★ 周述杰

人民政協(xié)的性質(zhì)，即人民政協(xié)本身所具有的區(qū)別于其他組織的內(nèi)在規(guī)定性和本質(zhì)特征。人民政協(xié)的性質(zhì)問題是人民政協(xié)理論中的基礎(chǔ)問題和核心問題，也是人民政協(xié)理論研究中常論常新的問題。深入研究黨對人民政協(xié)性質(zhì)的認識歷程，對于推進人民政協(xié)理論創(chuàng)新，指導(dǎo)新時期人民政協(xié)工作，具有重要現(xiàn)實意義。

一、成立之初的雙重性質(zhì):既是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，又是國家政權(quán)形式

1949年9月，中國人民政協(xié)第一屆全體會議在北平召開。經(jīng)過共產(chǎn)黨與各界民主人士的充分協(xié)商討論，會議一致通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》、《中國人民政治協(xié)商會議組織法》、《中華人民共和國中央人民政府組織法》和《中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議宣言》，選舉產(chǎn)生了人民政協(xié)第一屆全國委員會。新政協(xié)會議召開標志著人民政協(xié)正式成立。

成立之初的人民政協(xié)具有明顯的雙重性質(zhì)，一方面它是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，負責(zé)團結(jié)一切可以團結(jié)的力量共同建設(shè)國家;另一方面又是國家政權(quán)的組織形式，是國家權(quán)力機關(guān)——人民代表大會的替代形式，代行人民代表大會的職權(quán)?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領(lǐng)》把這一時期人民政協(xié)表述為“由中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團體、各地區(qū)、人民解放軍、各少數(shù)民族、國外華僑及其他愛國民主分子的代表們所組成的中國人民政治協(xié)商會議，就是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式”。并且規(guī)定“在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)”［1］。這些規(guī)定充分說明人民政協(xié)具有雙重性質(zhì)。

人民政協(xié)的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織這一性質(zhì)是人民政協(xié)的本質(zhì)屬性，它與生俱來;人民政協(xié)的國家政權(quán)形式性質(zhì)是人民政協(xié)在成立之初的特殊屬性，它具有鮮明的時代特征，是特定歷史條件下的特殊產(chǎn)物。新政協(xié)會議召開于新中國即將誕生前夕，一方面解放戰(zhàn)爭還沒有完全結(jié)束，國內(nèi)迫切需要建立一個中央政權(quán)，以最終推翻國民黨統(tǒng)治。另一方面，新中國百廢待興，實行全民選舉，召開全國和地方人民代表大會的條件還不成熟。人民政協(xié)作為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的固定形式，在社會各界享有崇高威信，體現(xiàn)了全國人民的意愿。這樣，人民政協(xié)既履行人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的職能，又代行人民代表大會的職能，以完成協(xié)商建國的歷史使命，這符合人民的意愿和當時的國內(nèi)狀況，是具有中國特色的一種制度選擇。［2］

二、曲折發(fā)展中的艱難探索:回歸人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線

從1954年到1976年，人民政協(xié)進入了曲折發(fā)展的歷史時期。這個時期的人民政協(xié)性質(zhì)，回歸到人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)。

1954年9月，第一屆全國人民代表大會在北京召開，會議通過的《中華人民共和國憲法》規(guī)定，全國人民代表大會是我國最高權(quán)力機關(guān)。同年12月第二屆全國政協(xié)第一次會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議章程》明確規(guī)定“中國人民政治協(xié)商會議全體會議代行全國人民代表大會職權(quán)的任務(wù)已經(jīng)結(jié)束。但是中國人民政治協(xié)商會議，作為團結(jié)全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體、國外華僑和其他愛國民主人士的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，仍然需要存在”。第一屆全國人大和第二屆全國政協(xié)第一次會議的召開，標志著人民政協(xié)結(jié)束了代行人民代表大會職權(quán)的使命，作為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織而繼續(xù)存在并發(fā)揮作用。

事實上，對人民政協(xié)性質(zhì)的認識當時有兩種錯誤的觀點:一種意見主張全國人大已經(jīng)召開，人民政協(xié)的歷史使命結(jié)束了;另一種意見認為人民政協(xié)依然是國家的權(quán)力機關(guān)，或者應(yīng)具有權(quán)力機關(guān)的性質(zhì)。對此，周恩來提出了嚴肅的批評，“這兩種想法出于同一來源，就是不懂得政協(xié)本身是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，也就是黨派性的聯(lián)合組織”。［3］毛澤東更是進一步明確指出:“人民代表大會是權(quán)力機關(guān)，有了人大，并不妨礙我們成立政協(xié)進行政治協(xié)商。……人大的代表性當然很大，但它不能包括所有的方面，所以政協(xié)仍有存在的必要?！薄罢f(xié)不能搞成國家機關(guān)，認為人大和國務(wù)院是國家權(quán)力機關(guān)和國家管理機關(guān)，如果把政協(xié)也搞成國家機關(guān)，那就成為二元了，這樣就重復(fù)了，分散了，民主集中制就講不通了。政協(xié)不僅是人民團體，而且是各黨派的協(xié)商機關(guān)，是黨派性的機關(guān)?！保?］這標志著從人大制度確立之日起，人民政協(xié)的國家權(quán)力機關(guān)功能不再存在，人民政協(xié)的性質(zhì)主要是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)。

