史宏偉

(沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院，沈陽 110034）

·行政論壇·

基層政府實施知識管理的策略

史宏偉

(沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院，沈陽 110034）

基層政府工作人員在日常的工作中有意識或無意識地在使用知識管理的方法、技術(shù)和理論，但是他們并不理解知識管理的價值。缺乏系統(tǒng)的政府知識管理體系，知識管理文化不完善，缺乏健全的管理考核問責(zé)機制。我國基層政府面對國內(nèi)外環(huán)境變化和自身發(fā)展的不足，如何利用知識管理改革基層政府成為當(dāng)前基層政府改革與發(fā)展的主題。

基層政府;知識管理;研究價值;策略

改革與發(fā)展成為社會變革的主題，知識管理順應(yīng)時代的發(fā)展，成為新時期政府改革與發(fā)展的主要途徑。在社會轉(zhuǎn)型中，中央政府積極借鑒企業(yè)知識管理理論、方法和技術(shù)等，促使政府適應(yīng)日益復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境，但是作為政府直接行政執(zhí)行主體的基層政府并未引進系統(tǒng)化的知識管理體系。作為一種適應(yīng)全球經(jīng)濟一體化的全新的管理體系，知識管理能夠在基層政府發(fā)揮極大優(yōu)勢，增強基層政府人員的行政能力，提高基層政府行政效率，完善基層政府的行政管理體系。

一、基層政府實施知識管理的研究價值

基層政府行政人員在日常行政管理過程中有意識或無意識地運用知識管理的部分技術(shù)、工具和方法等，但是他們并不理解知識管理原理、政府知識管理及其價值。

1.適應(yīng)知識經(jīng)濟發(fā)展的需要。經(jīng)濟全球化，物質(zhì)資源、能源以及人力資源等重新配置，生產(chǎn)要素重新組合，國際分工更加細化，市場化體制更加深化和具體化。國際沖突依然嚴(yán)重，面對全球和地區(qū)熱點問題，非傳統(tǒng)型恐怖沖突，人權(quán)問題，民族分裂問題，以及能源沖突等問題，各國政府都存在偏見，使得政府和國際組織平息和解決沖突愈加困難。各國文化相互交融，不同國家間的價值觀彼此相互沖擊和影響，尤其中國受幾千年傳統(tǒng)封建文化的壓抑，面對自由開放的西方文化，易動搖主體意識形態(tài)，影響對中國傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的傳承與發(fā)展，環(huán)境問題，性別問題，以及全球糧食問題等，都對政府提出了更高的要求。

2.彌補基層政府改革的缺陷。自古至今，每個行業(yè)、每個階層都涉及知識管理的相關(guān)理論、方法和技術(shù)，但是以物質(zhì)生產(chǎn)為中心的年代對知識的重視度相對較低，而在當(dāng)今知識經(jīng)濟浪潮的沖擊下，基層政府的改革是新時期國家行政改革的主要內(nèi)容，但是趨于地方差異性，發(fā)展不平衡，資源分布不均勻等現(xiàn)象，基層政府依然沒能重視知識管理理論的重要性，依舊采用傳統(tǒng)金字塔管理模式，實行嚴(yán)格的等級制度，分工細致、職能部門繁多、機構(gòu)臃腫，缺乏自主創(chuàng)新能力，主要以服從上級命令為主;政府職能越位、缺位、錯位現(xiàn)象并存;行政成本居高不下，浪費嚴(yán)重;政府尋租，貪污腐敗屢禁不止;政府信用不佳，公信力下降;文牘主義、形式主義泛濫。

3.完善政府知識管理理論。國內(nèi)外學(xué)者自知識經(jīng)濟時代以來融合知識管理與公共管理，運用企業(yè)知識管理理論的相關(guān)理論提升和完善公共部門管理，Xiaoming Cong和 Kaushik V.Pandya(2003)認為政府的高效率依賴于知識的有效共享和利用。印度學(xué)者 D.C.Misra、Rama Hariharan和 Manie Khaneja(2003)以PPTM四個維度為基礎(chǔ)分析政府知識管理實施框架。國內(nèi)學(xué)者主要集中在基本的理論探索層面:探討政府知識管理的基本特征(汪大海，1999)［1］，何樹果(2004)［2］等給出了知識地圖的定義，分析了其在政府知識構(gòu)架中的具體功能，指出知識地圖是政府知識構(gòu)架的核心內(nèi)容。思考政府知識管理(王麗平，2007)［3］，政府知識管理的目標(biāo)的選擇(黃璜，2010)［4］，電子政務(wù)環(huán)境下探析政府知識管理(張少鋒等，2010)［5］，為此，正確定位基層政府知識管理的價值取向，指導(dǎo)政府的行動和決策，進一步深化適應(yīng)中國發(fā)展的政府知識管理理論體系。

