宮麗麗

（浙江師范大學 教師教育學院，浙江 金華 321004）

美國成人高等教育學生學費資助制度及其啟示

宮麗麗

（浙江師范大學 教師教育學院，浙江 金華 321004）

美國是高等教育十分發(fā)達的國家，已經(jīng)建立起較為完備的學生助學貸款制度，并且貸款額度大、貸款形式多樣化、貸款對象多元化，不僅向成人高等教育學生開放，而且對在職就讀的成人高等教育學生給予更大的優(yōu)惠。我國的助學貸款制度尚未向成人高等教育學生開放，借鑒美國助學貸款制度的成功經(jīng)驗，探討我國成人高等教育學生學費資助方式與途徑，對于拓展我國成人高等教育經(jīng)費來源，促進成人高等教育持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

美國；成人高等教育；資助制度

一、美國成人高等教育學生學費資助制度的運行機制和特點

美國學生學費資助形式主要有三大類：助學金、勤工助學和學生貸款，其中，針對成人學生的學費資助主要是學生貸款，其運行機制以及特點最能代表美國成人高等教育學生學費資助制度。經(jīng)過多年不斷的改革與發(fā)展，美國已經(jīng)建立了一套完善的助學貸款制度的運行機制，其助學貸款制度呈現(xiàn)出貸款額度大、貸款對象開放、貸款制度多樣化的特點。

（一）美國成人高等教育學生學費資助制度的運行機制

1．各級政府的擔保機制。1965年美國頒布的《高等教育法》設(shè)立了新的“國家擔保助學貸款”，即利用商業(yè)銀行系統(tǒng)貸款給學生，由各州的教育擔保機構(gòu)代表政府擔保，政府實施二次擔保。但“國家擔保助學貸款”實施初期，銀行和學生的反應并不熱烈。一方面是銀行看到實施貸款的管理成本高又無利可圖，不愿意參與，另一方面對貸款申請者的條件限制使多數(shù)成人學生無法參與。針對這種情況，政府向銀行提供“特別補助費”以補貼因?qū)W生貸款利率低于市場利率而遭受的損失，對于州級政府的擔保機構(gòu)，聯(lián)邦政府也提供管理費補貼。同時，聯(lián)邦政府于1978年頒布《中等收入家庭學生資助法》，放寬了貸款申請者的條件限制，將美國助學貸款推向一個新的高潮。

助學貸款制度快速發(fā)展的同時，管理成本大幅增加，各級政府的擔保機制發(fā)生了變化。早在1993年，克林頓政府就通過了《助學貸款改革法》，規(guī)定從1994年7月開始逐步采用“聯(lián)邦直接貸學金計劃”，即高等院校直接從美國教育部獲得貸款資金，省去了銀行、擔保機構(gòu)等中間環(huán)節(jié)。此舉旨在簡化擔保貸款的繁瑣手續(xù)，降低管理成本。由于這項改革引起利益相關(guān)者的強烈反對，當時并未達到預期效果。2009年9月，奧巴馬再次提出學生貸款改革計劃，此后，美國國會眾議院通過了2009年《學生資助與經(jīng)濟責任法案》，規(guī)定“從2010年7月1日起，取消由聯(lián)邦政府補貼，私人貸款公司辦理的貸款業(yè)務(wù)，聯(lián)邦學生貸款將全部通過聯(lián)邦直接貸款項目進行。奧巴馬宣稱，此舉將在未來10年為納稅人節(jié)約逾800億美元”。［1］

2．市場化的運作機制。美國的各行各業(yè)無不遵循市場化運作模式，成人高等教育學生學費資助過程中同樣引入了市場機制，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。第一，市場化模式的個人征信體系。在美國，從事個人征信業(yè)務(wù)的機構(gòu)被稱為信用局，“這些遍布美國的信用局都是以營利為目標，向社會提供有償服務(wù)，包括向銀行提供學生貸款申請者、償還者的資信調(diào)查，資信評級，資信咨詢等，完全實行市場化運作”。［2］第二，利益驅(qū)動的擔保機構(gòu)。聯(lián)邦政府通過立法在各州建立了擔保機構(gòu)，作為一個涉及學生貸款各個階段與程序的中介機構(gòu)，美國政府深知其重要性，以誘人的驅(qū)動機制來促使擔保機構(gòu)積極參與日常貸款的管理和拖欠貸款的回收，如學生違約沒有如期還貸，聯(lián)邦政府的再擔保率最少為75%。第三，蓬勃發(fā)展的學生貸款二級市場。建立學生貸款二級市場，實行學生貸款證券化是美國助學貸款制度市場化運作的又一舉措，“二級市場除了可以提高貸款資金的流動性外，還能籌集到更多用于貸款的社會資金。同時，有助于進一步分散放貸風險，進而提高貸款實施的整體效益”。［3］

