楊興坤

(北京建筑工程學(xué)院經(jīng)濟與管理工程學(xué)院，北京 100044）

·行政論壇·

強暴雨中的公共管理行為:反思與批判

楊興坤

(北京建筑工程學(xué)院經(jīng)濟與管理工程學(xué)院，北京 100044）

公共管理行為:反思

2012年7月21日北京遭遇了61年來最強暴雨，據(jù)統(tǒng)計，北京全市平均降雨量170毫米，城區(qū)平均降雨量215毫米。房山區(qū)河北鎮(zhèn)為460毫米，接近500年一遇。截至7月26日，77人遇難，其中房山區(qū)38人、五環(huán)內(nèi)6人;46人系溺水身亡;66名遇難者名單公布，11人身份待確認，造成經(jīng)濟損失116．4億元。應(yīng)該講，政府在應(yīng)對“七二一”特大暴雨洪澇災(zāi)害過程中，是迅速及時而且成功的，北京市政府也及時撥款1億元用于救災(zāi)。但是，在筆者看來，還是有諸多方面不盡如人意，或者說離人民滿意的要求還有一定的距離，值得反思。

一、危機意識:有待強化

從公共危機管理理論來說，危機預(yù)警是危機管理起始階段，是有效應(yīng)對危機的基礎(chǔ)工作。應(yīng)該說，對這次暴雨洪災(zāi)的預(yù)警預(yù)測，是及時也是成功的。市氣象局和市國土資源局從早上9時30分開始，一天連發(fā)5次預(yù)警。但是我們有多少人抱有僥幸心理，抱有無所謂的態(tài)度?政府、企業(yè)、市民、各級政府管理者，捫心自問是否都心里想:不就一場暴雨嗎?能有什么?我們多少對暴雨的危害程度還是低估了。誠實地講，筆者第一時間通過網(wǎng)絡(luò)獲知了暴雨預(yù)警信息，但是也根本沒放心里去。

任何僥幸、麻痹大意在危機管理中都是致命性的。現(xiàn)實我們看到的是各種大型活動卻并沒有停止，媒體報道“水利專家、中國工程院院士王浩7月21日當(dāng)晚，看到積水已齊腰深的道路上，每5分鐘就有車主忍不住駕車涉水而過，但無一例外都熄火了”。媒體調(diào)查顯示七成受訪者不知道暴雨預(yù)警分級，在如此防災(zāi)預(yù)警意識下，傷亡也就難以避免了。公共管理理論強調(diào)公共事務(wù)管理主體多元化，政府、企業(yè)、社會、非政府組織、公民個人都是社會公共事務(wù)管理的主體，在所有的管理主體危機意識都很淡薄，盡管知曉了預(yù)警信息，但并未意識到危機和災(zāi)難即將來臨，預(yù)警信息也就沒有任何意義了。同時，理性地講，我們也不能將危機和災(zāi)難的責(zé)任全部推到政府頭上。相信這次危機將會拷問著這座國際化大都市的管理者、企業(yè)、市民的危機意識。

二、危機預(yù)警:需更加完善

一般公眾對專業(yè)氣象預(yù)警信息知之甚少，危機預(yù)警還有可以改善的地方。氣象局于7月21日下午發(fā)布了第五次預(yù)警信息——暴雨橙色預(yù)警信號，可是普通市民對暴雨預(yù)警分級根本不了解，如果在發(fā)布預(yù)警信息的時候，同時告知市民該級別暴雨應(yīng)該怎么做注意什么，可能傷亡會小一些。我們知道這次傷亡和損失最大的是地處山區(qū)的房山和門頭溝，如果發(fā)布預(yù)警信息的時候，同時提醒山區(qū)居民應(yīng)注意什么，山區(qū)基層政府做些什么，可能結(jié)果會不一樣。

