顧維萌

(浙江工商大學(xué)財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)學(xué)院，浙江杭州310018)

一、協(xié)商民主與預(yù)算審議理論概述

公共財(cái)政預(yù)算反映國(guó)家政策，規(guī)定政府活動(dòng)范圍和方向，是衡量政府善治程度和民眾福祉水平的重要指標(biāo)。這些功能需要通過(guò)預(yù)算的科學(xué)化、民主化來(lái)實(shí)現(xiàn)。我國(guó)自1999年啟動(dòng)預(yù)算改革以來(lái)，預(yù)算制度雖取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但離建立民主、可控、規(guī)范的預(yù)算體系的預(yù)期目標(biāo)尚有不少距離，這其中就包括如何擴(kuò)大預(yù)算審議的科學(xué)化和民主化。因此，我們要想在理論和實(shí)踐層面有所創(chuàng)新，就不妨借鑒協(xié)商民主理論。

晚近興起的協(xié)商民主理論是西方學(xué)術(shù)界為應(yīng)對(duì)多元社會(huì)文化危機(jī)和解決代議民主困境而提出的。協(xié)商民主理論認(rèn)為，“憲政不應(yīng)當(dāng)從精英主義的角度來(lái)理解，民主政治最核心的內(nèi)容是協(xié)商，通過(guò)協(xié)商過(guò)程來(lái)論證公共政策和立法的某些價(jià)值高于其他價(jià)值十分必要;客觀正義和公共利益是協(xié)商民主的應(yīng)有之義”［1］。協(xié)商民主的概念包括“民主”和“協(xié)商”兩個(gè)層面:民主的含義是指所有受到?jīng)Q策影響的公民或其代表，都應(yīng)該能夠參與集體決定;協(xié)商的含義則是該集體決定是秉持理性與公正態(tài)度的參與者經(jīng)由辯論方式形成。［2］總體而言，協(xié)商民主是將民主視為一個(gè)公眾討論過(guò)程。在此過(guò)程中，公民們自由而平等地就集體性的問(wèn)題、目標(biāo)、理想和行動(dòng)進(jìn)行溝通、對(duì)話、交流和辯論，最終形成公共理性以促進(jìn)決策的正當(dāng)合法性?；诖耍瑓f(xié)商式民主理論強(qiáng)調(diào)公民是民主體制的參與主體，應(yīng)該積極促進(jìn)公民對(duì)于公共事務(wù)的參與。公民的這種政治參與，不應(yīng)僅僅局限于投票、請(qǐng)?jiān)?、陳情或社?huì)運(yùn)動(dòng)，而應(yīng)該在充分掌握信息、發(fā)言機(jī)會(huì)平等與決策程序公平的條件下，對(duì)公共政策進(jìn)行公開(kāi)的討論，進(jìn)而提出可行的方案或意見(jiàn)。［3］

在民主社會(huì)，公共預(yù)算絕不僅是一種管理工具，而且是民主政治的基本坐標(biāo)，民眾利益和福祉是決定預(yù)算決議正當(dāng)性的基本價(jià)值準(zhǔn)則。不少研究者認(rèn)為，預(yù)算過(guò)程決定預(yù)算結(jié)果，“如果預(yù)算程序是合理的，那么其結(jié)果也是正確的”［4］，預(yù)算制定、審議的重要性可見(jiàn)一斑。根據(jù)《預(yù)算法》及其實(shí)施條例，我國(guó)公共預(yù)算由各級(jí)政府按照國(guó)務(wù)院規(guī)定進(jìn)行編制，交由各級(jí)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)。在各級(jí)人民代表大會(huì)審查監(jiān)督權(quán)受到侵蝕的背景下，這種制度設(shè)計(jì)實(shí)質(zhì)上確立了政府在預(yù)算過(guò)程中一枝獨(dú)大的地位，它雖然能夠減少制度設(shè)計(jì)成本，提高政策效率，但忽視了政策過(guò)程的復(fù)雜性和民意選擇的多樣性，缺少與民眾必要的討論和協(xié)商，易陷入政策合法性危機(jī)中。

