張 瑞

近年來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化的不斷發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)村土地被閑置起來(lái)，為了改變這種現(xiàn)象，2002年，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)，2003年3月1日開(kāi)始實(shí)施土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，使擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》的文件，文件指出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。其中，有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體?？梢?jiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已成為加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的客觀要求，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要舉措。

一、土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

洮南市位于吉林省西北部，總面積5103平方公里。全市轄16個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）（其中少數(shù)民族鄉(xiāng)2個(gè)），220個(gè)行政村，872個(gè)自然屯，8個(gè)街道辦事處。全市總?cè)丝?4.5萬(wàn)人，含漢、蒙、滿、回、朝鮮等15個(gè)民族。根據(jù)洮南市對(duì)文化村、頭段村、五家子村、悅來(lái)村、興旺村的調(diào)查，統(tǒng)計(jì)得出五個(gè)村共有農(nóng)戶2251戶，其中，進(jìn)行土地轉(zhuǎn)包的農(nóng)戶有454戶，占當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶20.1%。

（一）土地流轉(zhuǎn)原因

當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)的原因有兩個(gè)方面：一是轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶因地少，不善經(jīng)營(yíng)，效益不好，這部分人轉(zhuǎn)包土地后，大多到外地打工；二是一些年齡較大，或身體不好的農(nóng)戶，無(wú)力經(jīng)營(yíng)，通過(guò)轉(zhuǎn)包土地，獲得轉(zhuǎn)包費(fèi)生活。

（二）土地流轉(zhuǎn)形式

洮南市土地流轉(zhuǎn)以農(nóng)民個(gè)人之間相互轉(zhuǎn)包為主。這種形式是原承包戶將承包地全部或部分轉(zhuǎn)包出去。流轉(zhuǎn)的方向主要以種地能手為主，他們?cè)O(shè)備齊全，善于經(jīng)營(yíng)，土地效益明顯提高，平均提高30%左右。

（三）轉(zhuǎn)包費(fèi)及相關(guān)費(fèi)用

當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)包費(fèi)在簽訂協(xié)議時(shí)一次性付清，其中，糧食直補(bǔ)、綜合補(bǔ)貼一般歸土地所有者，良種補(bǔ)貼歸轉(zhuǎn)包者。在以上的五個(gè)調(diào)查村中，村集體對(duì)機(jī)動(dòng)地以低于當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)包費(fèi)的價(jià)格，上打租收取承包費(fèi)，悅來(lái)村、興旺村是一包三年，頭段村是一年一包，向陽(yáng)文化村有機(jī)動(dòng)地18公頃，經(jīng)請(qǐng)示鄉(xiāng)政府，包給個(gè)人，上打租收取承包費(fèi)，一包10年，收取的承包費(fèi)用于村里修路和其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

二、土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

（一）土地流轉(zhuǎn)速度慢，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的積極性不高

社會(huì)保障體系不完善是制約土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和速度的重要因素。目前，政府沒(méi)有對(duì)農(nóng)民和農(nóng)民工建立起健全的社會(huì)保障體系，這使得農(nóng)民加深了對(duì)土地的不舍和眷戀，把承包地看作生存的“活命田”。而土地作為農(nóng)民最基本的生活保障，農(nóng)民自然不愿輕易轉(zhuǎn)讓，同時(shí)，轉(zhuǎn)移出去的勞動(dòng)力也寧愿保留土地，甚至荒蕪棄耕，從而導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)效率低下，土地流轉(zhuǎn)的不穩(wěn)定，極大地限制了土地流轉(zhuǎn)的速度。

（二）土地流轉(zhuǎn)途徑單一，沒(méi)有形成規(guī)模流轉(zhuǎn)

洮南市土地流轉(zhuǎn)以農(nóng)民個(gè)人之間相互轉(zhuǎn)包為主，處于自發(fā)階段，沒(méi)有形成規(guī)模流轉(zhuǎn)。國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅之后，隨著集體力量的弱化，承包戶不再以村集體為組織單位流轉(zhuǎn)土地，流轉(zhuǎn)規(guī)模小，流轉(zhuǎn)效益不高。

（三）土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)價(jià)格缺失

缺乏市場(chǎng)化的價(jià)格形成機(jī)制是洮南市土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問(wèn)題。如五家子村土地轉(zhuǎn)包費(fèi)為每公頃6500元，比去年的5000元增長(zhǎng)30%；興旺村土地轉(zhuǎn)包費(fèi)為每公頃5500元，比去年的4000元增長(zhǎng)了37.5%；文化村土地轉(zhuǎn)包費(fèi)為每公頃2000元，比去年1500元增長(zhǎng)33.3%；悅來(lái)村土地轉(zhuǎn)包費(fèi)每公頃5000元，比去年的3500元增長(zhǎng)30%。

隨意性定價(jià)的轉(zhuǎn)包費(fèi)加重了土地承包戶的種地成本，加之糧食直補(bǔ)、國(guó)家各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼一般歸土地所有者，這勢(shì)必會(huì)影響土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、速度和效益。