在此有必要提及的一個問題是:短信預(yù)警是否存在技術(shù)障礙?北大現(xiàn)代通信實驗室的陳江副教授認為，在暴雨來臨時，通過蜂窩短信廣播將預(yù)警信息送達每位市民，并不存在通信上的技術(shù)問題。倫敦地鐵爆炸、日本地震警報都使用過類似方法。在國內(nèi)的深圳、內(nèi)蒙古等地，也已經(jīng)用這種方式向居民提供氣象信息等服務(wù)了。盡管筆者不是搞通訊技術(shù)研究的，但從理論角度來講，與中國移動、中國聯(lián)通、中國電信合作，應(yīng)該不存在技術(shù)上的困難。我們也不期望給每位市民送達手機預(yù)警短信，畢竟還有少部分市民不使用手機，在這次洪災(zāi)中，有司機死亡，我們還別忘了交通廣播臺是可以有所作為的。北京市氣象部門表示，7月21日，手機平臺業(yè)務(wù)一共發(fā)了100多萬人次的預(yù)警信息。災(zāi)難已然過去，不必再糾纏于是否存在技術(shù)障礙，重要的是以后我們?nèi)绾巫龅筋A(yù)警信息全覆蓋?現(xiàn)代社會有網(wǎng)絡(luò)、手機、電視、廣播、街道顯示屏、公交地鐵的移動電視、傳統(tǒng)媒體報紙、鄉(xiāng)村喇叭等多種手段和渠道，是能夠做到全體市民都知曉危機和災(zāi)難信息的。

三、高速公路:免費通行

在這次暴雨中，被媒體指責(zé)的一個重要問題是，機場高速和京港澳高速，在暴雨中大水淹車的境況下，仍然堅持收費。在這種天氣狀況下，停車收費，勢必造成車行放緩，導(dǎo)致?lián)矶碌葐栴}。誠然，目前除江蘇省(江蘇省規(guī)定收費站車輛超過200米即須免費放行)外，沒有高速公路免費通行規(guī)定，但是在極端惡劣天氣的狀況下，是完全可以免費通行的，也是可行的，國內(nèi)也有實踐先例，地處西南邊陲的貴州省，自2008年雨雪冰凍災(zāi)害后，一直實行自然災(zāi)害發(fā)生造成擁堵時，高速路全部免費放行的做法。

從公共管理與公共政策的角度來講，在這種危機狀態(tài)下，要實現(xiàn)免費通行，可以有兩條路徑:一是收費站的現(xiàn)場管理人員，根據(jù)現(xiàn)場車流和洪水狀況，判斷有必要免費放行，請示并將情況反映給企業(yè)管理高層，企業(yè)管理高層進行決斷，或者請示政府管理部門或高層，以決定免費放行，或者政府管理層承諾事后進行財政補貼，企業(yè)執(zhí)行免費放行。這種自下而上的決策要求企業(yè)管理人員具有良好的現(xiàn)場危機評價能力和社會責(zé)任意識。二是政府管理高層或主管部門通過各種途徑了解到危機的狀態(tài)，或者主動獲取了危機的狀態(tài)，主動決策要求企業(yè)免費放行，并承諾事后進行財政補貼，企業(yè)執(zhí)行決策即可。這種自上而下的決策，需要管理層敏銳的危機評估能力和洞察能力以及暢通的信息通道。如果在此次災(zāi)難中，不管通過上述哪種決策路徑及時實現(xiàn)了免費通行，此舉必將為媒體所大書特書，或者某個收費站因擅自免費放行而受到懲處，也必然會獲得媒體的支持，也必將成為公共管理和公共決策的經(jīng)典案例，但事實并未如愿。其實北京市也有過在暴風(fēng)雪天氣下，中小學(xué)放假一天的緊急決策。

當(dāng)然，事已至此，我們也期望媒體和公眾冷靜理性地對待，至少指責(zé)收費站的基層工作人員是不理性的，他們不具備這樣的權(quán)力。公共事務(wù)的復(fù)雜性和公共決策的程序性決定了公共管理的低效率，要在一天之內(nèi)、甚至幾個小時之內(nèi)作出如此快速的決策，就算并非不可能，也是比較難的。

在此不去討論高速路投資是否收回與收費合理與否，我們在分析該問題的時候，始終是考慮了企業(yè)利益問題的，即以事后財政補貼的方式進行補貼，而這種補貼還是來自于納稅人。我們了解到高速路被淹車主已經(jīng)在向首發(fā)集團提出索賠，我們無從知道最終是由企業(yè)賠付還是財政賠付，如果是財政賠付的話，最終還是落到了納稅人頭上。