因此，在預(yù)算審議過(guò)程中引入?yún)f(xié)商民主機(jī)制極具意義。第一，公開(kāi)、參與、協(xié)商的程序理念能促進(jìn)預(yù)算決議的正當(dāng)合法性。協(xié)商審議預(yù)算決議的正當(dāng)合法性奠基于公民對(duì)公共預(yù)算普遍參與和廣泛討論協(xié)商的程序之上，通過(guò)民主協(xié)商進(jìn)行利益表達(dá)、預(yù)算公布、確定、評(píng)價(jià)，既保護(hù)了民眾的政策知情權(quán)、參與權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，又有效約束了政府行為，促進(jìn)了政府與民眾的良性互動(dòng)。第二，協(xié)商、合作、整合的程序目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)公民意見(jiàn)的整合，進(jìn)而促進(jìn)公民參與績(jī)效預(yù)算。績(jī)效預(yù)算基于信息基礎(chǔ)的資源分配管理過(guò)程而形成，借助于責(zé)任歸屬而保證政府績(jī)效，并通過(guò)靈活的權(quán)限下放及其他激勵(lì)機(jī)制來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)良好的績(jī)效，幫助決策者和公眾了解對(duì)政府投入所帶來(lái)的利益分配，并由此作出明智的抉擇。［5］而利益整合、參與協(xié)商、合作監(jiān)督的預(yù)算過(guò)程是實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算的重要條件。

二、參與式預(yù)算的國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn):阿雷格里港市經(jīng)驗(yàn)和溫嶺經(jīng)驗(yàn)

(一)阿雷格里港市經(jīng)驗(yàn)

協(xié)商預(yù)算審議或稱參與式預(yù)算指的是在公共預(yù)算的各個(gè)階段(制定、審批、執(zhí)行和評(píng)估)，采用有效的創(chuàng)新方法，加強(qiáng)公眾對(duì)預(yù)算的參與，創(chuàng)造公眾參與的環(huán)境和機(jī)制，注重公眾參與的能力建設(shè)。參與式預(yù)算不僅能增強(qiáng)現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)的公信力和透明度，更能提高政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的績(jī)效，有效調(diào)和不同社會(huì)群體間的利益差異，增強(qiáng)政權(quán)的合法性，促進(jìn)和諧善治。參與式預(yù)算最早于1989年在巴西幾個(gè)城市出現(xiàn)，其中阿雷格里港市(以下簡(jiǎn)稱阿市)最為典型。它建立的“公眾參與公共財(cái)政預(yù)算”體系，使得預(yù)算不再僅僅由政府有關(guān)部門決定稅收征收和公共財(cái)政的開(kāi)支，而且由公眾通過(guò)參與討論、協(xié)商的程序來(lái)決定收入和支出數(shù)量、投資地點(diǎn)、時(shí)間、方向、優(yōu)先順序，以及由政府開(kāi)展的計(jì)劃和行動(dòng)等。為保證充分地參與協(xié)商和民主，阿市進(jìn)行了如下制度設(shè)計(jì):

1.以地理、社會(huì)和社區(qū)組織為基礎(chǔ)，把城市分為16個(gè)區(qū)，將市政議題劃分為6大塊:運(yùn)輸和交通，教育，休閑和文化，健康和社會(huì)福利，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收，城市組織和都市發(fā)展。以區(qū)為單位組織公眾進(jìn)行充分的參與。另外，為讓市民和組織更了解相關(guān)問(wèn)題，該市成立了另外5個(gè)參與組織:城市組織與城市開(kāi)發(fā)，交通與流通，健康與社會(huì)關(guān)懷，教育、文化、休閑、金融發(fā)展，稅收規(guī)劃。