3．學校的自主選擇機制。在美國，無論對年滿25歲或更為年長一些的學生，還是對于年齡界于18歲－22歲的傳統(tǒng)學生而言，獲得資助的運行機制是完全一樣的。［4］但高校對學生的資助并不遵循統(tǒng)一的運作方式，可根據(jù)實際情況選擇適合本校學生的資助方式。美國教育部中學之后的教育機構(gòu)設(shè)立學年制度來發(fā)放聯(lián)邦資助，根據(jù)規(guī)定，學生完成一定的學分或?qū)W時后，其貸款資格就可以提高一級，取得第二筆貸款。對此，大學有兩種選擇：標準學年制度和貸者學年制度。標準學年制度將日歷年度加以標準化，在該學年中，所有學生開學時間和放學時間均相同；貸者學年制度中學生可以隨意選擇開始學習的時間，自己決定學習進度。貸者學年制度符合成人學習特點，可以幫助成人學生盡快取得貸款，甚至拿到比標準份額更多的貸款。

（二）美國成人高等教育學生學費資助制度的特點

1．貸款額度大。美國在政府的適度干預和市場化的運行模式下，采取了以下兩種方式。一是教育經(jīng)費間接撥付。美國政府不是直接撥付教育經(jīng)費給高等學校，而是間接地通過科研資助和學生資助為高等學校提供財政支持，通過將資助直接給學生的方式，使學生可以自由地選擇高校，從而不僅達到促進高校之間競爭的目的，而且也保證了一定的貸款額度。二是高學費高資助政策的實施。在過去20年里，美國政府對大學的經(jīng)費投入持續(xù)減少，高等學校必須收取高額學費才能正常運作?！敖刂沟?009年，美國公立高等教育機構(gòu)的學費在過去的10年內(nèi)增加了85%，僅2003年－2004年，學費就增加了13%”。［5］“許多聲名卓著的私立大學依賴學費收入，它們的理念是，好的教育必須是昂貴的”。［6］而美國的繼續(xù)教育主要面向市場，為了在市場中立于不敗之地，它們必須不斷提高學費以增加收入來支付各項費用。這種現(xiàn)狀促使美國政府實施高學費高資助的政策。從市場運作的角度看，高學費高資助政策既能保證高等教育公平，又能提高高等教育資金利用率。

2．貸款對象開放?！懊绹钤绲闹鷮W貸款項目出現(xiàn)在1950年，是私營的助學貸款項目。他們由汽車制造商等公司設(shè)立，目的在于鼓勵雇員在專業(yè)領(lǐng)域接受更多的教育”。［7］近年來，美國高校學生人數(shù)不斷攀升，社會上越來越多的成人參與到高等教育中，校園里“非傳統(tǒng)學生”的比例也呈上升趨勢。2004年的數(shù)據(jù)表明，“美國當今在讀生中，18歲－22歲的全日制學生只占全部學生的16%，40%的學生是在職學生，40%的學生是25歲或25歲以上”。［8］這種情況下，美國的助學貸款對象不可能僅僅是全日制學生，“〈高等教育法〉原確定的資助對象是在校的全日制大學生，但隨著美國大學生結(jié)構(gòu)的變化，國會在〈高等教育法〉的幾次修訂中，逐漸加強了對大齡學生或在職學生的需求關(guān)注”。［9］不僅如此，考慮到成人的消費情況與負擔能力，同一種助學貸款，針對不同學生發(fā)放的貸款金額也有所區(qū)別。如聯(lián)邦擔保貸款規(guī)定：“未獨立學生（通常是25歲以下，攻讀聯(lián)合學士學位）可在第3、4、5學年借款累計不超過22 625美元。獨立學生還可在第3、4、5學年每年10 500美元限額外多借5 000美元”，這兩類學生每年的貸款金額差近5 000美元。［10］

可見，成人學習熱情高漲是美國助學貸款對成人開放的一個重要原因，而成人自身的經(jīng)濟狀況又讓他們得到數(shù)量更大的貸款金額。

3．貸款制度多樣化。在市場機制運作下，美國的助學貸款呈現(xiàn)多元混合資助趨勢，即助學貸款制度與美國自由市場經(jīng)濟制度下個人需求多元化相匹配，個人需求的多元化造就助學貸款形式的多樣化與還款方式的靈活化。

第一，貸款形式多樣化。在美國，“無論學生的經(jīng)濟狀況如何，所有愿意承擔貸款利息的學生都可以根據(jù)自己的實際情況選擇適合自己的貸款類型來支撐自己完成學業(yè)”，［11］如“學生家長貸款計劃”、“收入部分貸款”、“聯(lián)邦直接貸學金”等。此外，根據(jù)“非傳統(tǒng)學生”的特殊情況，政府增設(shè)了“學生補充貸款計劃”。該計劃根據(jù)《高等教育法1986年修正案》設(shè)立，貸款對象是“不夠條件享受‘帕金斯貸款計劃’和‘斯坦福貸款計劃’，或雖享受這兩項貸款計劃但錢款不足的研究生和不依靠家庭的本科生”，［12］主要面向經(jīng)濟獨立于父母的學生，貸款額度為高等教育的個人成本減去該生獲得的其他經(jīng)濟資助，利率是市場最優(yōu)惠的。

