周 棟

（淮北市濉溪縣開發(fā)區(qū)，安徽淮北 235100）

當(dāng)前濉溪縣村鎮(zhèn)建設(shè)工作存在的問題及對策

周 棟

（淮北市濉溪縣開發(fā)區(qū)，安徽淮北 235100）

著重分析了濉溪縣村鎮(zhèn)建設(shè)存在的問題和困難，指出了其產(chǎn)生原因，并提出了解決問題的辦法和措施，以期為村鎮(zhèn)建設(shè)管理和領(lǐng)導(dǎo)部門決策提供參考。

濉溪縣；村鎮(zhèn)建設(shè)；問題；對策

我國農(nóng)村特點(diǎn)是量大、面廣、分散，東北地區(qū)、西北地區(qū)、西南地區(qū)等地經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后。大多數(shù)村鎮(zhèn)建設(shè)沒有經(jīng)過正規(guī)的規(guī)劃和設(shè)計，且受小農(nóng)經(jīng)濟(jì)制約，村鎮(zhèn)基本呈現(xiàn)分散、零亂、一戶一宅的面貌。

一、濉溪縣村鎮(zhèn)特點(diǎn)

1.建制鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）總數(shù)不多，類型比較豐富。濉溪縣總?cè)丝?23萬人，城鎮(zhèn)化率在45%左右，在省內(nèi)縣城中處于領(lǐng)先水平。濉溪縣建制鎮(zhèn)雖然個數(shù)不多，但其種類特點(diǎn)比較齊全，大致可分為以下幾種類型：城郊型，如百善鎮(zhèn)；工礦伴生型，如劉橋鎮(zhèn)、五溝鎮(zhèn)、臨渙鎮(zhèn)等；交通樞紐型，如百善鎮(zhèn)；農(nóng)業(yè)型，如鐵佛鎮(zhèn)、雙堆集鎮(zhèn)、四鋪鄉(xiāng)。

2.濉溪縣的鎮(zhèn)鄉(xiāng)域人口普遍較多，多在10萬人左右，個別鎮(zhèn)在10萬人以上，但總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力尚不夠強(qiáng)。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入在2000萬左右，工業(yè)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)處于加速發(fā)展期；除個別中心鎮(zhèn)外，其余的鎮(zhèn)對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)恳洼椛淞Σ粡?qiáng)。

3.許多村莊處在采煤沉陷區(qū)，面臨搬遷。

二、濉溪縣村鎮(zhèn)建設(shè)存在的問題及其原因

近年來，濉溪縣各級政府重視村鎮(zhèn)建設(shè)工作，采取了許多措施，取得了較好成績，一些中心鎮(zhèn)發(fā)展較快，成為帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的生力軍。但是，由于種種原因，村鎮(zhèn)建設(shè)還存在著一些不容忽視的問題。

1.對村鎮(zhèn)建設(shè)重要性的認(rèn)識還有待提高。村鎮(zhèn)建設(shè)的主體是鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府工作千頭萬緒，任務(wù)繁重。近年來，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府的工作重點(diǎn)主要是抓招商引資、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、維護(hù)社會穩(wěn)定、計劃生育工作等，客觀上對村鎮(zhèn)建設(shè)的重視程度不足。

2.村鎮(zhèn)建設(shè)缺乏特色。濉溪縣的城鎮(zhèn)化率相對比較高，縣域內(nèi)的縣城城市首位度較高，主要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都集中在縣城區(qū)；加之總體發(fā)展水平仍處于欠發(fā)達(dá)水平，鎮(zhèn)域總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，工業(yè)化水平仍然較低，鎮(zhèn)區(qū)對農(nóng)村剩余勞動力吸引力不足，大量農(nóng)民工都到發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工，致使部分村莊處于空心村狀態(tài)。建制鎮(zhèn)的發(fā)展定位不夠明確，缺乏特色。其主要原因是鎮(zhèn)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)尚未形成，工業(yè)規(guī)模偏小，多為低端的傳統(tǒng)加工業(yè)，工業(yè)科技化水平較低，尚未形成比較完善的產(chǎn)業(yè)鏈條，工業(yè)勞動力素質(zhì)偏低，商貿(mào)產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達(dá)，物流、人流、信息流規(guī)模偏小。這些因素致使鎮(zhèn)區(qū)對周邊農(nóng)村地區(qū)的吸引力和輻射力相對較弱，鎮(zhèn)區(qū)作為當(dāng)?shù)貐^(qū)域的中心作用尚未完全發(fā)揮。

