★ 王 琴

村民自治制度被作為推進(jìn)社會(huì)主義政治制度自我完善和發(fā)展的重要內(nèi)容提出。但實(shí)踐中，受原有人民公社體制的影響，村民自治機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性相對(duì)較差，往往淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“下屬機(jī)構(gòu)”，很難代表村民行使村民自治權(quán)，與制度設(shè)計(jì)的初衷并不吻合。本文試就村民自治的民主自治性問(wèn)題做一探討。

一、從產(chǎn)生背景看，村民自治是維系農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、彌補(bǔ)制度真空的自治性民主

影響村民自治制度的產(chǎn)生的歷史性因素包括家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的興起和人民公社制度的逐步空殼化。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制客觀上提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放了生產(chǎn)力，理順了生產(chǎn)關(guān)系，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。與此同時(shí)，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化，也逐步動(dòng)搖了農(nóng)村原有的政治格局，人民公社體制下農(nóng)民與政府的關(guān)系發(fā)生了根本性的變化。國(guó)家從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革中感受到了調(diào)動(dòng)農(nóng)民自身積極性的重要作用，過(guò)分的集中和管制只可能桎梏生產(chǎn)力發(fā)展，國(guó)家應(yīng)適度地“放開(kāi)”農(nóng)村，給其更多的自主權(quán)，這正是農(nóng)村民主化發(fā)展的基本方向。事實(shí)上，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行還不僅僅是打破了過(guò)去高度集中的經(jīng)營(yíng)管理模式和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，在農(nóng)民有了經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，隨之也就要求了政治、文化、社會(huì)等方面的自主權(quán)?？梢哉f(shuō)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行的意義遠(yuǎn)不只在于它是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要變革，它對(duì)農(nóng)村民主政治的發(fā)展和社會(huì)領(lǐng)域變革的沖擊也是巨大的。

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等一系列農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的普遍推行，農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的獨(dú)立地位日益彰顯，以“政社合一”為特征的人民公社因失去賴以生存的基礎(chǔ)而逐步空殼化，最終于1983年被廢止，人民公社退出歷史舞臺(tái)。“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制在農(nóng)村推行軍事化管理，力圖使國(guó)家行政權(quán)深入到農(nóng)村最基層，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)村的完全控制。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的行政化最終并沒(méi)有得到實(shí)現(xiàn)。人民公社日漸式微后，國(guó)家也沒(méi)有及時(shí)調(diào)整農(nóng)村治理模式，在一些地方很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)基層組織體系處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力和基層組織出現(xiàn)了某種程度的“真空”，宗族、迷信、惡勢(shì)力紛紛抬頭，地方治安混亂，集體利益缺乏保障，公共設(shè)施破敗落后，民間糾紛此伏彼起。村民自治就是在這一背景下為維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、彌補(bǔ)國(guó)家制度真空而產(chǎn)生的鄉(xiāng)村自治性民主。

二、從發(fā)展歷程看，村民自治制度的逐步完善、推廣覺(jué)醒了農(nóng)民的民主意識(shí)

村民自治制度的發(fā)展和完善以村民委員會(huì)組織法的兩次立法為界限，大致可以劃分為三個(gè)階段:第一階段是《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》頒布前的十年;第二階段是從1988年到1998年11月4日修訂后的《村民委員會(huì)組織法》正式頒布這十年;第三階段是 1998至今?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》的頒布使我國(guó)結(jié)束了草根民主無(wú)法可依的局面，與該法實(shí)施相伴隨的是我國(guó)村民自治在實(shí)踐中取得了一系列新成就、新特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為六個(gè)方面:村民自治制度日趨法制化;村民自治制度日趨普遍化;村級(jí)民主選舉日趨規(guī)范化;村級(jí)民主決策日趨制度化;村級(jí)民主管理日趨完善化;村級(jí)民主監(jiān)督日趨經(jīng)?；?。在這三個(gè)階段中，村民自治制度從建立到逐步完善、推廣始終與農(nóng)民民主意識(shí)的覺(jué)醒和提高相伴隨。