也正是從這個時期開始，人民政協(xié)主要以人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)揮作用。在20世紀50年代中后期，人民政協(xié)就許多問題進行了廣泛的民主協(xié)商，在諸多方面發(fā)揮了很好作用。正如李維漢所說，“中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和地方委員會是政治協(xié)商機關(guān)，又是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，在統(tǒng)一戰(zhàn)線和國家政治生活中起著重要作用。黨中央和毛澤東十分重視人民政協(xié)的工作，我們應(yīng)當努力使它的活動更加充實和活躍起來”。［5］

人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)確立后，人民政協(xié)把“神仙會”作為開展政協(xié)工作的重要方法，發(fā)揚民主，注重與黨外民主人士平等協(xié)商，廣泛聽取社會各界意見建議，發(fā)揮人民政協(xié)政治協(xié)商和參政議政的作用，推動了人民政協(xié)工作不斷向前發(fā)展。

三、恢復(fù)完善中的深化認識:既是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，又是發(fā)揚民主的重要形式

“文化大革命”結(jié)束不久，我們黨迅速撥亂反正，逐漸恢復(fù)黨的實事求是的思想路線，人民政協(xié)開始走上恢復(fù)完善時期。1979年6月，第五屆全國政協(xié)二次會議召開，鄧小平致開幕詞，在開幕詞中他著重闡釋了統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)，指出“我國的統(tǒng)一戰(zhàn)線已經(jīng)成為工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的社會主義勞動者和擁護社會主義的愛國者的廣泛聯(lián)盟。新時期統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的任務(wù)，就是要調(diào)動一切積極因素，努力化消極因素為積極因素，團結(jié)一切可以團結(jié)的力量，同心同德，群策群力，維護和發(fā)展安定團結(jié)的政治局面，為把我國建成現(xiàn)代化的社會主義強國而奮斗?！薄叭嗣裾f(xié)是發(fā)揚人民民主、聯(lián)系各方面人民群眾的一個重要組織?！保?］強調(diào)人民政協(xié)不僅具有統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)，而且具有發(fā)揚民主的特征。標志黨對人民政協(xié)性質(zhì)的認識進入新的歷史時期。

1980年8月，鄧小平進一步強調(diào)，“人民政協(xié)是在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的實現(xiàn)各黨派和無黨派人士團結(jié)合作的重要組織，也是我們政治體制中發(fā)揚社會主義民主、實行互相監(jiān)督的重要形式，它在我國各族人民中享有很高的威信。”再次肯定人民政協(xié)是發(fā)揚社會主義民主的重要組織和形式。［7］根據(jù)鄧小平的這一思想，在1982年全國政協(xié)五屆五次會議通過的新政協(xié)章程中就把人民政協(xié)性質(zhì)規(guī)定為“是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”，“是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的一種重要形式”。這表明人民政協(xié)在改革開放新時期代表性和作用更加突出，也表明黨對人民政協(xié)性質(zhì)的認識逐步清晰逐步完善。

四、全面發(fā)展時期的拓展升華:統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，政治協(xié)商機構(gòu)發(fā)揚民主形式

十三屆四中全會后，黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體對人民政協(xié)工作更加重視，黨對人民政協(xié)性質(zhì)的認識也更加客觀更加全面更加準確。1989年中共中央發(fā)出《關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，首次將多黨合作和政治協(xié)商制度定為我國的一項基本政治制度，明確“人民政協(xié)是我國愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，也是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的一種重要組織形式。人民政協(xié)應(yīng)當成為各黨派、各人民團體、各界代表人物團結(jié)合作、參政議政的重要場所?！笔裹h對人民政協(xié)性質(zhì)的認識向前跨進了一大步。1994年第八屆全國政協(xié)第二次會議對人民政協(xié)章程進行修訂，指出“中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)?！薄爸袊嗣裾螀f(xié)商會議是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的一種重要形式”。在此基礎(chǔ)上，1995年全國政協(xié)頒布《關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》，對人民政協(xié)的性質(zhì)作了最為完整準確的規(guī)定，即“中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式?！边@一規(guī)定，標志著黨對人民政協(xié)性質(zhì)的認識更加成熟，正是這種全面科學(xué)的認識，成為指導(dǎo)新時期人民政協(xié)各項工作的根本指針，推動著人民政協(xié)理論和實踐不斷創(chuàng)新。