2.分三個(gè)階段討論、審議預(yù)算案。第一階段是普遍、廣泛的公民參與階段。在此階段，市政廳每年會(huì)主辦至少兩個(gè)以上地區(qū)或?qū)ｎ}的大型集會(huì)，內(nèi)容主要包括政府上年度財(cái)政實(shí)施情況，并提出下年度預(yù)算計(jì)劃和投資動(dòng)議。這一期間會(huì)有專題和區(qū)域方面的會(huì)議，包括民眾與政府的意見(jiàn)交流和民眾內(nèi)部的協(xié)商討論，最后每個(gè)街道的常住居民、每個(gè)片區(qū)以及項(xiàng)目的所有參與者要進(jìn)行投票選擇，確定預(yù)算投資的優(yōu)先順序，選舉公眾參與公共預(yù)算體系的代表和顧問(wèn)，形成由社區(qū)、專題代表、顧問(wèn)和政府等組成的計(jì)劃預(yù)算委員會(huì)，并規(guī)定各類代表的人數(shù)。第二階段是預(yù)算委員會(huì)協(xié)調(diào)、組織制定預(yù)算和投資及審核、執(zhí)行過(guò)程。通過(guò)例會(huì)(周、月)討論，對(duì)預(yù)算投資的成本和可行性進(jìn)行論證分析，并參考地區(qū)優(yōu)先項(xiàng)目、地區(qū)人口和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)狀況，最終形成市政預(yù)算投資計(jì)劃基本框架，交由政府計(jì)劃預(yù)算委員會(huì)審核批準(zhǔn)。第三階段是委員會(huì)批準(zhǔn)市政預(yù)算后由執(zhí)行機(jī)構(gòu)交由市政議員審議，就預(yù)算內(nèi)容與執(zhí)行機(jī)構(gòu)、顧問(wèn)進(jìn)行充分討論，提出修改意見(jiàn)，進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，但不影響預(yù)算總體結(jié)構(gòu)，最后形成正式的預(yù)算實(shí)施辦法。

經(jīng)過(guò)多年探索，阿市參與式預(yù)算實(shí)踐取得了很大成功，被迅速推廣至周邊城市、地區(qū)和國(guó)家，這與其秉持的原則密不可分。這些原則主要是:

第一，直接民主、普遍參與。它是公民直接、普遍參與公共預(yù)算的決策和控制的民主過(guò)程。

第二，討論和決定所有預(yù)算。地方政府或州政府必須向全體公民公布上年度預(yù)算報(bào)告，由公民確定下年度預(yù)算投資計(jì)劃，并解釋技術(shù)方面的問(wèn)題，使公民真正處于分析、決定和控制公共預(yù)算的地位。

第三，法律保障。巴西《憲法》規(guī)定了所有權(quán)力來(lái)自人民，人民有通過(guò)代表直接集會(huì)、請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利，其《財(cái)政責(zé)任法》更是規(guī)定了人民參與公共會(huì)議的方式，確保起草和討論預(yù)算計(jì)劃和方針的過(guò)程公開(kāi)透明。

第四，高度自治。參與式預(yù)算的運(yùn)作規(guī)則，包括分配資源的標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)劃的制訂方法都是通過(guò)那些與地方政府之間簽訂契約的社區(qū)的完全自治來(lái)制定的，政府和社區(qū)每年對(duì)這些規(guī)則和程序進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)估，通過(guò)自我管理、自治的方式討論決定是否更新調(diào)整規(guī)則和程序。

(二)溫嶺經(jīng)驗(yàn)

溫嶺參與式公共預(yù)算是一項(xiàng)以政府公共財(cái)政預(yù)算為切入點(diǎn)，以人大制度為保障，以“民主懇談”的方式使公民有序參與政府預(yù)算決策和監(jiān)督的創(chuàng)新試驗(yàn)和改革。2005年7月，溫嶺市新河鎮(zhèn)進(jìn)行參與式預(yù)算改革，將實(shí)施7年的民主懇談引入鎮(zhèn)人大體制，并于2006年3月在該鎮(zhèn)十四屆人大代表會(huì)議第七次會(huì)議上通過(guò)《新河鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談實(shí)施辦法(草案)》。新河模式的具體做法是:

1.預(yù)算報(bào)告初審民主懇談。鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在人代會(huì)預(yù)備會(huì)議上提出并確定人大財(cái)經(jīng)小組成員建議名單并在人大預(yù)備會(huì)議上由全體人大代表表決通過(guò)。鎮(zhèn)人大財(cái)經(jīng)小組成員由人大代表組成，同時(shí)可以聘請(qǐng)若干有關(guān)專業(yè)人士參加。在人代會(huì)正式會(huì)議召開(kāi)之前，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)人大財(cái)經(jīng)小組組織預(yù)算報(bào)告初審民主懇談會(huì)。由鎮(zhèn)人大財(cái)經(jīng)小組成員組成工業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會(huì)三個(gè)專門小組，分別組織人大代表、各協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、各界代表和公民對(duì)預(yù)算報(bào)告進(jìn)行初審。預(yù)算報(bào)告初審民主懇談后，各專門小組分別負(fù)責(zé)匯總各方意見(jiàn)并形成各自的預(yù)算初審報(bào)告。

2.人代會(huì)預(yù)算民主懇談。在人代會(huì)召開(kāi)期間，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)組織人大代表進(jìn)行民主懇談，審議政府預(yù)算報(bào)告，就政府預(yù)算報(bào)告提出相關(guān)意見(jiàn)和建議，并由政府形成預(yù)算修改方案，交由人代會(huì)審議通過(guò)。審議期間，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)召集有關(guān)人員，就某項(xiàng)議案進(jìn)行溝通、協(xié)商、修改，直至審議通過(guò)。

3.預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督。在人代會(huì)閉會(huì)期間，鎮(zhèn)人大財(cái)經(jīng)小組對(duì)鎮(zhèn)政府的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，可以隨時(shí)向鎮(zhèn)政府了解財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，鎮(zhèn)政府每季度應(yīng)向鎮(zhèn)人大財(cái)經(jīng)小組匯報(bào)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)提交人大財(cái)經(jīng)小組備案。對(duì)于重大的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)由鎮(zhèn)政府提出預(yù)算調(diào)整方案交財(cái)經(jīng)小組討論，并由財(cái)經(jīng)小組提請(qǐng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)召開(kāi)鎮(zhèn)人大代表會(huì)議審議表決。

為確保公共預(yù)算的公開(kāi)透明和公民參與的切實(shí)有效，新河鎮(zhèn)進(jìn)行了一系列制度設(shè)計(jì)。如:深化民主懇談制度、財(cái)經(jīng)小組制度、議案制度、公民旁聽(tīng)制度、人大代表和公民培訓(xùn)制度。參與、公開(kāi)、透明、民主的預(yù)算制度改革強(qiáng)化了人大和公眾審議、監(jiān)督政府預(yù)算的權(quán)力，增進(jìn)了民眾、人大、政府的良性互動(dòng)關(guān)系，提升了公共預(yù)算的科學(xué)性和民主性。

溫嶺的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)也進(jìn)行了參與式預(yù)算試驗(yàn)。澤國(guó)鎮(zhèn)編制了詳細(xì)的預(yù)算支出測(cè)算表。箬橫鎮(zhèn)的“三審預(yù)算”提供了另一種會(huì)前懇談的方式:在人代會(huì)召開(kāi)之前，邀請(qǐng)人大代表和群眾代表進(jìn)行兩次懇談。第一次以地域?yàn)閱挝贿M(jìn)行懇談，第二次按功能分經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、城鎮(zhèn)建設(shè)三個(gè)小組進(jìn)行懇談。兩次懇談相隔一段時(shí)間，讓代表和群眾有充分的時(shí)間熟悉、研究、討論預(yù)算。最后在鎮(zhèn)人代會(huì)上進(jìn)行第三次懇談，并在全體會(huì)議上集中審議預(yù)案。2009年1月，溫嶺市人大出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展預(yù)算初審民主懇談，加強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算民主懇談?wù)綄?dǎo)入規(guī)范化、制度化和法制化軌道。