村民自治的本質(zhì)是人民群眾自治，屬于社會(huì)自治，它充分體現(xiàn)了“自治”的精神——農(nóng)民自己管理自己，它所涉及的基本內(nèi)容是基層生活中的公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理，而不是國(guó)家政權(quán)管理，因此要求作為村民自治主體的村民必須具備現(xiàn)代民主意識(shí)，也就是要有為維護(hù)民主權(quán)利、保護(hù)合法利益而提出自己當(dāng)家做主以及管理國(guó)家、集體和公共事務(wù)的思想觀念?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》的實(shí)施客觀上覺(jué)醒了農(nóng)民的民主意識(shí)。農(nóng)村基層群眾自治是我國(guó)參與主體最廣、參與范圍最大、參與形式最直接的基層民主制度，它使億萬(wàn)中國(guó)農(nóng)民“當(dāng)家作主”的權(quán)利在農(nóng)村基層社會(huì)生活中得以實(shí)現(xiàn)。對(duì)于整個(gè)農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)民來(lái)說(shuō)，村民自治制度的逐步推廣和完善極大地激發(fā)了農(nóng)民的政治熱情、覺(jué)醒了農(nóng)民的現(xiàn)代民主政治意識(shí)、提高了農(nóng)民的政治參與能力。廣大農(nóng)民通過(guò)“投票”直接參與民主選舉，通過(guò)村民大會(huì)和村民代表大會(huì)參與民主決策和民主管理，通過(guò)村務(wù)監(jiān)事會(huì)參與民主監(jiān)督，親自參與管理與村集體和自身緊密相聯(lián)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)，主體地位凸顯，主人翁作用得到發(fā)揮，“當(dāng)家作主”感受更現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，跳出農(nóng)民所在的行政村乃至整個(gè)農(nóng)村，代表基層民主政治發(fā)展方向的村民自治，不僅實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民在農(nóng)村的政治參與，而且其更大的價(jià)值在于它為整個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代民主政治進(jìn)程提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)未來(lái)民主政治的發(fā)展必將產(chǎn)生巨大的影響。一旦連農(nóng)民的政治意識(shí)、民主意識(shí)都已覺(jué)醒，那么包括市民在內(nèi)的廣大人民群眾必將激發(fā)人民民主、參政議政的政治熱情，提高民主素質(zhì)，行使民主權(quán)利。

三、從實(shí)踐層面看，村民自治是實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政與農(nóng)村民眾之間良性互動(dòng)的緩沖帶

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，行政村是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)最基層的單位，農(nóng)村居民占人口的絕大多數(shù)。行政村能否實(shí)現(xiàn)有序治理，直接關(guān)系到各地農(nóng)村乃至國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定。在農(nóng)民的傳統(tǒng)思維中，農(nóng)民容易受到國(guó)家“皇糧國(guó)稅”層層盤剝，自然而然地對(duì)國(guó)家政權(quán)產(chǎn)生了抵觸情緒，國(guó)家政策在農(nóng)村的推行總會(huì)受到來(lái)自各個(gè)方面力量的干預(yù)，國(guó)家要實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的有效、有序管理必須借助來(lái)自社會(huì)或者農(nóng)村本身的最基層的力量。開(kāi)展村民自治，使農(nóng)民群眾通過(guò)自身的資源和力量實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)，給農(nóng)民以自主權(quán)，大大激發(fā)了農(nóng)民的主人翁意識(shí)和自己當(dāng)家作主的責(zé)任感，為農(nóng)村社會(huì)的繁榮和穩(wěn)定提供了制度保證。同時(shí)，從建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的監(jiān)督來(lái)看，村民自治依靠村民自己的力量管理和約束自己，協(xié)調(diào)農(nóng)村各種經(jīng)濟(jì)利益，化解農(nóng)村社會(huì)各種矛盾，使一直以來(lái)都難以解決的一些問(wèn)題得到了妥善的處理，也增強(qiáng)了行政村依靠自身機(jī)制解決內(nèi)部矛盾的能力。另外，村民自治制度是社會(huì)主義民主在農(nóng)村的實(shí)踐，一方面提高了農(nóng)民對(duì)村內(nèi)公共事業(yè)和集體事務(wù)的關(guān)心度，另一方面也推進(jìn)了整個(gè)農(nóng)村社會(huì)生活的民主化，農(nóng)民思想境界逐步提高，精神風(fēng)貌得以較大改變，人際關(guān)系更趨和諧。

從起源來(lái)看，村民自治是一種“草根民主”，是農(nóng)民群眾對(duì)基層民主形式和途徑的一種主動(dòng)選擇，是由農(nóng)民首創(chuàng)，然后得到國(guó)家正式制度認(rèn)可進(jìn)而立法保障的一種合法的民主形式。在國(guó)家制度體系中，村民自治屬于人民公社體制解體后“鄉(xiāng)政村治”國(guó)家制度中“村治”的內(nèi)容，國(guó)家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立政權(quán)，村一級(jí)則實(shí)行自治。作為億萬(wàn)農(nóng)民的偉大創(chuàng)舉和國(guó)家結(jié)合國(guó)情對(duì)基層民主形式的探索，村民自治的興起和發(fā)展，不僅創(chuàng)新了馬克思主義的社會(huì)自治理論，而且為農(nóng)村基層政治穩(wěn)定帶來(lái)了巨大的變化。作為載體的《村民委員會(huì)組織法》以合法的形式確定和維護(hù)著村民自治這一制度的貫徹，其實(shí)踐成就和理論意義不可估量。