3.村鎮(zhèn)規(guī)劃編制總體滯后。建制鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）的總體規(guī)劃雖已基本編制完畢，但大部分尚未經(jīng)過程序?qū)徟?，?zhí)行缺乏依據(jù)。村莊規(guī)劃雖已完成村莊布點(diǎn)，但村莊建設(shè)規(guī)劃編制尚未進(jìn)行。村莊布點(diǎn)和建設(shè)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接尚不完善，村莊規(guī)劃的指導(dǎo)性和操作性不強(qiáng)，造成建設(shè)基本上處于無序狀態(tài)，突出的表現(xiàn)是村民建房處于放任狀態(tài)。

4.建設(shè)資金嚴(yán)重匱乏。鎮(zhèn)區(qū)、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)除“村村通”公路、農(nóng)村飲水安全有專項資金補(bǔ)助外，其余基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有專項資金。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實(shí)力不強(qiáng)，財政資金的投入捉襟見肘，村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，村民自身還不富裕；因此，村民集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自發(fā)投入的機(jī)制尚未形成。由于市場化水平偏低，也難以利用市場經(jīng)濟(jì)方式籌集建設(shè)資金。

5.土地政策尚不完善。如土地流轉(zhuǎn)、土地征用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、農(nóng)民建房用地等問題還沒有完善的解決辦法，致使村鎮(zhèn)建設(shè)特別是農(nóng)民建房用地存在很多問題和困難，土地利用的增值效應(yīng)尚未形成。

6.管理缺乏抓手。建設(shè)行政主管部門是村鎮(zhèn)建設(shè)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門。由于管理體制等原因，村鎮(zhèn)建設(shè)缺乏抓手，只停留在指導(dǎo)、督查的層面。對如何指導(dǎo)村鎮(zhèn)建設(shè)，辦法不多，手段不足。

7.村鎮(zhèn)建設(shè)基層管理人員嚴(yán)重不足。縣區(qū)人民政府是村鎮(zhèn)建設(shè)的責(zé)任主體，鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府是村鎮(zhèn)建設(shè)和管理的實(shí)施主體。各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）雖然都設(shè)有村鎮(zhèn)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，但由于村鎮(zhèn)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)沒有編制，也未納入財政供養(yǎng)保障渠道，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)基層管理人員待遇偏低，正常工作的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和必要的技術(shù)裝備都得不到保障，基層管理人員的工作積極性普遍不高，業(yè)務(wù)知識和業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，管理水平不高。

三、加快濉溪縣村鎮(zhèn)建設(shè)的建議及對策

1.各級政府和各相關(guān)部門，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府必須進(jìn)一步提高對村鎮(zhèn)建設(shè)重要性的認(rèn)識。要適應(yīng)濉溪縣正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展期的特點(diǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，堅持以工促農(nóng)、以工哺農(nóng)，充分利用城市快速發(fā)展的帶動和輻射效應(yīng)，切實(shí)加強(qiáng)對村鎮(zhèn)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。村鎮(zhèn)建設(shè)是整個“三農(nóng)”問題和新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分，對發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民收入、提升農(nóng)民素質(zhì)具有重要作用。必須充分發(fā)揮鎮(zhèn)、村在村鎮(zhèn)建設(shè)中的主體作用，進(jìn)一步加強(qiáng)政府各部門對村鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)和服務(wù)作用。建立責(zé)任考核體系，縣要層層落實(shí)責(zé)任制，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂村鎮(zhèn)建設(shè)目標(biāo)責(zé)任書，給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定目標(biāo)和任務(wù)，并逐一細(xì)化、量化，作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績的重要內(nèi)容，并做到獎懲兌現(xiàn)，從而增強(qiáng)各級政府對抓好村鎮(zhèn)建設(shè)工作的事業(yè)心和責(zé)任感。

2.必須堅持規(guī)劃先行。村鎮(zhèn)規(guī)劃是村鎮(zhèn)建設(shè)的龍頭，應(yīng)加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃編制的進(jìn)度。強(qiáng)化鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府編制村鎮(zhèn)規(guī)劃的責(zé)任意識，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃，特別是村鎮(zhèn)規(guī)劃中的作用。實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋，加快編制村莊布點(diǎn)和建設(shè)規(guī)劃。要編制完成村莊布點(diǎn)規(guī)劃，并與土地規(guī)劃有效銜接，明確用地性質(zhì)，使村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)民建房走入規(guī)劃引領(lǐng)和依法建設(shè)的軌道。

