與市場經(jīng)濟的產(chǎn)生和發(fā)展分不開的。所不同的是，盡管發(fā)達國家的民主、法治都是與市場經(jīng)濟聯(lián)系在一起的，但是由于這些國家具體國情不同，市場經(jīng)濟的發(fā)育也有差別，與之相適應(yīng)的民主政治也有不同的制度表現(xiàn)形式，大多一國一個樣，并不都是一個模式。民主政治的本質(zhì)是公平競爭、公開透明、平等參與和權(quán)利責任，是最能體現(xiàn)人性的具有普世性的人類共同價值。民主政治是任何一個國家經(jīng)濟社會發(fā)展到一定程度的客觀需要，不是只有西方才獨有，也非“西化”的需要。即使在西方，民主在一些國家的產(chǎn)生也有先后之分，更沒有以哪個國家的模式為主的提法，而且西方民主制度本身也在隨著社會發(fā)展而不斷發(fā)生變化，即使同樣實現(xiàn)民主政治的前蘇聯(lián)東歐國家也是這樣。所以，民主政治比較成功的國家大都是自身經(jīng)濟社會發(fā)展到一定的程度，且呈比較平穩(wěn)和持續(xù)發(fā)展狀態(tài)，并將民主政治與本國社會經(jīng)濟發(fā)展水平、政治制度和文化環(huán)境結(jié)合得比較好的國家，如北美和歐洲，亞洲的日本和韓國等。發(fā)展中國家由于在社會轉(zhuǎn)型過程中起步晚和起點低，比較適合采取漸進的、有秩序的改革策略。因為發(fā)展經(jīng)濟離不開穩(wěn)定的社會秩序的保障，為此，要盡可能在保持現(xiàn)有基本國家制度不變的前提下，積極穩(wěn)妥地通過改革不合理的經(jīng)濟體制推動經(jīng)濟的快速發(fā)展，為深化改革奠定雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。而當經(jīng)濟發(fā)展到一定程度又必然對現(xiàn)存社會秩序構(gòu)成壓力，反過來又進一步促進對現(xiàn)存社會秩序的改造，催生政治體制改革，促進國家民主政治建設(shè)，使國家基本制度進一步完善。這個政治秩序和社會經(jīng)濟發(fā)展的良性互動過程表面上看是政治體制改革與經(jīng)濟體制改革呈前后相繼的態(tài)勢，其實它們又往往是相互交織在一起同步進行的。

三、社會轉(zhuǎn)型時期政策的非模式化:立足現(xiàn)實需要的政策藝術(shù)

這種政策決策的非模式化反映了社會轉(zhuǎn)型時期政策主體需要的現(xiàn)實性，以及由此出發(fā)體現(xiàn)出的靈活駕馭復雜變革環(huán)境的高超政策藝術(shù)。

首先，社會轉(zhuǎn)型時期的政策決策大多是在無先例可循的情況下做出的，服從于現(xiàn)實需要和實際情況，不能照搬固定模式。這種做法是否具有科學性，在從無序到有序的充滿不確定性的社會變革大環(huán)境中衡量標準很難一致，但只要政策行為符合政策活動的基本規(guī)律，順應(yīng)社會發(fā)展方向，主觀與客觀相統(tǒng)一，確實能夠滿足人們的實際需要，就都是科學的。以往我們一談到科學，大多將其與科學理論和體現(xiàn)一定科學技術(shù)的模式、模型混淆起來，而排斥經(jīng)驗和直覺，這種理解失之片面。政策活動的科學理論和科學技術(shù)手段，包括一定的模式、模型都是從政策活動的經(jīng)驗中產(chǎn)生的，是對政策活動經(jīng)驗的概括和總結(jié)，其運用也離不開經(jīng)驗。當然，經(jīng)驗的運用也離不開一定的理論。而無論理論、經(jīng)驗都離不開實踐，所以，社會轉(zhuǎn)型時期政策活動中科學與經(jīng)驗的作用是在變革實踐基礎(chǔ)上互補和交叉的。當改革進入深水區(qū)以后，改革之初那種“摸著石頭過河”的做法是否還繼續(xù)適用?是否需要頂層設(shè)計來避免改革的“碎片化”現(xiàn)象?其實，事物的運動是絕對的，社會發(fā)展是不依人的意志為轉(zhuǎn)移的。這個過程是一個沒有絕對真理，而是在實踐中不斷探索，在除舊布新的不斷“試錯”和“糾錯”中，開辟逐漸認識真理的道路的過程。人類歷史也正是在這一實踐、認識、再實踐、再認識的循環(huán)往復過程中呈現(xiàn)出螺旋式上升，波浪式前進的發(fā)展態(tài)勢。在社會轉(zhuǎn)型這一到處充滿不確定性的特定歷史時期，由于信息的不對稱，沒有現(xiàn)成的理論和模式可以借鑒，采取這種不試圖提出整體性的重建社會的方案，也不追求對未來美好社會藍圖和終極目標的描繪，而是針對現(xiàn)實情境和需要，對近期最切實際的目標作出決策，由此接近對改革真理性把握的“摸著石頭過河”的做法，實際上就是用科學、理性和求實精神代替空想、狂熱和浪漫，這在社會轉(zhuǎn)型時期是最明智和正確的指導改革的一種科學的方法論。

