任 蘭

(中共蚌埠市委黨校，安徽蚌埠 233044）

·經(jīng)濟(jì)探求·

城中村房屋征遷問(wèn)題研究
——以安徽省蚌埠市沈圩村城中村房屋征遷為例

任 蘭

(中共蚌埠市委黨校，安徽蚌埠 233044）

當(dāng)前，城市化進(jìn)程中城中村房屋征遷遇到很多新情況新問(wèn)題。以安徽省蚌埠市沈圩村城中村征遷改造項(xiàng)目為樣本，分析其工作機(jī)制、政策特點(diǎn)，操作流程，發(fā)現(xiàn)其程序設(shè)計(jì)不合理、利益分配欠公平、糾紛解決途徑不暢通等諸多問(wèn)題。研究結(jié)果為政府推動(dòng)城中村房屋征遷工作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供參考。

城中村;征遷 ;城市建設(shè);問(wèn)題研究

一、引言

城中村是伴隨著城市快速擴(kuò)張而出現(xiàn)的。隨著大量外來(lái)人口涌入，城中村的環(huán)境衛(wèi)生、生活服務(wù)等公共配套設(shè)施嚴(yán)重滯后等問(wèn)題日益凸顯。把城中村區(qū)域改造成為經(jīng)濟(jì)繁榮、生活富裕、環(huán)境優(yōu)美、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、社會(huì)文明、管理科學(xué)的新型城市社區(qū)，是各地政府推進(jìn)加快城市化進(jìn)程、提升城市品位和綜合競(jìng)爭(zhēng)力的迫切需要。同時(shí)，城中村改造對(duì)于統(tǒng)籌城市空間資源、增加大量建設(shè)用地作用巨大。城市發(fā)展必須正視城中村房屋征遷問(wèn)題。

城中村改造不是一個(gè)簡(jiǎn)單的拆除、重建問(wèn)題，它是一個(gè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的系統(tǒng)工程。由于情況較復(fù)雜，我國(guó)土地管理法只規(guī)定了征用集體土地的相關(guān)程序，而對(duì)征地過(guò)程中的房屋拆遷操作辦法及相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并無(wú)具體規(guī)定，使得集體土地征收中的房屋拆遷缺少相關(guān)的法律規(guī)范。然而，舊城改造不可能停止，因此，各地紛紛出臺(tái)地方性的城中村改造管理試行辦法，以解快速城市化過(guò)程中的燃眉之急。

各地在征遷政策的實(shí)施中，由于涉及被拆遷對(duì)象的切身利益，由此產(chǎn)生了各種復(fù)雜矛盾。有源自征遷主體的問(wèn)題，也有征遷本身的問(wèn)題，有政策上的問(wèn)題，也有歷史遺留的問(wèn)題，更有因利益沖突而導(dǎo)致的矛盾和問(wèn)題。處理上稍有不慎，就容易引起群眾不滿(mǎn)，繼而引發(fā)群體性矛盾和不穩(wěn)定因素。

解決征地拆遷矛盾的關(guān)鍵在于保護(hù)好被征遷人的土地和房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，實(shí)現(xiàn)征遷雙方利益的平衡。2011年8月23日，胡錦濤總書(shū)記在中共中央政治局第31次集體學(xué)習(xí)時(shí)，要求“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性用地，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，規(guī)范征地拆遷管理，加大土地督察和執(zhí)法力度，維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益”。因此，加強(qiáng)城中村征遷的理論和實(shí)務(wù)研究，對(duì)于完善城中村征遷的相關(guān)制度建設(shè)、切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

筆者2011年參加了安徽省蚌埠市蚌山區(qū)沈圩村城中村房屋的征遷工作，之后，組成課題組持續(xù)就此項(xiàng)目對(duì)政府和村民進(jìn)行跟蹤訪(fǎng)問(wèn)，把握征遷最新動(dòng)態(tài)，研究矛盾癥結(jié)，力求提出城中村房屋征遷工作的改善建議。

二、征遷工作問(wèn)題分析

1.征遷程序欠規(guī)范。沈圩村征遷項(xiàng)目中，基層政府在編制有關(guān)征地方案時(shí)，沒(méi)有與被征遷人溝通，為后來(lái)的實(shí)施帶來(lái)隱患。征地批準(zhǔn)后，征地拆遷補(bǔ)償透明度不足，無(wú)法充分保障被拆遷人的知情權(quán)和參與權(quán)。在征遷公告中，公告內(nèi)容簡(jiǎn)單，只強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額和支付方式，缺乏理由和說(shuō)明。