進入新世紀新階段后，人民政協(xié)一直沿用上述三句話來表述自身的性質(zhì)，并在理論和實踐兩個方面不斷豐富和完善這個表述。2006年中共中央發(fā)出《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》，指出“人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨把馬克思列寧主義統(tǒng)一戰(zhàn)線理論、政黨理論和民主政治理論同中國具體實踐相結(jié)合的偉大創(chuàng)造，是中國共產(chǎn)黨同各民主黨派、各人民團體風(fēng)雨同舟、團結(jié)奮斗的偉大成果”，進一步深化了黨對人民政協(xié)性質(zhì)的認識?！兑庖姟愤€以中共中央文件的形式強調(diào)“人民通過選舉、投票形式權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”這是對我國民主政治理論和人民政協(xié)理論的重大創(chuàng)新，標志著黨對人民政協(xié)性質(zhì)的認識不斷拓展和升華。

回顧黨對人民政協(xié)性質(zhì)的認識過程，我們從中可以看到四個關(guān)節(jié)點四個里程碑，四個關(guān)節(jié)點是:第一，1949年新政協(xié)會議召開，標志人民政協(xié)成立，這是黨對人民政協(xié)性質(zhì)認識的起點。第二，1954年全國人大第一次會議召開，通過《中華人民共和國憲法》，人民政協(xié)代行全國人民代表大會職權(quán)的任務(wù)結(jié)束，人民政協(xié)性質(zhì)回歸人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線，這是黨對人民政協(xié)性質(zhì)認識的回歸點。第三，1979年鄧小平對統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的性質(zhì)、地位和作用做出新概括，標志人民政協(xié)發(fā)展進入一個新的歷史時期，是黨對人民政協(xié)性質(zhì)認識的轉(zhuǎn)折點。第四，1994年全國政協(xié)八屆二次會議通過的章程修定案規(guī)定人民政協(xié)是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、是多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)、是發(fā)揚社會主義民主的一種重要形式，標志著黨對人民政協(xié)性質(zhì)的認識更加全面，是黨對人民性質(zhì)認識的成熟點。四個里程碑是:第一個里程碑是1949年新政協(xié)會議召開通過《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，將人民政協(xié)的性質(zhì)定位在人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式和國家權(quán)力機關(guān)――人民代表大會的替代形式，標志人民政協(xié)成立。第二個里程碑是1982年第五屆全國人大五次會議首次將人民政協(xié)的性質(zhì)、地位、作用載入新憲法序言之中，標志著黨對人民政協(xié)性質(zhì)的認識上升為國家意志。第三個里程碑是1989年12月，中共中央發(fā)出《關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》(簡稱14號文件)，它的里程碑意義是第一次將多黨合作和政治協(xié)商作為我國的一項基本政治制度。第四個里程碑是2006年中共中央頒發(fā)《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》，第一次以中共中央名義就人民政協(xié)工作頒發(fā)專門文件，是指導(dǎo)新時期人民政協(xié)的綱領(lǐng)性文件。

黨對人民政協(xié)性質(zhì)認識的這四個關(guān)節(jié)點和四個里程碑，表明黨對人民政協(xié)性質(zhì)的認識在不同的歷史時期有不同的總結(jié)與提煉、概括和表述，這不同的概括和表述充分說明了黨對人民政協(xié)性質(zhì)的認識是隨著統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)實踐的發(fā)展而逐步深化、逐步完善和不斷創(chuàng)新。隨著時代的發(fā)展，人民政協(xié)理論和實踐也將不斷發(fā)展，實踐發(fā)展永無止境，黨對人民政協(xié)性質(zhì)的認識也將永無止境。

［1］人民政協(xié)重要文獻選編(上)［D］，北京:中國文史出版社、中央文獻出版社，2009年版，82 －83.

［2］劉偉.黨對人民政協(xié)性質(zhì)的認識歷程［J］.重慶社會主義學(xué)院學(xué)報，2009，5.

［3］［4］朱訓(xùn)，鄭萬通.中國人民政協(xié)全書:上卷［M］.北京:中國文史出版社，1999，62.61.

［5］李維漢.統(tǒng)一戰(zhàn)線問題和民族問題［M］.北京:人民出版社，1982，170.

［6］鄧小平文選(第二卷)［M］.北京:人民出版社，1983，187.

［7］中國人民政治協(xié)商會議.中共中央文獻研究室.老一輩革命家論人民政協(xié)［M］.北京:中央文獻出版社，1997，331.