從《村民委員會(huì)組織法》的立法來(lái)看，“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議”。國(guó)家的意圖是在“鄉(xiāng)政村治”格局下，利用村委會(huì)成為國(guó)家與農(nóng)民之間的中介組織，許多矛盾和沖突通過(guò)它的上傳下達(dá)加以緩和與整合。

從實(shí)踐來(lái)看，村民自治制度對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)中國(guó)家法與民間法的沖突具有協(xié)調(diào)契合的促進(jìn)作用。當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)仍然具有鄉(xiāng)村社會(huì)中法律所承載的國(guó)家權(quán)力和村規(guī)民約所承載的村莊治權(quán)的互動(dòng)并存的特點(diǎn)，但村民自治的國(guó)家立法建構(gòu)了兩者在更高層面上的互動(dòng)契合。一方面，村民自治制度是基層群眾性自治組織，充分反映了地方性差異與國(guó)家統(tǒng)一性的契合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村規(guī)范供給的平衡。另一方面，村民自治制度是民間自治傳統(tǒng)國(guó)家化的基層政治制度建構(gòu)，是民間自治知識(shí)傳統(tǒng)與國(guó)家治理知識(shí)背景相契合的產(chǎn)物。

四、從發(fā)展趨勢(shì)看，村民自治作為基層民主載體是國(guó)家民主建設(shè)不可或缺的內(nèi)容

村民自治是由全體村民以“海選”的形式民主選舉出的自治機(jī)構(gòu)，在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，通過(guò)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督對(duì)本村事務(wù)實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一種農(nóng)村基層治理模式。就性質(zhì)而言，村民自治不是理論上的地方自治，也不是國(guó)家消亡以后的社會(huì)自治，而是一種基層群眾性自治，其內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活各個(gè)方面，是多層次、多維度的綜合性概念，是一種自治理念性概念、一種基層制度概念、一種治理模式、一種活動(dòng)方式概念。它具有群眾性、自治性和直接民主的性質(zhì)。由于“它的權(quán)能范圍只是在村莊內(nèi)”，而“不涉及到政務(wù)層面”，因此“不能算是政治民主，只能說(shuō)屬于社會(huì)民主、民間性的民主，具有濃厚的鄉(xiāng)土色彩，屬于草根民主”。然而，當(dāng)這種“草根民主”得到國(guó)家法律確認(rèn)并予以規(guī)范后，就成為了制度內(nèi)的正式民主，因此，村民自治是農(nóng)村民主法治化的重要內(nèi)容。

村民自治的實(shí)施創(chuàng)新了農(nóng)村治理模式。一方面，村民自治創(chuàng)新了黨對(duì)農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)方式。黨對(duì)農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治上、思想上、組織上的領(lǐng)導(dǎo)，村民自治制度既是國(guó)家正式制度，也與農(nóng)民緊密相聯(lián)，村民自治的推進(jìn)體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與農(nóng)民參與的互動(dòng)。事實(shí)上，村民自治的不斷發(fā)展和完善，正是源于我們黨對(duì)農(nóng)村工作實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的不斷探索和創(chuàng)新。我們黨站在國(guó)家發(fā)展、民族進(jìn)步的高度，從農(nóng)村基層群眾自治的實(shí)踐過(guò)程中，不斷探詢新方法、新路子，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，使村民自治制度與農(nóng)村實(shí)際情況緊密結(jié)合，不斷發(fā)展，與時(shí)俱進(jìn)。另外，村民自治從制度上鞏固了黨的群眾路線，使黨組織贏得了農(nóng)村基層群眾的信任，提高了黨在農(nóng)民中的威信，為黨領(lǐng)導(dǎo)廣大人民當(dāng)家作主找到了新途徑。另一方面，村民自治對(duì)現(xiàn)代民主政治實(shí)踐具有直接的示范效應(yīng)。正如徐勇所說(shuō):“草根民主的價(jià)值不僅在于提供了一套規(guī)則和程序，更重要的在于它為國(guó)家政治生活提供了一種示范?！苯裉炜磥?lái)，己廣泛運(yùn)用于村委會(huì)選舉的各種選舉規(guī)則和方法，如，“海選”制度、秘密劃票、候選人競(jìng)選演講等，已成為社會(huì)普遍接受的民主選舉形式，并逐步擴(kuò)展到各種選舉中，成為一種民主規(guī)范。正如金太軍所說(shuō)，村民自治“為制度層面和行為層面的國(guó)家民主和社會(huì)民主的發(fā)展，提供了強(qiáng)韌的文化支撐和精神動(dòng)力，它對(duì)中國(guó)政治發(fā)展的意義是極其深遠(yuǎn)的，對(duì)現(xiàn)在的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和體制以及與之相適應(yīng)的政治文化模式，則又構(gòu)成了一種有形無(wú)形的壓力和挑戰(zhàn)”。

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