在沈圩村征遷項(xiàng)目區(qū)域，村民農(nóng)用地在早些年已陸續(xù)被征收，只留下宅基地及宅基地上所建房屋。由于缺乏就業(yè)途徑，大多數(shù)村民依靠城鄉(xiāng)接合部的地理優(yōu)勢(shì)出租房屋謀生。征遷有利于居住環(huán)境的改善，但失去未來(lái)謀生的基礎(chǔ)，絕大多數(shù)村民不支持征遷。另有少數(shù)村民利用現(xiàn)有房屋進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，擔(dān)心征遷會(huì)對(duì)生產(chǎn)造成影響。另外有一些村民對(duì)生活的家園充滿(mǎn)了依戀，突然面臨的征遷也讓他們從心理上很難接受。除原住村民外，沈圩村還包括接近一半的城市買(mǎi)房戶(hù)，其中不乏生活困難，無(wú)力購(gòu)置商品房屋的低收入群體，突然出現(xiàn)的征遷公告和區(qū)別性的安置政策讓他們面臨無(wú)處安身的處境。

2.政策執(zhí)行出現(xiàn)漏洞。蚌埠市補(bǔ)償政策僅對(duì)房屋進(jìn)行補(bǔ)償，不涉及宅基地的補(bǔ)償。所以準(zhǔn)確確定房屋的建筑面積是征遷的第一步。每個(gè)項(xiàng)目區(qū)域都是采用實(shí)地丈量的方法確定建筑面積。雖然不少被征遷人的建房許可證上登記有房屋建筑面積，但由于后期加蓋或證照缺失等原因，房屋的面積需要重新丈量。房屋丈量完結(jié)后要進(jìn)行附屬物調(diào)查，用以確定附屬物補(bǔ)償。結(jié)算時(shí)政府就以房屋丈量結(jié)果和附屬物調(diào)查結(jié)果和相關(guān)證照與村民簽訂補(bǔ)償合同或產(chǎn)權(quán)調(diào)換。

為了在政策范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償最大化，村民紛紛采用加蓋房屋、突擊裝修、臨時(shí)入戶(hù)、轉(zhuǎn)讓房屋等方法進(jìn)行應(yīng)對(duì)。除此之外，突擊結(jié)婚、突擊離婚，通過(guò)分戶(hù)或增加家庭人口等方式獲得產(chǎn)權(quán)調(diào)換的現(xiàn)象也不斷出現(xiàn)。

3.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)欠合理。蚌埠市征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以重置成本結(jié)合折舊為主。屬于不完全補(bǔ)償。這種定價(jià)方法的問(wèn)題表現(xiàn)為:

一是沒(méi)有對(duì)房屋的區(qū)位、用途、面積、土地使用權(quán)等因素綜合考慮。如城中村，房屋成本價(jià)格不高，但區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，一刀切的價(jià)格補(bǔ)償有失公平。另外，對(duì)于宅基地，農(nóng)民享有土地使用權(quán)，但現(xiàn)行征收補(bǔ)償僅對(duì)房屋進(jìn)行補(bǔ)償，沒(méi)有對(duì)土地進(jìn)行補(bǔ)償。據(jù)安徽省政府法制辦和省國(guó)土資源廳聯(lián)合課題組通過(guò)對(duì)蕪湖、馬鞍山、安慶、亳州、滁州等市提供的數(shù)據(jù)分析，同等的房屋如果采取貨幣補(bǔ)償方式，國(guó)有土地上房屋征收拆遷補(bǔ)償要高于征地拆遷補(bǔ)償25%～50%。

二是具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定后，一般要經(jīng)過(guò)三年或五年甚至更長(zhǎng)時(shí)間才調(diào)整一次，實(shí)際補(bǔ)償時(shí)，房屋的價(jià)值往往隨著時(shí)間的推移和物價(jià)指數(shù)的改變而變化，實(shí)施固定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)規(guī)律不相符，除了房屋價(jià)格外，附屬物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也與市場(chǎng)價(jià)出現(xiàn)了偏差。