其次，每個社會轉(zhuǎn)型國家的具體國情千差萬別，將某種固定的模式作為科學或理性化身推向極致，甚至盲目照搬，而無視具體實際情況，必然導致改革指導思想上的僵化和教條，將轉(zhuǎn)型引入歧途。英國政治哲學家歐克肖特從分析技術(shù)入手，探討了政治理性主義問題，認為政治理性主義將技術(shù)、模式等與確定性緊密在一起，作為理性和科學的體現(xiàn)運用到政治和社會生活當中，其實推崇的不是理性本身，而是理性的特殊應(yīng)用，即技術(shù)。在歐克肖特看來，既然技術(shù)知識可以被制定為規(guī)則、原則、指示和準則之類的東西，那么，所謂理性就是對這些東西的學習和機械運用，這樣，“我們的種種計劃在目的與特性上大體是理性主義的;但更主要的是，在政治上，我們整個的精神態(tài)度都類似地被決定了”［2］20。在這里，由于技術(shù)和確定性是不可分割地被連在一起的，因而“任何問題的‘理性’解決，在其本質(zhì)上都是完美的解決”［2］6。歐克肖特進而認為，既然理性是技術(shù)理性，那么，政治在一些官員那里就不是一種實踐的智慧，而是可以從書本上學到的知識和技術(shù)，只要照著書本上提供的技術(shù)去操作、去照抄照搬，就能夠達到政治目的。這樣，政治就變成了與其他工程沒有什么兩樣的技術(shù)過程，即先提出一個政治構(gòu)想和政治目標，然后按部就班地操作就可以實現(xiàn)。必須看到，全球化浪潮下的社會轉(zhuǎn)型確實為知識經(jīng)濟時代最新技術(shù)成果在各國政府政策行為中廣泛應(yīng)用創(chuàng)造了條件。這些科學方法因其是基于科學的理由建立起來的，固能產(chǎn)生嚴密的理論體系和操作程序，對政府推動社會轉(zhuǎn)型的政策決策行為具有指導作用。然而，在這種理念指導下的社會政策由于過于強調(diào)科學化的模式和技術(shù)程序以實現(xiàn)更大的效率，而容易忽略具體的實際情況和需要，造成與客觀環(huán)境相脫節(jié)，阻礙靈活性、創(chuàng)造性的發(fā)揮。而在社會轉(zhuǎn)型國家，創(chuàng)新恰恰是變革的唯一出路。尤其社會的急劇變革使人們認識和能力的局限性因主客觀因素制約更加突出地顯露出來，很難滿足理性化的完美性的所有條件，自然也就很難一廂情愿地嚴格遵循科學程序作出真正理性的選擇。社會轉(zhuǎn)型必須依靠創(chuàng)新去推動，這種創(chuàng)新必須直指轉(zhuǎn)型時期經(jīng)濟和社會發(fā)展中的深層次矛盾，尤其是對現(xiàn)實需要的關(guān)注，而不是一味地模仿和照搬他人的經(jīng)驗和創(chuàng)新。