二、基層政府實施知識管理的缺陷

1.基層知識管理理論體系不健全。國內(nèi)基層政府知識管理基本屬于空白，至今尚未出版任何有關(guān)政府知識管理的著作，學(xué)術(shù)研究論文相對較少，主要以企業(yè)知識管理理論為研究基礎(chǔ)，寄生于電子政務(wù)環(huán)境以信息技術(shù)管理為依托推行政府的知識管理理論，側(cè)重于打造宏觀層面的知識型、學(xué)習(xí)型組織，并沒有形成體系的政府知識管理理論。文獻研究表明，國內(nèi)學(xué)者將基層政府改革的重點聚焦于對行政權(quán)力、行政職能、政府組織和人事行政等，偏重于對傳統(tǒng)理論的批判。有豐富的理論指導(dǎo)行政改革和行政發(fā)展，卻未能提供準(zhǔn)確、有效的指導(dǎo)政府具體實踐，基層政府改革盲點依然突出。

2.知識管理文化不完善，知識意識滯后。當(dāng)前，東西方文化思潮在轉(zhuǎn)型期相互碰撞，人們思想觀念、行為規(guī)范等發(fā)生巨大變化。利益重新調(diào)整所帶來的利益分化，影響著社會成員的既有的價值觀和價值參照體系，物質(zhì)崇拜、拜金主義泛濫、信仰危機迭現(xiàn)，特別是隨著互聯(lián)信息技術(shù)的發(fā)展，信息傳播的速度和廣度空前提高，危機更加明顯，而且多樣化的傳播渠道消弱了地方政府對信息的控制力。“在政府行政組織內(nèi)部知識和信息往往成為一種權(quán)利的象征，職工的隱性知識和創(chuàng)新思想得不到重視，在行政組織內(nèi)部缺乏資源的合作，知識共享和創(chuàng)新無法有效的實現(xiàn)?！保?］

由于歷史原因，我國在相當(dāng)一段時間內(nèi)出現(xiàn)科學(xué)文化學(xué)者斷層現(xiàn)象，自高考恢復(fù)至今30多年，高水平科學(xué)文化學(xué)者多集中在高層政府中，基層政府管理人員科學(xué)文化水平相當(dāng)較低，個人主義和保守主義盛行，滿足于當(dāng)前的平衡狀態(tài)，排斥新模式。受地理環(huán)境因素的影響，不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)巨大差距，基層政府實施知識管理的硬件設(shè)施、信息技術(shù)、多媒體和知識管理技術(shù)等資源分布明顯失衡。

3.考核問責(zé)體系不完善。當(dāng)前，衡量基層政府行政能力主要以經(jīng)濟發(fā)展為依據(jù)，導(dǎo)致基層政府的考核體系主要以政績?yōu)橹?，即以行政人員所創(chuàng)造的收益或完成的工作量為依據(jù)?；鶎诱诳己诉^程中忽視個人和組織的外部負效應(yīng)，如時間成本、空間成本。

圖1 負的外部效應(yīng)與政府資源配置效率［2］

由于負外部效應(yīng)的存在，政府預(yù)算成本不能如實反映實際運行成本，如圖所示(為便于分析，將基層政府組織視為獨立的個體)，在帕累托最優(yōu)狀態(tài)下，政府的邊際成本與邊際收益在A點處達到平衡，但是在實際運行過程中，受外部負效應(yīng)的影響，實際上在B點處才能達到平衡，在此處政府高成本運行，而獲得較低的產(chǎn)出，這便是政府每年提高預(yù)算、成本居高不下、行政效率低的原因所在，如果不對負外部效應(yīng)加以矯正，政府將會有相當(dāng)于BAG面積大小的凈效益損失。政府大規(guī)模赤字投資建設(shè)公共設(shè)施和經(jīng)濟開發(fā)項目的過程中并未戰(zhàn)略性地評估邊際成本(MC)、邊際收益(MB)和負外部效應(yīng)(MEC)。在評估過程中，評估只是一種例行程序，忽視反饋機制的作用。

三、基層政府知識管理的實施策略

基層政府?dāng)[脫傳統(tǒng)模式的桎梏，發(fā)展創(chuàng)新模式需從以下方面著手:

1.把握基層政府知識管理的內(nèi)容。知識管理，是獲取、利用并創(chuàng)新知識，提高組織創(chuàng)新和創(chuàng)造價值的能力，保障組織生存發(fā)展的一種活動。它包括知識的采集、組織、存儲、更新、檢索、轉(zhuǎn)移、分享、測評、應(yīng)用和創(chuàng)新等基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，并通過知識的生成、積累、交流和應(yīng)用管理，符合作用于組織的多個領(lǐng)域，以實現(xiàn)知識的資本化和產(chǎn)品化。知識管理的出發(fā)點是把知識看作最核心的資源，最大限度地獲取和利用知識是提高組織核心競爭力的關(guān)鍵。

知識管理，是當(dāng)今管理領(lǐng)域的全新模式，也是政府行政改革的主要趨勢，利用知識管理理論、方法、技術(shù)和工具構(gòu)筑扁平化、彈性化、網(wǎng)絡(luò)化和虛擬化的適應(yīng)知識經(jīng)濟時代的政府機構(gòu)，重新塑造現(xiàn)代行政文化，是當(dāng)前社會發(fā)展的主題?；鶎诱R管理，一方面，對政府知識的管理，管理政府內(nèi)部和外部的顯性知識與隱性知識?；鶎诱姓M織擔(dān)負了科教文衛(wèi)體的發(fā)展、社會經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)、民政、公安、司法、監(jiān)督、市場管理等幾乎是維持社會穩(wěn)定與發(fā)展的所有方面的職責(zé)，內(nèi)容復(fù)雜、繁多?；鶎诱芾淼目腕w呈多元化、層級化，為此以現(xiàn)代信息技術(shù)管理為基礎(chǔ)，綜合政府知識管理理論管理基層政府的知識成為當(dāng)前發(fā)展的必然趨勢。

知識生成管理、知識積累管理、知識交流管理和知識應(yīng)用管理相互影響，形成一個有機的知識管理體系，構(gòu)建起有效的作用傳導(dǎo)機制，同時實現(xiàn)價值的循環(huán)。

另一方面，利用知識管理理論管理政府。設(shè)立政府知識管理三級主體，運用政府知識管理理論、方法、技術(shù)和工具管理基層政府，即宏觀控制者——首席知識官員(Chief Knowledge Officer，CKO)、中層指導(dǎo)者——知識經(jīng)理(Knowledge Manager)、微觀操作者——知識業(yè)務(wù)員(Knowledge Operator)，這些角色構(gòu)成了基層政府知識管理的驅(qū)動者和知識產(chǎn)品的建筑師［7］，簡化傳統(tǒng)型政府管理層級、構(gòu)筑具有彈性的虛擬型政府知識管理網(wǎng)絡(luò)體系。

建立學(xué)習(xí)型政府，滿足政府工作人員不斷學(xué)習(xí)新知識的需要［7］。社會轉(zhuǎn)型時期，新問題、新事物層出不窮、不斷凸顯，需要基層政府工作人員不斷更新知識，積累新的經(jīng)驗，如統(tǒng)計數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)剪報、各種論文、各界學(xué)術(shù)報告、評論，以及專家資料等。而舊問題、舊事物，在新的環(huán)境下也需要獨特的管理方法，如政府政策、法律法規(guī)、文件報表、會議記錄、政府報告等?；鶎诱块T如同管理有形資源一樣，將各類知識資源“存放”或者說“沉淀”，形成知識庫，配備完善方便的檢索系統(tǒng)，構(gòu)建基層政府知識管理的體系，這種體系應(yīng)當(dāng)成為政府工作人員的學(xué)習(xí)平臺，讓知識需求者在最短的時間內(nèi)找到所需的知識。

2.基層政府文化建設(shè)的需要。文化是世界觀、人生觀和價值觀等意識形態(tài)的集合體，也是科技文化的載體，它隨著歷史的演變和社會生產(chǎn)力的發(fā)展不斷升華，在特定的歷史時期主導(dǎo)特定群體的社會活動和個人活動。當(dāng)前，傳統(tǒng)基層政府的文化發(fā)展模式已不適應(yīng)新時代的發(fā)展要求，轉(zhuǎn)變和建構(gòu)新的發(fā)展模式是基層政府改革和發(fā)展的必然要求。