第二，還款方式靈活化。美國政府規(guī)定，學生畢業(yè)后可根據(jù)自己的就業(yè)和收入情況選擇適合自己的還貸方式。成人高等教育學生的還款方式主要有四種：一是標準還款法，即每月支付固定金額的本息，還款期限不超過10年；二是遞增還款法，還款初期還款金額較低，逐步遞增還款額，比較適合剛剛就業(yè)的年輕人；三是收入敏感還款法，每次還款金額為借貸人月收入的一定比例，工作收入穩(wěn)定人群大多選擇這種還貸方式；四是提前還貸法，貸款期限內(nèi)任何時間都可以提前償還所有貸款，無需繳納違約金。

二、對我國成人高等教育學生學費資助制度的啟示

1997年9月起，我國高等教育開始實行繳費上學的制度。1999年6月，國務(wù)院辦公廳國辦發(fā)［1999］58號文件《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國人民銀行等部門關(guān)于國家助學貸款管理規(guī)定（試行）》，這是正式建立國家助學貸款制度的標志?！?010年度國家助學貸款資助人數(shù)突破100萬人，貸款發(fā)放金額突破100億元，較2009年度分別增長11．6%和32%，創(chuàng)歷史新高”。［13］然而，與美國的助學貸款政策相比，我國的助學覆蓋面有限，助學力度不夠，尤其是成人高等教育一直不在資助范圍之內(nèi)。美國助學貸款制度的理論與實踐可以給予我們重要的啟示。

（一）出臺助學政策，促進成人高等教育發(fā)展

目前，我國國家助學貸款對象只有全日制普通高等學校中經(jīng)濟困難的本、專科生（含高職生）、研究生和第二學士學位學生，而不包括成人高等教育學生，這不利于成人高等教育的發(fā)展。為確保教育公平，推進終身教育的發(fā)展，在助學貸款對象的認定上要適當擴大范圍，出臺成人高等教育資助政策，改善成人高等教育資金投入不足的現(xiàn)狀。

首先，認定民辦高校申請助學貸款資格。2004年頒布的《關(guān)于進一步完善國家助學貸款工作的若干意見》規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市人民政府可結(jié)合本地實際情況，制定具體實施細則。同年9月，上海首先將17所民辦高校納入助學貸款范圍，隨后，北京、山東、廣東等也相繼出臺政策，擴大助學范圍。盡管如此，部分省份的民辦高校學生仍然沒有申請貸款的資格，“將民辦高校學生排除在貸款資格范圍以外是不利于民辦高校的發(fā)展的，而且目前我國民辦高校收費水平普遍高于公辦高校，貧困學生的比例和貧困程度也更高”。［14］因此，應盡快完善相關(guān)政策，將所有符合一定條件的民辦高校納入國家助學貸款的范圍，保證民辦高校與公辦高校享有同等待遇。

其次，認定成人高校申請助學貸款資格。世界銀行發(fā)布的一份政策研究工作報告指出：“將收入分期償還貸款方案與有代金券補助的人力資本合同結(jié)合起來是終身學習融資方案中最高效也是最公平的方式?！保?5］盡管成人高等教育的學生多數(shù)是有經(jīng)濟收入的成人，但高等教育學費的快速上漲，特別是一些成人高端培訓的學費高昂，已經(jīng)大大超出了他們的負擔能力。社會已經(jīng)開始關(guān)注這個特殊的群體，如2006年，山東省將國家和省正式批準的成人高校納入國家助學貸款范圍；2007年，成都市規(guī)定成人高等教育和自學考試本?？粕缮暾堉鷮W金，這些政策都有待進一步規(guī)范并以法律的形式確立。隨著終身學習理念的不斷深入，成人參與學習的熱情與高昂學費之間的尖銳矛盾將越來越突出，應逐步使所有成人高校學生都能申請助學貸款，保障每個人享有終身教育的權(quán)利。

（二）引入市場機制，發(fā)展學生信貸市場

盡管我國也較早地建立了學生資助體系，但由于未建立相應的貸款運行制度，導致學生貸款業(yè)務(wù)開展緩慢。引入市場機制可以調(diào)動各方積極性，充分發(fā)揮資金利用率，提高助學貸款額度，從而擴大助學范圍，這已經(jīng)成為未來全球教育的發(fā)展趨勢。