三是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用房“不實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，只予以貨幣補(bǔ)償”的政策使被征遷人失去未來(lái)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。沈圩村作為城中村，已融入城市發(fā)展格局。整個(gè)村莊區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯。多年前，村民就紛紛將臨街住房改為門(mén)面，自行經(jīng)營(yíng)或出租他人。而非沿街的村莊房屋內(nèi)，也分布著多家照片加工、玉雕、熟食制作、機(jī)械加工、浴池、幼兒園等經(jīng)營(yíng)性單位。除此之外，幾乎家家戶(hù)戶(hù)都將多出的房屋進(jìn)行出租。這些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)很大程度上改善了已失去耕地的沈圩村村民的生活。但房屋只要被征遷，村民們就不能再開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，失去生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，給農(nóng)民未來(lái)的生活帶來(lái)障礙。

四是城(鎮(zhèn))居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民住宅的小產(chǎn)權(quán)房不實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，只予以貨幣補(bǔ)償?shù)恼咴斐闪瞬糠帧搬斪討?hù)”現(xiàn)象。農(nóng)村宅基地屬集體所有，村民對(duì)宅基地只有使用權(quán)，建設(shè)在農(nóng)村集體土地上的住宅流轉(zhuǎn)范圍僅限于農(nóng)村人口之間，不能向城市居民出售，將建在集體土地上的房屋賣(mài)給城市居民的買(mǎi)賣(mài)行為不受法律保護(hù)。在沈圩村，一些低收入的城市居民從上個(gè)世紀(jì)80年代開(kāi)始就在沈圩村購(gòu)置房屋，絕大多數(shù)購(gòu)房人的目的是為了解決居住問(wèn)題。蚌埠市征遷政策就意味著城市居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民住房，在符合年限具備證照的前提下，可以享受同等的貨幣補(bǔ)償，而不符條件的，將一無(wú)所有。不論哪種情況，買(mǎi)房的城市居民都將失去住房，這直接對(duì)低收入群體的生活造成巨大的影響。這也是導(dǎo)致很多區(qū)域征遷停滯的一個(gè)原因。2010年后，蚌埠市陸續(xù)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況出臺(tái)了一些回購(gòu)政策，即對(duì)城市買(mǎi)房戶(hù)進(jìn)行貨幣補(bǔ)償后，允許他們以?xún)?yōu)惠的價(jià)格回購(gòu)住房。但即使政策較為優(yōu)惠，仍有很多被征遷人不愿搬遷。一是還原房屋面積小，不能滿(mǎn)足居住需求;二是多出優(yōu)惠面積范圍要以市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買(mǎi)，無(wú)力承受;三是無(wú)法理解國(guó)家對(duì)小產(chǎn)權(quán)房法律政策的規(guī)定，要求享受同村村民的同等待遇。

4.糾紛解決機(jī)制不暢通。近一兩年來(lái)，蚌埠市征地拆遷矛盾糾紛越來(lái)越多、越來(lái)越復(fù)雜，也越來(lái)越容易激化。按照法律、法規(guī)規(guī)定，因征地補(bǔ)償發(fā)生的糾紛解決方式主要有四種:當(dāng)事人雙方協(xié)議解決;行政調(diào)解;行政裁決;司法訴訟。

雙方協(xié)議受制于政策所限，談判中空間讓渡有限。蚌埠市在2011年成立了征遷拆違律師團(tuán)，與各級(jí)基層調(diào)解組織一起參與征遷糾紛的調(diào)解，雖然化解了一些民事糾紛，但是在公民和政府的矛盾上仍束手無(wú)策。

行政仲裁中，由于裁決機(jī)關(guān)就是征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，有做自己法官之嫌，中立性和公正性大打折扣。現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定，即便糾紛進(jìn)入裁決，也只是對(duì)補(bǔ)償和安置提出爭(zhēng)議，征收的合法性和合理性是不可以提出異議的。另外，《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施。被征地的老百姓往往還在尋找裁決機(jī)關(guān)，土地征收方案就已經(jīng)被執(zhí)行。

大多數(shù)法治國(guó)家征遷糾紛都可適用法律訴訟的方式加以解決。但我國(guó)現(xiàn)行司法救助手段卻日漸乏力。被拆遷人所告是政府，其弱勢(shì)地位明顯。法院限于司法權(quán)威不夠，與地方政府有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，對(duì)征遷訴訟“千方百計(jì)”拒之門(mén)外，即便是受理征遷案件，也鮮有判決征遷違法的情況，案件息訴服判率低。整個(gè)救濟(jì)渠道不暢通，基本處于無(wú)效運(yùn)行狀態(tài)。