不可否認(rèn)，溫嶺參與式預(yù)算實(shí)踐的有限性也是明顯的:一是必要的法律和政策支持僅限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)或部門單位預(yù)算審議;二是民主懇談與基層人大制度結(jié)合的契合性、實(shí)效性仍需檢驗(yàn);三是代表懇談并不充分，代表的專業(yè)化水平有限，審議監(jiān)督能力有限;四是制度化的常規(guī)化建設(shè)仍然不足，民主懇談、財(cái)政小組、議案、民眾旁聽(tīng)等制度并未上升到法律層面。

三、啟示和思考

協(xié)商民主理論、阿市和溫嶺的參與式預(yù)算改革為我國(guó)公共預(yù)算改革提供了新思維，值得借鑒，為此必須從以下方面加大努力:

首先，完善法律體系。在憲法層面，為公民有序參與、監(jiān)督預(yù)算提供法律依據(jù)，可考慮增設(shè)政府信息公開(kāi)、正當(dāng)法律程序原則和公民依法享有對(duì)國(guó)家政務(wù)活動(dòng)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)等條款。在部門立法層面，確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府和人大依法編制、審議預(yù)算資格。在預(yù)算法層面則應(yīng)當(dāng)確立公共預(yù)算、民主預(yù)算和公民參與預(yù)算的理念和內(nèi)容，將公民參與預(yù)算制度以規(guī)范的形式在預(yù)算審議、執(zhí)行與績(jī)效評(píng)估過(guò)程等環(huán)節(jié)確定下來(lái)。

其次，構(gòu)建程序機(jī)制。一要構(gòu)建以憲法為中心的程序機(jī)制，采用多種渠道和方式擴(kuò)大民眾的參與廣度和深度，讓社會(huì)各階層和利益群體在財(cái)政預(yù)算程序中學(xué)會(huì)競(jìng)爭(zhēng)和妥協(xié)的技巧，有助于決策結(jié)果的理性化、科學(xué)化，為公民有效參與預(yù)算提供制度平臺(tái)。二要加強(qiáng)人大制度建設(shè)，確保人大在預(yù)算編制、審議、監(jiān)督過(guò)程中的權(quán)威性和科學(xué)性。三要落實(shí)預(yù)算公開(kāi)。對(duì)有關(guān)預(yù)算的全部詳細(xì)內(nèi)容，除少數(shù)關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)防、外交等公益以及個(gè)人隱私、商業(yè)秘密等私密項(xiàng)目外，必須通過(guò)出版物、政府公告、政府網(wǎng)站等形式如實(shí)向公眾公開(kāi)。預(yù)算案、法定預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行之結(jié)果應(yīng)該以易解的方式有規(guī)律地對(duì)外公開(kāi)，使國(guó)民易于了解此種資訊;預(yù)算審議除涉及國(guó)家安全部分應(yīng)保守秘密之外，應(yīng)該完全公開(kāi)，使編制機(jī)關(guān)與審議機(jī)關(guān)同受國(guó)民之監(jiān)督;對(duì)于預(yù)算之批評(píng)應(yīng)該完全自由，并且不得因此蒙受任何不利。施行問(wèn)責(zé)制度，對(duì)預(yù)算編制、審議過(guò)程中的瀆職腐敗行為依法處理。

再次，提升公民參與自治能力。公民參與自治能力是參與式預(yù)算得以實(shí)施的重要前提，是預(yù)算編制、審議科學(xué)民主和預(yù)算監(jiān)督真實(shí)有效的必要保證。一方面，公民應(yīng)該通過(guò)各種渠道提升公共決策的參與意識(shí)，依托社區(qū)、團(tuán)體等自治組織提高自治能力;另一方面，政府應(yīng)該加大公民權(quán)益宣傳和保護(hù)力度，依法接受公民監(jiān)督，及時(shí)回復(fù)民意，有針對(duì)地開(kāi)展公民參與自治能力培訓(xùn)活動(dòng)。

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