石磊

（華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院，湖北 武漢 430079）

公共服務(wù)視域下流動商販治理的生態(tài)倫理系統(tǒng)建構(gòu)

石磊

（華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院，湖北 武漢 430079）

與現(xiàn)代行政理念相適應(yīng)，現(xiàn)代政府必須是公共服務(wù)型政府，因此，流動商販的治理亦必須以這一理念為出發(fā)點。傳統(tǒng)的流動商販治理模式是采取禁止、限制的政策模式，這既不符合人性化生存，亦不利于城市和諧發(fā)展，相反，卻加劇了城管與流動商販的矛盾。為解決這一矛盾，同時實現(xiàn)人性化生存與社會和諧發(fā)展，有必要從公共服務(wù)視角，將生態(tài)倫理作為重要因素考慮到流動商販治理模式當(dāng)中，并將其視為一個系統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上明確各方權(quán)利與職責(zé)，以確保系統(tǒng)能持續(xù)、有效、高效地運行。這樣，城管與流動商販的矛盾以及人性化與社會和諧發(fā)展的問題就轉(zhuǎn)化為如何在生態(tài)倫理系統(tǒng)內(nèi)實現(xiàn)社會公共利益最大化的資源配置問題。

公共服務(wù)；流動商販；生態(tài)倫理；系統(tǒng)建構(gòu)

公共服務(wù)型政府，既是公共行政和現(xiàn)代政府改革的核心理念，也是今后政府職能發(fā)展的方向。公共政策如何體現(xiàn)公共服務(wù)？一直是行政學(xué)探索的熱門話題。然而，在以科學(xué)發(fā)展觀為核心的和諧發(fā)展價值體系引領(lǐng)之下，生態(tài)倫理問題日益受到社會各界的廣泛關(guān)注，因此，現(xiàn)代社會發(fā)展研究應(yīng)將生態(tài)倫理作為考量維度納入其指標(biāo)體系。將生態(tài)倫理概念引入至行政領(lǐng)域，則體現(xiàn)為生態(tài)行政。所謂生態(tài)倫理，是指約束人們行為的、按照集體行動邏輯行為的準(zhǔn)則[1]P51－P52。公共服務(wù)與生態(tài)倫理的現(xiàn)代結(jié)合成為政府發(fā)展的支撐點，共同支配政府決策方式、行為模式以及評價體系，二者融合為現(xiàn)代政府發(fā)展提供了新鮮的血液與動力。那么，如何實現(xiàn)二者的融合？最根本的、最有效的方法就是擴(kuò)大決策主體范圍，善于聽取各級意見和建議，在社會整體框架內(nèi)決策。如何做到在社會整體框架內(nèi)決策？對此，系統(tǒng)論者做了很好的解答。戴維·伊斯頓認(rèn)為，社會公共成員向政治系統(tǒng)輸入“要求”，并不斷施加“壓力”，政治系統(tǒng)會根據(jù)公共要求進(jìn)行決策，輸出結(jié)果并進(jìn)行反饋，這一過程實際上是系統(tǒng)決策過程。[2]同樣，對于流動商販治理，筆者試圖以公共服務(wù)和生態(tài)倫理為基點，在生態(tài)倫理系統(tǒng)內(nèi)構(gòu)建流動商販治理的公共服務(wù)模式。

一、生態(tài)倫理系統(tǒng)的輸入系統(tǒng)：流動商販與城管

流動商販，是指無固定經(jīng)營場所、無營業(yè)執(zhí)照、無注冊資金且以向市場流動為主要特征的小商小販群體。城市社會學(xué)家帕克認(rèn)為，城市發(fā)展最重要的是要符合人性化生存與發(fā)展。[3]對于流動商販這一游離在社會保障體系之外的群體，筆者將其界定在社會弱勢群體的范圍內(nèi)。從道德倫理的角度來看，政府和社會應(yīng)該給予弱勢群體必要的幫助，否則，政府和社會就是不道德的。從公共服務(wù)的角度來看，公共領(lǐng)域主體是所有公民而不是政府，政府所起的作用是“服務(wù)而不是掌舵”。“服務(wù)型政府的所有作為都必須建立在為民興利和為促進(jìn)社會發(fā)展和穩(wěn)定上”[4]P408，而在現(xiàn)代城市中，流動商販恰恰是最需要政府興利的群體之一。因此，這就要求我們必須改變舊的城市管理體制中對流動商販打壓、限制的政策，通過法律途徑將其合法化，維護(hù)他們的生存權(quán)。相應(yīng)地，流動商販與城管承擔(dān)的角色應(yīng)納入到新的生態(tài)倫理系統(tǒng)中進(jìn)行協(xié)調(diào)。