由于現(xiàn)有救濟(jì)手段有效性、適用性不足，被征遷人傾向于通過(guò)信訪(fǎng)來(lái)表達(dá)訴求。信訪(fǎng)只是反映訴求的一種途徑，問(wèn)題解決還需要地方政府對(duì)征補(bǔ)政策進(jìn)行調(diào)整，施壓——調(diào)整的模式使征補(bǔ)政策不確定、不穩(wěn)定，被征遷人傾向于觀(guān)望、拖延，寄希望于政策的放寬。這在相當(dāng)程度上使征遷步伐減慢，個(gè)別拆遷項(xiàng)目限入尷尬境地。

5.歷史遺留問(wèn)題給征遷防控工作帶來(lái)難題。一是證照停發(fā)造成假證現(xiàn)象泛濫。蚌埠市自1999年就停止頒發(fā)市轄區(qū)農(nóng)村集體土地房屋的建房許可。但農(nóng)民因子女成家、翻新房屋、出租經(jīng)營(yíng)等原因需要加蓋或新建房屋，于是陸續(xù)新建加蓋。按照蚌埠市政策規(guī)定，無(wú)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)頒發(fā)的建設(shè)工程規(guī)劃許可證的農(nóng)民住宅、無(wú)合法用地審批手續(xù)的建筑屬違法建筑。一旦房屋被認(rèn)定為違法建筑，則將被拆除并不予補(bǔ)償。為了補(bǔ)償最大化，無(wú)證征遷戶(hù)紛紛辦理虛假的建房許可等證件。結(jié)果違法建筑通過(guò)作假獲得補(bǔ)償，增大了資金支出、新生違建難以扼制。

二是預(yù)防手段單一造成違章建筑大量產(chǎn)生。違建防控應(yīng)是事先預(yù)防與事后查處相結(jié)合。但在預(yù)防環(huán)節(jié)，由于農(nóng)民加蓋房屋有一定的合理性，長(zhǎng)期以來(lái)，村級(jí)組織一般不予干涉。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)城建部門(mén)不一定能做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止。即使接到舉報(bào)，也只能是動(dòng)用行政執(zhí)法人員進(jìn)行阻止、干涉。執(zhí)法人員在防控違建過(guò)程中，往往很難在現(xiàn)場(chǎng)找到建房當(dāng)事人，施工人員也不愿意提供相關(guān)情況，致使執(zhí)法人員難以執(zhí)法，因而導(dǎo)致違建數(shù)量不斷增加。全市各征遷區(qū)域由于取證難等因素，工作人員在測(cè)量核算中也不得不對(duì)一些違章建筑做模糊處理，出現(xiàn)了一些對(duì)違法建筑按照合法建筑予以補(bǔ)償?shù)那闆r，這種示范性就促使更多農(nóng)民在征遷前搶建房屋，甚至出現(xiàn)邊丈量、邊搶建，建了拆、拆了再建的現(xiàn)象。雖然有舉報(bào)電話(huà)、督察通報(bào)、24小時(shí)不間斷巡查等方法對(duì)征遷區(qū)域進(jìn)行重點(diǎn)防控，但舉報(bào)的偶然性與巡查的不確定性仍無(wú)法杜絕違建產(chǎn)生。

三是相互矛盾的政府行為使被征遷人產(chǎn)生抵觸情緒，影響了政府的公信力。按照現(xiàn)行的《土地管理法》，征用農(nóng)村集體土地的，要辦理相應(yīng)的審批手續(xù)并給予補(bǔ)償。1987年，沈圩村全體村民成為城鎮(zhèn)居民。農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民，其房屋所在宅基地被收回，市國(guó)土局通過(guò)登記備案將沈圩村等城中村土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，在未辦理全部征收手續(xù)的情況下，向村民頒發(fā)了國(guó)有土地使用權(quán)證。2011年1月，沈圩村項(xiàng)目獲得了集體土地房屋征收許可。征遷公告后，被征遷人都對(duì)土地的集體性質(zhì)產(chǎn)生質(zhì)疑。他們相信自己持有的國(guó)有土地使用權(quán)證，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)按國(guó)有土地房屋政策進(jìn)行征遷。