引入市場機制在我國已經(jīng)有成功的實踐，在助學貸款制度實施之初，當時的經(jīng)辦銀行由政府指定。由于違約比例高，國家助學貸款被銀行大面積停貸，幾乎停止運作。而后經(jīng)辦銀行由指定變?yōu)橥ㄟ^招標方式確定，同時引入市場機制，財政和高校各出資50%，建立對貸款經(jīng)辦銀行的風險補償基金，變被動參與為主動參與，調(diào)動了銀行的主動性和積極性，成功扭轉(zhuǎn)了停貸局面。目前，中國的學生信貸市場還處于起步階段，市場不成熟，運行機制不健全。為建立一個有效的學生信貸市場，要進一步完善風險分擔機制和強制執(zhí)行機制，健全貸款償還機制，建立個人信用制度，同時引入市場運行機制，促進學生貸款二級市場的蓬勃發(fā)展。這也是確保成人高等教育經(jīng)費，滿足成人日益增長的教育需求，促進成人高等教育持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

（三）重視需求差異，完善助學貸款制度

現(xiàn)階段，我國的助學貸款制度還處于發(fā)展時期，根據(jù)美國的成功經(jīng)驗，助學貸款制度要進一步發(fā)展必須根據(jù)助學對象的需求差異，設(shè)計多種類型貸款項目，變革還貸政策。

第一，增設(shè)貸款種類。我國助學貸款制度實施之初，只有“國家助學貸款”一種形式。2007年8月，國家新出臺了“生源地信用助學貸款”政策，彌補了“國家助學貸款”的不足，擴大了資助范圍，同時降低了助學貸款違約率。“2010年，由國家開發(fā)銀行承辦的生源地信用助學貸款成為‘主角’，貸款金額占當年全部貸款金額的65．7%，貸款人數(shù)占當年全部貸款人數(shù)的70．8%，服務(wù)范圍覆蓋全國25個省（區(qū)、市）”。［16］除這兩種形式，助學貸款還有高校利用國家財政資金對學生辦理的無息借款和一般性商業(yè)助學貸款?，F(xiàn)存的四種形式遠遠不能滿足不同人群的貸款需求，成人學生經(jīng)濟條件、工作現(xiàn)狀和學習形式不一樣，成人高等教育類型也呈現(xiàn)多樣化。要滿足各類成人不同的貸款需求，必須增設(shè)貸款種類，設(shè)立多元化的教育助學貸款方案，在貸款額度、還貸政策等方面結(jié)合成人自身的經(jīng)濟狀況與就業(yè)情況，盡量滿足成人群體的個性化需求。

第二，變革還貸政策。對在職的成人來說，一是要變革還貸期限。成人高等教育學生因?qū)W習形式、學習類型不一樣，其學費標準也不同，統(tǒng)一的還款期限并不恰當。多數(shù)在職成人學生有固定工作，這大大降低了貸款違約率，對于學費高昂的成人學生可以考慮適當延長還款期限。二是要變革還貸方式。對于成人群體的還貸不能實行一刀切，應考慮成人家庭情況和不同崗位情況，提供多種還貸方式。如為鼓勵在基層工作的成人參加學習，對達到一定年限的國家代還部分貸款，或?qū)σ恍┚o缺行業(yè)的成人實行減免還款等方式，實現(xiàn)靈活還貸，以人為本。

總之，美國的助學貸款制度運行機制較健全、體系較完整，且已經(jīng)向成人高等教育學生開放。隨著終身教育和終身學習理念的不斷深入，我國成人高等教育無論從類型、形式、層次上還是從學生人數(shù)上都將增加，成人學生無力支付高昂學費的問題也必將被提上議事日程。因此，我們應該在學習他國成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國自身的特點，抓住成人教育發(fā)展的大好時機，建立成人高等教育助學貸款制度，健全成人高等教育資助方式，促進我國成人高等教育的可持續(xù)發(fā)展。

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［16］生源地貸款唱主角 80億貸款救急貧困生上學無 憂 ［EB／OL］．http：／／news．xinhuanet．com／edu／2011－08／31／c＿121934813．html．

American Adult Higher Education Student Tuition Financial System and Its Enlightenments

Gong Li－li

The United States was one of the most developed countries in higher education and had established complete system of educational loan with the characteristics of high amount，diverse forms and objects．The loans had been provided to the students of adult higher education and the part－time students in America，and the latter could obtain more．However，China had not done the same．Studying successful experiences of the educational loan system of the United States could bring enlightenment and reference certainly to our country in expanding sources of funding and promoting the sustainable development of adult higher education．

America；adult higher education；financial system

G720

A

1008－6471（2012）01－0099－05

2012－01－14

宮麗麗（1986－），女，黑龍江鶴崗人，浙江師范大學教師教育學院成人教育學專業(yè)2010級碩士研究生，主要從事成人教育基本理論研究。