具體地，按照筆者的設(shè)計，城管與流動商販處在生態(tài)系統(tǒng)的輸入子系統(tǒng)之中，是公共服務(wù)的直接實施者與受益者。在這里，城管不再充當(dāng)管理者的角色，而是以協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者的身份對長期拒不服從行業(yè)協(xié)議的流動攤販進(jìn)行勸說、教育或強制服從，并向流動商販提供合法化途徑咨詢服務(wù)、手續(xù)服務(wù)以及對注冊的流動商販進(jìn)行備案，并發(fā)放一定的憑證。針對商販之間的矛盾，城管有義務(wù)進(jìn)行化解，也有權(quán)利進(jìn)行仲裁。仲裁的結(jié)果最嚴(yán)重的可以向政府請求注銷流動商販的合法資格，但所有仲裁都應(yīng)該以充分理由代替任意妄為，對徇私枉法、暴力執(zhí)法、僭位越法的流動商販，行業(yè)協(xié)會依法予以懲處。流動商販?zhǔn)枪卜?wù)的服務(wù)客體，是行業(yè)協(xié)會的契約人，是制度、權(quán)力資源的代理人，也是公共服務(wù)的堅定支持者，在整個公共服務(wù)當(dāng)中，所有條款、所有工作、所有服務(wù)都是針對流動商販所進(jìn)行的。流動商販負(fù)有以下義務(wù)：主動向社區(qū)提出申請備案，注冊成功后才能在社區(qū)規(guī)定的范圍內(nèi)自由經(jīng)營；流動商販有義務(wù)在社區(qū)組織下建立、加入行業(yè)協(xié)會，通過自由選舉產(chǎn)生行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)人，由協(xié)會負(fù)責(zé)人和社區(qū)專職人員共同起草協(xié)會規(guī)則；流動商販必須嚴(yán)格律己，相互之間有義務(wù)監(jiān)督之責(zé)，對違反規(guī)定的商販向行業(yè)協(xié)會或社區(qū)舉報，舉報者有獎，隱瞞者受罰；流動商販不能和顧客、過路行人發(fā)生沖突，盡量樹立自己在顧客和廣大市民眼中良好的形象。

城管與流動商販角色與身份的轉(zhuǎn)變不僅是政府新公共服務(wù)理念的要求，也是現(xiàn)代城市和諧發(fā)展應(yīng)有的題中之義。社會和諧才會發(fā)展，社會穩(wěn)定才能繁榮，社會文明才能進(jìn)步。在輸入系統(tǒng)中，城管與流動商販各自按照所契約的內(nèi)容行使權(quán)力和履行義務(wù)，所有的不和諧因素都將被吸納到系統(tǒng)中進(jìn)行處理，這樣可以避免雙方直接沖突。因之所謂輸入系統(tǒng)，實際上轉(zhuǎn)化為城管職責(zé)輸入與流動商販義務(wù)輸入，即所有有關(guān)城管與流動商販的信息匯聚成信息流流向決策系統(tǒng)的過程。

二、生態(tài)倫理系統(tǒng)的決策（輸出）系統(tǒng)：行業(yè)協(xié)會與社區(qū)