三、城中村房屋征遷工作的改良建議

1.樹(shù)立科學(xué)發(fā)展城市的理念。征地拆遷是涉及多方利益的復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，是對(duì)土地收益的重新分配。能否分好土地利益這塊蛋糕，關(guān)系到老百姓能否安居樂(lè)業(yè)，城市建設(shè)能否順利進(jìn)行，更關(guān)系到社會(huì)發(fā)展能否和諧推進(jìn)。

征遷直接觸動(dòng)農(nóng)民最根本的土地利益，是土地利益在城鄉(xiāng)之間的一次再分配，怎樣分配才能公平合理?這要講科學(xué)的方法，更要講科學(xué)的理念。長(zhǎng)期以來(lái)，我們強(qiáng)調(diào)公共利益，政府通過(guò)對(duì)土地高度壟斷來(lái)經(jīng)營(yíng)城市資本，以低成本的征用和高市價(jià)的出讓獲得逐年增長(zhǎng)的地方財(cái)政收入和城市的擴(kuò)張發(fā)展。享有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民成了利益分配中的弱者?；仡櫄v史，一個(gè)國(guó)家一個(gè)地區(qū)的發(fā)展，如果建立在損害一部分群體利益基礎(chǔ)之上，發(fā)展則不可持續(xù)，社會(huì)必定會(huì)出現(xiàn)停滯甚至倒退。

目前，國(guó)家正在加緊修改《土地管理法》等法律和相關(guān)法規(guī)，利益分配機(jī)會(huì)均等的社會(huì)價(jià)值理念和符合市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律的科學(xué)發(fā)展理念將體現(xiàn)在農(nóng)村土地改革的制度設(shè)計(jì)中。這意味著政府征收集體土地難度越來(lái)越大，除公益性用地以外，其他用地將由用地單位與農(nóng)民協(xié)商解決。最終政府會(huì)逐漸從征遷活動(dòng)中淡出。作為地方政府，一定要提早準(zhǔn)備，做好轉(zhuǎn)變。

2.規(guī)范征遷補(bǔ)償程序。在法律法規(guī)程序規(guī)定尚不具體的情況下，地方政府可以依靠政策和政府文件來(lái)指導(dǎo)拆遷程序，可以在相關(guān)文件中增加程序性規(guī)定的內(nèi)容。具體包括:

一是認(rèn)真做好征地告知、調(diào)查摸底階段工作。蚌埠市2012年上半年開(kāi)始采取建設(shè)用地征收項(xiàng)目預(yù)審工作。各區(qū)政府和管委會(huì)在實(shí)施項(xiàng)目征收前，認(rèn)真開(kāi)展征收范圍內(nèi)的調(diào)查摸底工作，做到區(qū)域內(nèi)房屋底數(shù)清、人員狀況清、群眾意愿清，并做到補(bǔ)償方案、補(bǔ)償資金、維穩(wěn)預(yù)案和征收項(xiàng)目組“四落實(shí)”。這是規(guī)范征遷程序的一大進(jìn)步。

二是積極組織征遷聽(tīng)證。當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，土地行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)。被征遷人對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見(jiàn)，確需修改征地補(bǔ)償、安置方案的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)和批準(zhǔn)的征用土地方案進(jìn)行修改意見(jiàn);當(dāng)有關(guān)土地行政主管部門(mén)將征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府審批時(shí)，應(yīng)當(dāng)附具被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人的意見(jiàn)及采納情況，舉行聽(tīng)證會(huì)的，應(yīng)當(dāng)附具聽(tīng)證筆錄。目前，安徽省安慶市就對(duì)集體土地征收及房屋拆遷安置辦法的聽(tīng)證程序作了明確的規(guī)定。

三是謹(jǐn)慎運(yùn)用強(qiáng)制拆遷措施。目前違法建筑的強(qiáng)制拆除從法理上是合法的。但目前房屋建筑合法與否由政府組織國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)部門(mén)審查認(rèn)定，政府有既做“裁判員”又做“運(yùn)動(dòng)員”之嫌，不排除政府出于自身利益考慮，對(duì)那些“不配合拆遷”的被征遷人房屋定性為“違法建筑”予以強(qiáng)拆的可能?？陀^(guān)上看，集體土地上有些違法建筑的形成并非完全因被拆遷人自身過(guò)錯(cuò)所致，政府也有過(guò)錯(cuò)。一概認(rèn)定違法建筑并不分情況予以拆除，有失公平正義。強(qiáng)制執(zhí)行作為最后的保障手段，要在尊重歷史、合乎情理的前提下，不輕易實(shí)施，謹(jǐn)慎適用。