概言之，企業(yè)是社會公共事務(wù)管理的重要主體之一。一個負責(zé)任的企業(yè)理應(yīng)承擔(dān)起應(yīng)有的社會管理責(zé)任，公眾也會支持一個負責(zé)任企業(yè)發(fā)展而拋棄不擔(dān)負社會責(zé)任的企業(yè)。也唯有如此，才能建立起企業(yè)與公眾的良性互動關(guān)系，社會也才會更加和諧。在極端惡劣天氣狀況下，高速路是否應(yīng)該免費通行?答案是肯定的。我們欣喜地看到，日前交通運輸部有關(guān)人士表示高速公路重大節(jié)假日免費方案正在報批，我們期望這一方案也將極端惡劣天氣納入其中。

四、公民精神:有待提升

公眾既是公共管理的主體，也是公共服務(wù)的對象。公民(市民)社會理論比較重視公眾參與社會公共事務(wù)的管理，提高公眾自我管理能力，從而提升社會自治水平。也唯有公眾意識到自身的社會責(zé)任，并承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，社會管理水平才會不斷提高，社會才能健康地良性運行。

在這次洪災(zāi)中，我們欣喜地看到，望京地區(qū)有諸多車友自發(fā)組織到機場接送旅客，志愿者自發(fā)組織前往房山等地救災(zāi)，送去了生活急需用品。每次災(zāi)難都有志愿者的身影，不僅彌補了政府管理的缺位，也正是有了這些力量，我們才能有效地抗災(zāi)救災(zāi)。這就是我們?yōu)槭裁促澷p日本地震中災(zāi)民的井然有序與企業(yè)自發(fā)救援的原因之所在。

但是，另一方面，卻是部分出租車司機漫天要價，也有網(wǎng)友反映有賓館坐地漲價，經(jīng)有關(guān)部門核查并不屬實。我們也看到部分司機朋友，面對深水還是想強行通過，這其實是對自己生命不負責(zé)任的一種行為。上述行為都是與公民精神不相符的。只有個人、企業(yè)與志愿者組織等非政府組織對自己、對他人、對社會擔(dān)負起應(yīng)有的責(zé)任，擔(dān)負起應(yīng)盡的公共事務(wù)管理責(zé)任，我們才能管理好復(fù)雜的公共事務(wù)。這也是有限政府理論的基本觀點，即政府不是全能，不可能管理全部的公共事務(wù)，需要公民、企業(yè)、非政府組織參與其中，否則就會導(dǎo)致管理缺位，出現(xiàn)社會混亂。

五、救援行為:忌不作為

這次暴雨洪災(zāi)中，公務(wù)人員是兢兢業(yè)業(yè)的。首先應(yīng)向洪災(zāi)中因公殉職的公務(wù)人員默哀致敬，是他們用生命換來了群眾的生命和財產(chǎn)安全。在這次抗洪救災(zāi)中，被媒體質(zhì)疑較多的是廣渠門鐵道橋下被困司機丁志健之死。在報警3小時后，才被救出來，而最終不治溺亡?，F(xiàn)在疑問是:是否真的及時出警救人了?此事是歸交警、消防抑或是公安部門來管?是消防或警力不足還是交通堵塞延誤了救援?當(dāng)然在裝備和技能不具備、安全不能確保的情況下，我們很難苛責(zé)消防隊員或者交警以命換命地去施以緊急救助。畢竟我們近年來看到了太多因為救人而犧牲的情況，甚至出現(xiàn)了很多被救者極其冷漠而讓“英雄流血又流淚”的場景。

我們始終相信公務(wù)人員都是遵守職業(yè)操守和職業(yè)道德的。要洗刷這種質(zhì)疑，相關(guān)部門倒是可以學(xué)習(xí)甘肅環(huán)縣做法，公布報警電話接通后的所有通話記錄和出警后沿途所有的監(jiān)控錄像，時間精確到秒，這樣無論是因為消防或警力不足，還是因為沿途交通擁堵，對此我們并不寄予厚望。

六、災(zāi)難救援:彰顯公平

北京精神的重要內(nèi)容之一就是包容。在災(zāi)難和危機面前，不要有意識地區(qū)分本地人和外地人，而應(yīng)公平平等地對待，確保最起碼的生存權(quán)和生命權(quán)，畢竟他們也為城市發(fā)展貢獻了力量。這容易被媒體抓住而放大，這是以后每個城市管理者與每個基層管理者應(yīng)注意的問題，無意識地將本地人和外地人對立起來，這不是和諧社會的本質(zhì)要求。相關(guān)報道在網(wǎng)絡(luò)廣泛傳播，也可能引致網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)這一公共空間相互攻擊，甚至可能影響一個城市的形象。我們相信中國發(fā)展到今天，有責(zé)任也有能力確保全體國民的安全和基本生活需求，我們不是看到了中國從利比亞撤走2．9萬人的壯舉嗎?