生態(tài)倫理系統(tǒng)的決策，是按照道德與集體行動邏輯運轉(zhuǎn)的。其核心思想是要構(gòu)建一種協(xié)調(diào)各方利益、促進(jìn)社會和諧發(fā)展的決策體系，但應(yīng)該趨向于關(guān)注社會公眾與流動商販的最大利益。決策系統(tǒng)既關(guān)注輸入信息，又關(guān)注決策結(jié)果，還接受反饋系統(tǒng)的質(zhì)疑與責(zé)問，在整個生態(tài)倫理系統(tǒng)中居主導(dǎo)地位。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，企業(yè)節(jié)約成本應(yīng)實現(xiàn)資源所有者與使用者相分離，而這種關(guān)系必須通過簽訂契約實現(xiàn)。[5]要實現(xiàn)社會利益最大化即和諧程度最高的發(fā)展，換句話說，就是要降低社會成本最小化，亦即交易費用最小化。流動商販的經(jīng)營權(quán)是一種制度資源，它的所有權(quán)實際掌握在政府手中，為了降低交易成本，政府必須進(jìn)行權(quán)力尋租。從整個社會角度的理論邏輯來看，交易費用最小時即為資源的管理者和使用者合二為一的時候，因為這時候不存在交易過程，交易費用幾乎為零。而作為個體的流動商販根本不可能掌握這種權(quán)力，因此只能通過流動商販行業(yè)協(xié)會充當(dāng)其代理人。筆者設(shè)定，一方面，行業(yè)協(xié)會由流動攤販自由選舉一定數(shù)量圈類人員組成，根據(jù)輸入系統(tǒng)提供的信息，負(fù)責(zé)制定行業(yè)協(xié)會的規(guī)則，如不得占用車道、人行道，在商業(yè)活動中不得與他人發(fā)生沖突以及出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量方面問題等，監(jiān)督這些規(guī)則的實施情況，對流動商販經(jīng)營情況隨機檢查。另外，協(xié)會負(fù)責(zé)組織成員進(jìn)行一定的集中培訓(xùn)，以提高服務(wù)素質(zhì)。同時，協(xié)會進(jìn)行年終評審，以發(fā)放問卷的形式進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量調(diào)查，對達(dá)優(yōu)者進(jìn)行一定的精神或物質(zhì)獎勵，不合格者則進(jìn)行一定的懲罰。行業(yè)協(xié)會還充當(dāng)流動攤販和政府、城管的橋梁，起監(jiān)督、服務(wù)作用等。另一方面，社區(qū)必須充當(dāng)流動商販行業(yè)協(xié)會的組織者，與行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)人共同制定該區(qū)域的經(jīng)營協(xié)議與規(guī)則，充當(dāng)流動商販與城管部門交流的樞紐，對流動商販進(jìn)行區(qū)域性備案，整理后交由城管部門備案，然后直接向政府申請發(fā)放經(jīng)營牌照。社區(qū)應(yīng)向在該區(qū)備案的流動商販提供一定的場域進(jìn)行經(jīng)營，并為每塊場域配備清潔工人，保證社會環(huán)境清潔，清潔工人的勞務(wù)費用由政府撥款（亦可由流動商販共同負(fù)擔(dān)，視情況而定）給社區(qū)后轉(zhuǎn)發(fā)，社區(qū)還必須有專職人員對流動商販行業(yè)協(xié)會進(jìn)行指導(dǎo)、配合、監(jiān)督、管理，專職人員的工資由地方政府財政負(fù)擔(dān)。社區(qū)居委會沒有執(zhí)法權(quán)，不得向流動商販勒索財物或收受賄賂，更不能沒收商販財物。社區(qū)通過行業(yè)協(xié)會協(xié)議對流動商販進(jìn)行規(guī)劃管理，在必要時可以配合城市管理部門執(zhí)行仲裁的職能。

決策系統(tǒng)實際上是在傳統(tǒng)管理體制中以兩種民間力量替代官方力量，社區(qū)的加入增強了這一體系的合法性，因為社區(qū)是流動商販的直接服務(wù)和影響的對象，所以它對流動商販的看法最直接、最真實、也最有說服力；而行業(yè)協(xié)會作為流動商販的利益代言人，不僅分擔(dān)了城管的管理職權(quán)，也承擔(dān)了與社區(qū)溝通以及自我監(jiān)督的任務(wù)。簡而言之，決策系統(tǒng)實際上就是將政府管理權(quán)力分割為外向的社區(qū)權(quán)力與內(nèi)向的行業(yè)協(xié)會權(quán)力，以此來化解社會矛盾、促進(jìn)社會和諧、維護(hù)社會穩(wěn)定的過程。