最后，由于社會轉(zhuǎn)型時期的政策環(huán)境變幻莫測，決定了政策決策者不僅需要掌握科學的理論、技術(shù)手段與方法，包括別人或其他國家好的做法，更要具有靈活駕馭這些理論、手段和方法以解決實際問題的技巧，這就是政策藝術(shù)。社會轉(zhuǎn)型時期的政策藝術(shù)是政策決策者在正確認識變革社會政策活動規(guī)律基礎(chǔ)上，根據(jù)現(xiàn)實的各種需要，在變革政策的方式與方法上表現(xiàn)出來的卓有成效的、帶有靈活性和創(chuàng)造性的能力和技巧。社會轉(zhuǎn)型時期政策活動的主體和客體都是人，這些人都是有著各種需要的“追求某種目的的人”，“問題也在于，這許多個別的人所期望的是什么。愿望是由激情或思慮來決定的。而直接決定激情和思慮的杠桿是各式各樣的。有的可能是外界的事物，有的可能是精神方面的動機。如功名心，‘對真理和正義的熱忱’、個人的憎惡、或者甚至是各種純粹個人的怪癖”［3］。面對社會轉(zhuǎn)型，人們的需要是多種多樣的，如除了追求最基本的生存需要的滿足，他們還會追求發(fā)展需要和享受需要等更高層次需要的滿足。由此導致的心態(tài)也是復雜的，甚至是扭曲的，直接影響到人們對待變革的態(tài)度和行為。由于這些問題都是首次出現(xiàn)，沒有千篇一律的絕對理論、原則和模式可以遵循，決定了轉(zhuǎn)型時期的政策活動無論在主觀方面還是客觀方面都具有一定的模糊性和隨機性，只能從實際需要出發(fā)，一切以時間、地點和條件為轉(zhuǎn)移，表現(xiàn)為非程序化、非規(guī)范性的藝術(shù)，“政治活動中包含的知識既是技術(shù)的，又是實踐的。實際上，就像在一切以人為它們的可塑材料的藝術(shù)……在這些藝術(shù)中，說技術(shù)將告訴一個人(例如一個醫(yī)生)做什么是不正確的，是實踐告訴他怎么做——要靠‘臨床方法’對他們必須處理的個人作出判斷——簡言之，沒有什么地方，技術(shù)知識能與實踐知識分開，特別是在政治活動中，也沒有地方能認為它們彼此同一，能互相代替”［2］9。

社會轉(zhuǎn)型時期政策藝術(shù)的運用，既需要有關(guān)轉(zhuǎn)型方面的知識、信息和科學理論的積累，更強調(diào)對這些知識、信息和科學理論的靈活運用。沒有這些知識、信息和科學理論的指導，政策藝術(shù)就是盲目的;反過來，沒有政策實踐以及建立在政策實踐基礎(chǔ)上的政策藝術(shù)，這些知識、信息和政策理論只能是紙上談兵。所以，“這是一門很難掌握的藝術(shù)，它要求智慧、經(jīng)驗，判斷和注意尺度”［4］。社會轉(zhuǎn)型時期的政策藝術(shù)體現(xiàn)的是常與變、知與行的辯證統(tǒng)一，這個過程與政策決策系統(tǒng)對諸多改革問題的探索和實踐是相互交織在一起的。政策決策系統(tǒng)只有在改革探索和實踐過程中，將改革的目標、理論、原則和指導思想同各方面需要以及社會變革的客觀實際聯(lián)系起來思考，才能對政策活動對象的了解從模糊到逐漸清晰，在改革技巧的運用上才熟能生巧，這又離不開經(jīng)驗?？梢?，社會轉(zhuǎn)型為政策藝術(shù)的運用提出了較社會正常發(fā)展時期更高、更嚴格的要求，這種情況下的政策活動作為更高級的智力活動，其行為藝術(shù)不是任何現(xiàn)成的理論、原則和模式能解釋清楚的，任何完美的理論、原則和模式都不能成為評判的參照，因為它往往是對現(xiàn)有理論、原則和模式的突破，試圖通過這些理論、原則和模式對這一特定時期政策藝術(shù)中的某些行為進行詮釋和判決都是不現(xiàn)實的，政策藝術(shù)運用得是否合理，關(guān)鍵看它的實際效果，即現(xiàn)實需要的滿足。

［1］［比］熱若爾·羅蘭．轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟學［M］．北京:北京大學出版社，1996．

［2］［英］歐克肖特．政治中的理性主義［M］．上海:上海譯文出版社，2003:244．

［3］馬克思恩格斯選集:第4卷［M］．北京:人民出版社，1972:240．

［4］H·法約爾．工業(yè)管理和一般管理［M］．北京:中國社會科學出版社，2007:22－23．

D035－01

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1008－8520(2012)02－0071－05

2011－12－29

教育部人文社會科學研究項目(08JA10007)

張曉峰(1963－)，男，黑龍江齊齊哈爾人，教授，研究員，碩士生導師。

［責任編輯:那青陽］