媒體報道了趙露潑英勇救人，卻沒有資格住帳篷，被稱為北京雨災(zāi)中的“委屈英雄”，當(dāng)然趙露潑遇到的問題一旦被報道便很快得到了解決。同樣，豐臺區(qū)也出現(xiàn)了類似問題，豐臺區(qū)一村莊救災(zāi)物資為自籌只發(fā)本村人，我們知道這是救災(zāi)物資不夠所致。我們期望志愿者最好是將救災(zāi)物資交給鎮(zhèn)政府民政科，統(tǒng)一分配，均等分配，確保外地人員能有基本的生活保障。同時也期望市級政府和區(qū)縣政府及時了解缺少基本生活物資的村莊和社區(qū)，確保及時供給。

七、危機狀態(tài):信任公眾

有了21日的教訓(xùn)，大多數(shù)市民通過各種渠道，獲知了7月25日有中到大雨，我們在慶幸這次大雨沒有如約而至的同時，需要思考一下:公眾是否值得信賴?無論這次預(yù)報是預(yù)報錯了還是沒有預(yù)報準確，或者是為了警示市民，市民都沒有表現(xiàn)出抱怨或者質(zhì)疑相關(guān)部門，我們深信公眾明白這種預(yù)報不可能是百分之百的準確，一定的預(yù)報偏差市民是可以接受的。如此看來，至少經(jīng)過宣傳教育過后，這種可能失準的預(yù)報和傷亡人數(shù)是可以發(fā)布的。

當(dāng)然，我們也希望公眾要有一顆容忍寬容之心，理性地對待政府發(fā)布的可能失準的信息甚至是錯誤的信息。包容是北京精神的特征，希望用包容換取政府更加積極的作為。

總之，我們在暴雨洪災(zāi)中的表現(xiàn)還有許多需要改善的地方。媒體還向我們提出了諸多質(zhì)疑:為什么我們的排水設(shè)施僅為三年一遇?排澇系統(tǒng)參考前蘇聯(lián)標準可以作為托辭嗎?氣象信息商居然每年吸金數(shù)億?城市防洪費為何僅900萬元?我們?yōu)楹慰篂?zāi)能力強防災(zāi)能力弱?筆者要補充的是，災(zāi)害過后，我們需要考慮城市排水系統(tǒng)升級改造問題了，我們能否從這次洪災(zāi)、從別的國家和地區(qū)學(xué)到什么經(jīng)驗?筆者的家鄉(xiāng)開縣——那個2003年井噴事故死亡243人、擁有160多萬人口的國家級貧困縣，在2004年遭遇了200年一遇的、將整個舊縣城淹掉的洪水，如今還有人記得嗎?其他地方政府從那次洪災(zāi)中學(xué)到了什么?所以我們要慶幸這次暴雨洪災(zāi)引起了如此高度的重視和關(guān)注。

最后要說的是，我們拒絕第二次犯同樣的錯誤。筆者一直堅信，北京市在公共管理和公共服務(wù)的各個領(lǐng)域都是全國領(lǐng)先的。暴雨洪災(zāi)已經(jīng)發(fā)生了，假設(shè)我們今冬遭遇了100年一遇的暴風(fēng)雪，這個擁有兩千萬人口的未來世界城市做好準備了嗎?假如今夏江浙沿海一帶遭遇了80年一遇的臺風(fēng)，我們準備好了嗎?

D630.8

A

1008－8520(2012)06－0078－03

2012－10－14

科技部國家軟科學(xué)項目(2010GXS1B025)子課題.北京建筑工程學(xué)院科學(xué)研究基金博士科研啟動基金項目(101102406)

楊興坤(1975－)，男，重慶開縣人，講師，碩士生導(dǎo)師，博士。

［責(zé)任編輯:王詠梅］