3.合理定位村鎮(zhèn)建設(shè)。根據(jù)濉溪縣特點(diǎn)，應(yīng)繼續(xù)大力提升城鎮(zhèn)化率，按照城鄉(xiāng)一體化的要求，結(jié)合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、工業(yè)園區(qū)布局規(guī)劃等各類專項規(guī)劃，準(zhǔn)確定位各建制鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）的規(guī)模、性質(zhì)、特點(diǎn)、發(fā)展方向和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。應(yīng)根據(jù)縣鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）分類特點(diǎn)和特色，自身資源稟賦和有利條件，突出特色、發(fā)揮特長、提升優(yōu)勢，采取分類指導(dǎo)、一鎮(zhèn)一策、示范帶動，加快各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）的發(fā)展。城郊型鎮(zhèn)應(yīng)納入城市統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，吸納主城外遷的工業(yè)企業(yè)入工業(yè)園區(qū)，加快發(fā)展高效優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)業(yè)，為城市居民生活提供服務(wù)。工礦伴生型鎮(zhèn)應(yīng)依托當(dāng)?shù)毓さV發(fā)展，主動做好配角，積極發(fā)展服務(wù)業(yè)為礦區(qū)服務(wù)，力爭雙贏。交通樞紐型鎮(zhèn)應(yīng)積極發(fā)展現(xiàn)代物流、商貿(mào)集散，充分發(fā)揮物流、人流、信息流的優(yōu)勢，積極提升吸引力和輻射力。純農(nóng)業(yè)型鎮(zhèn)應(yīng)發(fā)展高效、優(yōu)質(zhì)、綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)，建成農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)基地。應(yīng)充分發(fā)掘村鎮(zhèn)建設(shè)的閃光點(diǎn)，如雙堆集鎮(zhèn)蘆溝村在村莊集并、集約利用土地方面，發(fā)揮農(nóng)民主體作用、自力更生建設(shè)新農(nóng)村，就是一個很好的例子，可起到示范帶動作用。

4.加快村莊集并。濉溪縣煤炭資源十分豐富，煤礦的開采還要延續(xù)較長的一段時間，應(yīng)結(jié)合采煤塌陷、資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型、實(shí)施城鄉(xiāng)一體化等一系列政策，集約利用土地，科學(xué)布點(diǎn)，合理確定規(guī)模，加快村莊集并的步伐，以改善村民的居住條件，為生活和生產(chǎn)提供一個良好的生活環(huán)境。

5.加大投入。充分利用濉溪縣城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)城市的各項政策，整合各類資源，加大投入。以公共財政投入為引導(dǎo)，采用市場經(jīng)濟(jì)方法，廣泛籌集社會資金。各相關(guān)部門應(yīng)加大對農(nóng)村建設(shè)的投入力度，積極爭取各類專項資金。一是各級財政每年應(yīng)安排一定的專項資金，重點(diǎn)用于村鎮(zhèn)規(guī)劃編制和重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)；二是向各鎮(zhèn)收取的城市建設(shè)維護(hù)稅應(yīng)全部返還給村鎮(zhèn)，用于村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；三是鼓勵和吸納社會資金參與小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)公用事業(yè)市場化經(jīng)營；四是建立小城鎮(zhèn)土地使用有償出讓制度，小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的出讓金和集體存量土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益，除按國家和省政策規(guī)定必須保證的支出外，其他支出優(yōu)先用于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)；五是土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，應(yīng)大部分用于村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；六是可組建小城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司或綜合開發(fā)公司，引入市場機(jī)制，大膽利用適合村鎮(zhèn)建設(shè)的融資產(chǎn)品，多方籌集建設(shè)資金；七是積極引導(dǎo)先富裕起來的農(nóng)民，鼓勵出資以有償回報的形式，積極投入村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

6.盡快出臺村鎮(zhèn)建設(shè)及農(nóng)民建房用地政策。目前造成農(nóng)民建房無序的主要原因是土地和規(guī)劃問題，應(yīng)盡快出臺農(nóng)民建房用地政策，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理。嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃、嚴(yán)格審查條件、規(guī)范報批程序，抓緊修編土地利用總體規(guī)劃。

7.充實(shí)加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)機(jī)構(gòu)，提高有關(guān)人員的工作待遇。建議縣建委設(shè)立村鎮(zhèn)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立村鎮(zhèn)建設(shè)服務(wù)站，有專人專職分管；村莊配備建設(shè)工作聯(lián)絡(luò)員，做到村鎮(zhèn)建設(shè)政令暢通，保證事有人管、活有人干。應(yīng)采取多種措施，吸納大中專畢業(yè)生從事村鎮(zhèn)建設(shè)管理工作；以擴(kuò)大大中專畢業(yè)生就業(yè)為契機(jī)，制定一些靈活的政策措施，充實(shí)村鎮(zhèn)建設(shè)管理人員。要加大對村鎮(zhèn)建設(shè)管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高他們的管理水平和素質(zhì)。

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F299.21

A

1671-8275（2012）02-0143-02

2012-02-13

周棟（1958-），男，安徽濉溪人，安徽省淮北市濉溪縣開發(fā)區(qū)城建所助理工程師。

木 生