一是轉(zhuǎn)變?nèi)瞬乓庾R觀念，發(fā)展知識管理戰(zhàn)略。當(dāng)前，社會環(huán)境多變，社會關(guān)系復(fù)雜，集中體現(xiàn)在不同的利益群體、階層和社會成員。受社會公眾的物質(zhì)文化不斷提高并趨于多樣化，尤其是發(fā)展水平、精神需求等多方因素的限制，各種利益群體的多種利益無法同時滿足，社會問題和群體性事件不斷凸顯，社會矛盾日益加劇。為此，必須以人為中心發(fā)展基層政府知識管理，以人為知識的載體，知識只有通過人的行動才能變成組織的效益。知識雖然可以存儲在文件或計算機系統(tǒng)等載體中，但是只有存儲在人腦這種特殊的載體中，經(jīng)過對照原有的知識基礎(chǔ)，進行加工、思維和升華后，才能產(chǎn)生新的知識，知識才會增值。

二是提高科學(xué)技術(shù)文化水平，培養(yǎng)知識管理人才。我國公務(wù)員考試制度、村官制度、部分地區(qū)大學(xué)生“進村進社”制度、“三支一扶”、西部計劃等政策和制度一方面促進大學(xué)生就業(yè)，另一方面也相對彌補了基層政府工作人員科學(xué)文化水平較低的缺陷，但是整體的科學(xué)文化水平依然太低，不能滿足社會管理的需求。首先政府工作人員團結(jié)、協(xié)調(diào)、和諧的構(gòu)筑“學(xué)習(xí)型政府”、“服務(wù)型政府”，在政府內(nèi)部構(gòu)建自主學(xué)習(xí)機制，促使政府人員在工作中學(xué)習(xí)，在學(xué)習(xí)中工作，培養(yǎng)和加強全員學(xué)習(xí)、系統(tǒng)思考和創(chuàng)新的學(xué)習(xí)型組織精神，發(fā)揮知識團隊的整合效應(yīng)。其次在知識管理推動過程中，必須讓員工知曉知識管理是什么、知識管理對于他所從事的工作和業(yè)務(wù)意味著什么、能夠如何幫助他們、他們需要哪些付出。

三是完善硬件設(shè)備建設(shè)，搭建基層政府知識管理平臺?；鶎诱R管理平臺的搭建需要高昂的代價，但是完善的基礎(chǔ)設(shè)施是基層政府實施知識管理的必備條件，計算機技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)傳媒技術(shù)和通信設(shè)備是政府上下級之間，部門之間溝通的主要形式;完善地方財政制度、稅收制度和產(chǎn)業(yè)政策，合理規(guī)劃、全方位發(fā)展，提高經(jīng)濟水平，完善地方財政預(yù)算制度，明細預(yù)算條目，增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費，合理降低公款應(yīng)酬、公車、公費旅游等項目的費用，降低政府行政的運行成本，節(jié)約政府資源，合理配置政府自身建設(shè)的資源，優(yōu)先搭建政府知識管理體系，提高基層政府的行政效率。同時加強知識管理硬件基礎(chǔ)設(shè)施的維修、護理和保健等，延長設(shè)備的預(yù)期使用壽命。

四是加強軟件建設(shè)，完善基層政府知識管理體系。政府知識管理平臺的搭建，除了需要硬件基礎(chǔ)設(shè)施外，還需信息技術(shù)和工具的鏈接，才能構(gòu)筑網(wǎng)絡(luò)化、虛擬化和彈性化的政府知識管理平臺，其中，政府知識管理系統(tǒng)是該平臺的核心。在知識經(jīng)濟時代，信息技術(shù)的發(fā)展為知識管理系統(tǒng)的實現(xiàn)提供了必要的技術(shù)支持，知識管理的活動可以在信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上充分展開，但是知識管理系統(tǒng)并不是完全等同于原有的信息系統(tǒng)，它是一種集知識處理方法、管理方法、智能處理、決策方法及組織戰(zhàn)略規(guī)劃于一身的綜合系統(tǒng)，這個系統(tǒng)必須建立在管理信息系統(tǒng)、決策支持系統(tǒng)和專家系統(tǒng)基礎(chǔ)之上，只有這樣才能實現(xiàn)知識的獲取、處理、傳遞和管理的功能。

3.評估基層政府知識管理績效。在基層構(gòu)建和實施知識管理必須予以績效分析，合理投資，公正分配，分析成本與收益，及時、積極反饋分析結(jié)果，有效控制和構(gòu)建基層政府知識管理模式。

一是基層政府知識管理成本分析。

知識管理是組織制勝的法寶，但是知識管理在實施過程中需要耗費時間，同時，需要知識的人和擁有知識的人往往相處異地，需要克服這種空間距離才能使用知識。因此，在基層政府實施知識管理的過程中有必要進行成本分析。