3.提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新土地利益分享機(jī)制。伴隨城市房地產(chǎn)價(jià)格快速上漲，城中村宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值愈發(fā)得到人們重視，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值也漸漸得到一些政府認(rèn)同。某些地方政府為順利征地拆遷，實(shí)現(xiàn)土地增值，采取了務(wù)實(shí)的征地拆遷模式，即讓農(nóng)民分享土地收益。這種做法有利于推進(jìn)征地拆遷進(jìn)程，更快實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展，緩和征遷矛盾。地方政府可以考慮以下兩種模式:

(1)國(guó)有土地房屋補(bǔ)償模式

蚌埠市集體土地征遷補(bǔ)償僅指房屋補(bǔ)償，不包括宅基地補(bǔ)償。被征遷人將現(xiàn)有房屋補(bǔ)償價(jià)格與商品房?jī)r(jià)格一比較，產(chǎn)生強(qiáng)大心理落差，其關(guān)鍵就在于作為最大價(jià)值的土地利益模糊化了，農(nóng)民無(wú)法享受土地增值帶來(lái)的收益。可以考慮將不完全補(bǔ)償原則轉(zhuǎn)化為“適當(dāng)”補(bǔ)償原則，甚至在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)可以比照征收國(guó)有土地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)建議實(shí)行集體土地上房屋的評(píng)估制度。每個(gè)地塊交由雙方選定的社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)結(jié)合區(qū)位、房屋、土地等綜合因素分別進(jìn)行評(píng)估，確定每個(gè)地塊項(xiàng)目的征遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前對(duì)于集體土地上房屋的評(píng)估法律沒(méi)有規(guī)定，缺少科學(xué)的評(píng)估技術(shù)支撐。因此需要國(guó)家建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房屋評(píng)估制度和評(píng)估技術(shù)規(guī)程。

(2)宅基地作價(jià)入股模式

按國(guó)有土地房屋補(bǔ)償模式帶來(lái)的問(wèn)題是前期征遷成本高。宅基地作價(jià)入股模式可以大大降低城中村改造成本，政府可以不投入一分錢(qián)，完成城市改造的目標(biāo)。同時(shí)避免政府尋租行為造成的土地價(jià)值流失，體現(xiàn)出宅基地的實(shí)際價(jià)值，提升村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。對(duì)于村民而言，經(jīng)過(guò)改造之后，土地容積率提高，村民可分得更大的住宅用以出租或經(jīng)營(yíng)，村民收入增加，村民擁有宅基地的實(shí)際收益權(quán)得到體現(xiàn)。當(dāng)然，作為一種新型城中村改造模式，需要國(guó)家法律予以支持，需要健全宅基地基準(zhǔn)地價(jià)和評(píng)估體系，在操作中需要規(guī)范股份制公司運(yùn)作，并充分尊重村民意愿，接受村民監(jiān)督。只有在各方面環(huán)境不斷完善的情況下，這一模式才能夠順利發(fā)展下去。

4.分情況處理城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)的集體土地房屋。近年來(lái)，國(guó)務(wù)院多次下發(fā)文件，禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅。國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村集體土地上的住房的態(tài)度是非常明確的:不得購(gòu)買(mǎi)，不予登記發(fā)證。

但小產(chǎn)權(quán)房的過(guò)錯(cuò)不只在買(mǎi)房人，開(kāi)發(fā)商、村集體，還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等都負(fù)有一定責(zé)任。如果單純由買(mǎi)房人承擔(dān)不利后果有失公平。沈圩村小產(chǎn)權(quán)房已接近村鎮(zhèn)房屋的一半，如此大面積地認(rèn)定無(wú)效是不現(xiàn)實(shí)的。一定程序上承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法性，并在補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償方式上進(jìn)行一定的變通，給予小產(chǎn)權(quán)房所有權(quán)人合理的權(quán)利保護(hù)是可行之策。