三、生態(tài)倫理系統(tǒng)的反饋系統(tǒng)：政府與市民

在決策系統(tǒng)中，雖然明確了權(quán)力的劃分，但這種決策是否正確？是否有效？是否合理合法？一切都需要實踐進(jìn)行檢驗。那誰的意見才是最公正、合理的呢？政府與市民是最重要的評價者，也是系統(tǒng)信息最主要的反饋者。在整個生態(tài)倫理系統(tǒng)中，政府不是決策者，也不是控制者，僅僅是系統(tǒng)的響應(yīng)者和支持者。政府一方面根據(jù)決策系統(tǒng)輸出的決策，組織對其決策的合法性與科學(xué)性進(jìn)行評估，并對具體實施情況進(jìn)行隨機抽樣檢測，對有誤的信息與決策重新反饋給決策者，要求其進(jìn)行改正；另一方面對決策系統(tǒng)進(jìn)行的內(nèi)部評估進(jìn)行評價，評判其有效性，對需要重新決策或可以改進(jìn)的決策重新反饋至行業(yè)協(xié)會與社區(qū)，在行業(yè)協(xié)會自治基礎(chǔ)上由行業(yè)協(xié)會與社區(qū)共同決策。市民則是公共服務(wù)的直接評判者，是流動商販?zhǔn)欠窈戏ń?jīng)營的重要監(jiān)督者，也是城市管理如何進(jìn)行的建議者。市民是與流動商販持續(xù)交往的行為個體，對流動商販提供的服務(wù)是否安全衛(wèi)生、是否方便可靠了如指掌，因此，由市民充當(dāng)這一角色最為適當(dāng)。當(dāng)然，評價的具體操作并不應(yīng)該由政府和市民來完成，政府只是反饋的督促者和監(jiān)督者，市民只是反饋受訪的對象。行業(yè)協(xié)會和社區(qū)應(yīng)承擔(dān)這一義務(wù)，動員廣大市民參與到對流動商販的年終評價中來，處理好市民的反饋并及時通報給政府。除了年終評價外，市民可以自由參與流動商販平時經(jīng)營活動的信息反饋，即對流動商販經(jīng)營是否滿意或?qū)ι鐓^(qū)管理是否滿意以及對流動商販對社區(qū)居住環(huán)境的不良影響向行業(yè)協(xié)會、社區(qū)、城管、政府直接反映。市民還可以根據(jù)實際情況提建議，以促進(jìn)社區(qū)的和諧發(fā)展。

反饋系統(tǒng)實際上也充當(dāng)了輸入系統(tǒng)的角色，因為反饋的結(jié)果必須通過政府輸入到輸入系統(tǒng)中去，讓城管和流動商販根據(jù)政府的建議作出整改和規(guī)劃，然后重新作為資源輸入到?jīng)Q策系統(tǒng)。必須考慮的是，反饋系統(tǒng)的特殊性在于，它不是建立在流動商販與政府、城管、社區(qū)的集體行動的契約之上的，它不是系統(tǒng)內(nèi)生而是外在延續(xù)，因此，它不受生態(tài)倫理的規(guī)制，反饋者即市民可能不太愿意充當(dāng)這一角色，這就要求行業(yè)協(xié)會與社區(qū)采用一定策略。

[1]孫玉娟，王曉為.生態(tài)倫理制度運行機制的構(gòu)建及其作用[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，2010，（1）.

[2][美]戴維·伊斯頓.政治生活的系統(tǒng)分析[M].王浦劬，譯.北京：華夏出版社，1998.

[3][美]帕克，等.城市社會學(xué)[M].宋俊嶺，等譯.北京華夏出版社，1987.

[4]吳玉宗.服務(wù)型政府:概念、內(nèi)涵與特點[J].西南民族大學(xué)學(xué)報，2004，（2）.

[5]程恩富，胡樂明.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)——現(xiàn)代外國經(jīng)濟(jì)學(xué)大系叢書[M].北京：經(jīng)濟(jì)日報出版社，2005.