(1)時間成本分析。知識只能由人來使用，并且必定要耗費一定的時間。時間是一種寶貴的資源，并且毫無彈性，使用知識耗費的時間資源可以表述為:

時間成本=知識使用者單位時間報酬×平均使用一次耗費的時間［7］

從公式可以看出，降低時間成本可以從兩方面入手，一是通過改進使用知識的方式，減少使用知識的時間;二是采取防范降低知識的使用難度，從而使得單位時間報酬較低的人員能夠使用較為復(fù)雜的知識。

(2)空間成本分析。我國地域面積廣闊，人員分布相對離散，基層政府遍布國家的每一個角落，而且地區(qū)之間發(fā)展不平衡，地區(qū)保護主義盛行，政府知識在傳遞過程中主要以人與人的面對面交流為主，如會議、報告和紙質(zhì)文件等模式，這種傳統(tǒng)類型的政府知識傳遞與共享的過程需要耗費交通費用、工作人員食宿應(yīng)酬費用等，無形中增加了政府的財政負擔(dān)。借助政府知識管理平臺轉(zhuǎn)換實際空間距離，運用虛擬空間，降低空間成本。

二是知識管理收益分析。

(1)個人知識管理收益。基層政府人員是理性的“經(jīng)濟人”，其追求的最終目的是效用最大化，其中效用包括精神層面的利益追求和物質(zhì)層面的利益需求。在政府個人知識管理收益評估過程中，采取層次性、階段性和周期性方法評估。依照年齡因素和科學(xué)文化高低因素分層培訓(xùn)，借助知識管理平臺，學(xué)習(xí)型政府加強政府人員的整體綜合素質(zhì);分階段定期檢查學(xué)習(xí)的效果，提高政府人員的學(xué)習(xí)層次;當(dāng)整體水平得到提升之后采取下一輪學(xué)習(xí)計劃，周期性地提高政府工作人員的知識管理水平，在每個周期結(jié)束之后綜合分析自身利益的得失，可以用公式表述為:

個人收益=f(知識增加，物質(zhì)利益，精神滿意度…)

(2)政府知識投資收益分析?；鶎诱菄乙庵镜闹苯訄?zhí)行主體，其目的為廣大人民群眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，其目標(biāo)是追求最大效益，但不是以追求經(jīng)濟利益為目的，其中效益包括政府在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)過程中的收益和群眾滿意度。政府收益除了內(nèi)部知識傳遞和共享過程中創(chuàng)造的收益分析之外，還應(yīng)包括在此過程中政府組織和政府工作人員所創(chuàng)造的新知識的分析，即知識價值的增值分析。

三是構(gòu)建控制與問責(zé)機制。

基層政府的工作瑣碎、對象復(fù)雜，包括社會各階層、各民族、各黨派、各種社會組織、群眾團體，政府制定的政策法規(guī)，不同的利益群體又會持有不同的意見和看法，尤其是在與人們切身利益密切相關(guān)的問題上，如物價問題、工資問題、住房問題、社會福利問題等，而且行政主體受主觀因素影響較深，在行政過程中易出現(xiàn)紕漏，進而產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”和“多米諾骨牌效應(yīng)”，影響基層政府的行政效率。在基層政府知識管理過程中，行政主體應(yīng)層次性、階段性和周期性地向行政管理對象和政府組織自身反饋實施狀況，在各層級、各階段和各周期借助知識管理平臺明確公示取得的績效和不足，擇優(yōu)補缺。

［1］汪大海.政府知識管理的基本特征［J］.管理現(xiàn)代化，1999，(4).

［2］何樹果，張聽光，樊治平.一種基于知識管理的政府知識構(gòu)架［J］.東北大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2004，(1).

［3］王麗平.對政府知識管理的思考［J］.天中學(xué)刊，2007，(6).

［4］黃璜.論政府知識管理及其目標(biāo)選擇［J］.中國行政管理，2010，(10).

［5］張少鋒，萬春蓉.電子政務(wù)環(huán)境下政府知識管理探析［J］.情報探索，2010，(2).

［6］劉宇昕.基于新公共管理視角下的政府知識管理研究［D］.黑龍江大學(xué).26－27.

［7］儲節(jié)旺，周紹森，等.政府知識管理概論［M］.北京:清華大學(xué)出版社，2006:189－190.

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A

1008－8520(2012)06－0070－04

2012－09－03

史宏偉(1987－)，男，甘肅隴西人，碩士研究生。

［責(zé)任編輯:王詠梅］