可以考慮在補(bǔ)償范圍上，做到兩個(gè)方面的統(tǒng)籌:一方面應(yīng)該根據(jù)其市場(chǎng)價(jià)和區(qū)位差價(jià)，采用城市房屋拆遷估價(jià)辦法計(jì)算總體補(bǔ)償范圍;另一方面參考當(dāng)?shù)剞r(nóng)民住宅拆遷辦法，對(duì)其補(bǔ)償范圍請(qǐng)求予以一定限制，將地上物補(bǔ)償款、搬遷費(fèi)用、區(qū)位補(bǔ)償款、土地補(bǔ)償款中的某幾項(xiàng)分給小產(chǎn)權(quán)房所有權(quán)人，剩余項(xiàng)分給售房農(nóng)民。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)當(dāng)實(shí)行公平補(bǔ)償原則，區(qū)分房屋是住宅用途還是商業(yè)用途，參照交易價(jià)格、周邊國(guó)有土地上商品房市場(chǎng)價(jià)格，以市場(chǎng)比較法確定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在補(bǔ)償方式上，是貨幣補(bǔ)償還是房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換可以完全交給被征遷房屋的所有權(quán)人進(jìn)行選擇。當(dāng)然，對(duì)嚴(yán)重違反規(guī)劃且無(wú)法補(bǔ)救的，只能無(wú)償拆除，并對(duì)建造者予以行政處罰;如果小產(chǎn)權(quán)房可以改正并消除對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃影響的，則視情況分別予以沒(méi)收或罰款等行政處罰。

總之，尊重歷史，區(qū)別對(duì)待，避免政策上“一刀切”，最大限度地滿(mǎn)足購(gòu)買(mǎi)方的利益是較為可行的處理原則。

5.拓寬糾紛解決渠道。第一，廣泛適用第三方調(diào)解。由征地糾紛當(dāng)事人自愿選擇是否進(jìn)行調(diào)解，選擇什么調(diào)解機(jī)構(gòu)或者調(diào)解人員。目前基層人民調(diào)解組織例如街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的司法服務(wù)所是基層人民調(diào)解工作的主要機(jī)構(gòu)，但其帶有明顯的政府意識(shí)，調(diào)解的中立性不足。2012年上半年，蚌埠市成立了全市征遷拆違及大建設(shè)法律服務(wù)專(zhuān)家組，專(zhuān)家組由6名全市資深律師及3名高等院校法學(xué)博士組成，他們開(kāi)展的各種法律服務(wù)活動(dòng)中就包括參與因征遷安置引發(fā)的行政復(fù)議及行政訴訟案件的訴前調(diào)解和應(yīng)訴工作。這種專(zhuān)家式的調(diào)解模式相比于此前的基層調(diào)解組織，其專(zhuān)業(yè)性、科學(xué)性和中立性更強(qiáng)，更易得到群眾信任。在調(diào)解組織的建構(gòu)中還要結(jié)合現(xiàn)今社會(huì)人際關(guān)系的特點(diǎn)，廣泛吸收較高社會(huì)威望的人參加人民調(diào)解組織。還可以把參加調(diào)解組織作為一項(xiàng)在全社會(huì)有重要影響的公益活動(dòng)加以提倡，通過(guò)群眾自薦、推薦等方式將熱心公益、群眾公認(rèn)的人大代表、居民代表等發(fā)展為人民調(diào)解員，和專(zhuān)家組合配備，共同參與征遷的調(diào)解工作。

第二，引導(dǎo)公民選擇行政仲裁。仲裁由完全中立的仲裁員進(jìn)行糾紛處理，政府能夠從真正意義上退出糾紛處理程序。仲裁解決糾紛耗時(shí)較長(zhǎng)，但是相比于政府處理上訪(fǎng)、申訴事件花去的成本、精力，仍具有明顯的比較優(yōu)勢(shì)，有利于維護(hù)政府的公信力。目前公民對(duì)仲裁仍知之甚少，應(yīng)通過(guò)普法宣傳、個(gè)案示范、公示告知等方式向公民普及仲裁的制度優(yōu)勢(shì)和適用程序，逐步將矛盾糾紛解決方式向非行政化途徑引導(dǎo)。

第三，擴(kuò)大法院受案范圍，加強(qiáng)司法對(duì)行政行為的審查力度。地方法院，在現(xiàn)有制度體系下，在相關(guān)規(guī)定尚未修改之前，要加大征遷案件的參與度?？梢詮膬蓚€(gè)方面完善行政訴訟救濟(jì):一是對(duì)征遷方案進(jìn)行司法審查。司法機(jī)關(guān)要堅(jiān)持能動(dòng)司法，在征遷方案確定后，提前介入征遷活動(dòng)，對(duì)征收行為的合法及合理性進(jìn)行預(yù)先審查，不僅對(duì)征收行為的形式要件進(jìn)行審查，也要對(duì)其實(shí)質(zhì)要件進(jìn)行審查。二是加大征遷案件的受理力度。這需要法院保持自身的獨(dú)立性，需要地方黨委政府的理解與支持。同時(shí)，要完善共同訴訟制度。土地征收過(guò)程中發(fā)生的征收補(bǔ)償問(wèn)題，涉及人數(shù)眾多，因都是基于同樣的具體行政行為而發(fā)生的，所以屬于普通共同訴訟的一種，法院可合并審理。由于我國(guó)農(nóng)民法律知識(shí)欠缺，建議選舉訴訟代表，并要在訴訟費(fèi)用的承擔(dān)、律師費(fèi)的給付、判決執(zhí)行等多個(gè)方面進(jìn)行專(zhuān)門(mén)而詳細(xì)的規(guī)定，以在司法層面使農(nóng)民的合法權(quán)益得以保障。

6.解決好歷史遺留問(wèn)題。

第一，做好宅基地和宅基地上房屋的確權(quán)登記。

一是土地的登記。蚌埠市在2010年就啟動(dòng)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)民宅基地使用權(quán)確權(quán)登記前期工作。目前，這項(xiàng)工作已基本完成，農(nóng)民擁有了自己農(nóng)用地或宅基地的土地使用權(quán)證。

二是房屋的登記。要對(duì)尚未頒發(fā)征遷許可證的農(nóng)村集體土地房屋全面推進(jìn)確權(quán)登記工作。要尊重歷史、細(xì)化程序，通過(guò)證明、核查、公告等環(huán)節(jié)合理認(rèn)定不能出具有效證明的村民房屋的權(quán)屬。對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房，要按照國(guó)家現(xiàn)行政策，暫不進(jìn)行登記發(fā)證，但要通過(guò)摸底調(diào)查，確定房屋資料，為以后國(guó)家政策出臺(tái)后的權(quán)屬確定提供依據(jù)，也為以后可能發(fā)生的征遷補(bǔ)償提供依據(jù)。

第二，建設(shè)配置好周轉(zhuǎn)房，解決群眾租房難問(wèn)題。現(xiàn)在全國(guó)一些城市通過(guò)周轉(zhuǎn)房的建設(shè)來(lái)緩解以上矛盾。周轉(zhuǎn)房需要政府進(jìn)行前期的土地與資金投入，經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)測(cè)算，政府投入資金與支付過(guò)渡安置費(fèi)其實(shí)大體相當(dāng)，如果管理細(xì)致，甚至有節(jié)余空間。由政府建設(shè)過(guò)渡房不僅能緩解征遷引發(fā)的社會(huì)矛盾，平抑房地產(chǎn)的價(jià)格，節(jié)省財(cái)政開(kāi)支，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，在沒(méi)有拆遷任務(wù)時(shí)還可作為廉租房，服務(wù)低收入人群，吸引外來(lái)人才，提高整個(gè)城市的服務(wù)能力與水平。

新建周轉(zhuǎn)房可以在地段相對(duì)較偏或區(qū)域較小的地塊建造，戶(hù)型要多樣化。要優(yōu)先考慮老年人和家庭較困難的被拆遷戶(hù)。除新建外，周轉(zhuǎn)用房還可以多渠道提供。如改造閑置的廠(chǎng)房、辦公用房，或調(diào)配房管處的直管公房等。新建周轉(zhuǎn)用房在使用一段時(shí)間后，在完成其歷史使命后，可以以上市拍賣(mài)方式銷(xiāo)售，收回投資款;也可以改為經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房;或者用做外來(lái)務(wù)工人員公寓，采用收取租金方式收回投資。

F293.22

A

1008－8520(2012)06－0030－05

2012－09－29

任蘭(1975－)，女，河北張家口人，副教授。

［責(zé)任編輯:王詠梅］