（四）“增人不增地，減人不減地”普遍存在

在上述五個(gè)調(diào)查村中，沒(méi)有分到土地的人數(shù)1258人，占總體人數(shù)的15%，有多余土地的戶數(shù)110戶，占總戶數(shù)的4.9%。如文化村的張某，今年29歲，一家三口都沒(méi)有土地。夫妻都是超生的，在二輪承包時(shí)沒(méi)有分到土地，孩子今年6歲，出生后也沒(méi)有得到土地?，F(xiàn)在以轉(zhuǎn)包他人土地耕種為主要生活來(lái)源。五家子村周某，1996年二輪承包時(shí)一家6口人分到土地，如今3個(gè)姑娘出嫁，3口人耕種6口人的土地。

三、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策和建議

（一）弱化土地社會(huì)保障職能，提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性

一是盡快建立健全的農(nóng)村社會(huì)保障體系。如農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、子女教育和鞏固新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，積極開(kāi)展和推廣“土地?fù)Q社?！痹圏c(diǎn)，弱化土地的社會(huì)保障職能，解決農(nóng)民的后顧之憂。二是加強(qiáng)法律法規(guī)和政策的宣傳力度，使農(nóng)民真正認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的必要性，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的合理性。三是加大對(duì)農(nóng)民教育和培訓(xùn)的力度。多渠道、多層次開(kāi)發(fā)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移就業(yè)問(wèn)題，為農(nóng)民工建立和城市人一樣的社會(huì)醫(yī)療保障體系，從而解決荒蕪棄耕現(xiàn)象，加快土地流轉(zhuǎn)速度。

（二）因地制宜，形成有效的規(guī)模流轉(zhuǎn)

一是拓寬土地流轉(zhuǎn)的途徑。土地流轉(zhuǎn)除了采取土地轉(zhuǎn)包，還可以嘗試土地出租、互換制、反租倒包、土地股份合作社等形式，其中，一些較為成熟的土地流轉(zhuǎn)模式在我國(guó)一些省份已經(jīng)推廣應(yīng)用，鑒于洮南市各村土地流轉(zhuǎn)途徑比較單一，在這方面可以因地制宜，大膽借鑒，如山東省寧陽(yáng)縣“股份+合作”的土地流轉(zhuǎn)模式和“底金+分紅+勞務(wù)收入”的土地流轉(zhuǎn)分配方式。二是發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。根據(jù)各村和土地的實(shí)際情況，積極調(diào)研，村集體可以對(duì)土地統(tǒng)一發(fā)包，規(guī)范其流程和行為，同時(shí)，逐漸推進(jìn)合理的土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)，實(shí)事求是，建立各種蔬菜基地、果品基地和養(yǎng)殖、種植現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，在沒(méi)有改變土地用途的基礎(chǔ)上，優(yōu)化農(nóng)村的土地資源，改善農(nóng)民的生活水平，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。

（三）建立良好的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)環(huán)境

一是充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源的配置作用。合理定價(jià)，合理確定流轉(zhuǎn)補(bǔ)償金額，確保農(nóng)民的切身利益。二是構(gòu)建公平有效地農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制。

自2003年，我國(guó)不斷加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度，通過(guò)各種補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)增加農(nóng)民收益的預(yù)期。其中，糧食直補(bǔ)和農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼最為常見(jiàn)。但由于我國(guó)糧食直補(bǔ)、國(guó)家各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼一般歸土地所有者，因此形成了實(shí)際經(jīng)營(yíng)土地的轉(zhuǎn)包人無(wú)法得到真正的實(shí)惠，出現(xiàn)了種地的人無(wú)補(bǔ)貼，不種地的人得補(bǔ)貼的現(xiàn)象。對(duì)于此種情況，筆者認(rèn)為對(duì)土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者不僅發(fā)放良種補(bǔ)貼，還可依據(jù)承包的土地規(guī)模和當(dāng)年的實(shí)際產(chǎn)量，給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼，使真正種地的人享有國(guó)家優(yōu)惠政策，補(bǔ)貼的發(fā)放可由村集體和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)共同監(jiān)督，實(shí)施補(bǔ)貼的真正到位。而對(duì)于轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶，由于得到了國(guó)家的直補(bǔ)和農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼，可鼓勵(lì)其外出或留鄉(xiāng)打工、創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民的非農(nóng)化進(jìn)程，使農(nóng)民和土地有效地分離，從而加快土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

（四）進(jìn)一步深化農(nóng)村土地承包制度改革

《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)—步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》規(guī)定：土地承包期再延長(zhǎng)30年不變，土地承包期再延長(zhǎng)30年，是在第一輪土地承包的基礎(chǔ)上保持穩(wěn)定，不能將原來(lái)的承包地打亂重新發(fā)包。即人口數(shù)量發(fā)生變動(dòng)時(shí)，不再頻繁調(diào)整土地。但具體實(shí)施時(shí)，各村可根據(jù)留有一定的機(jī)動(dòng)用地，依照農(nóng)村人口的實(shí)際數(shù)量的變化，比如出生、死亡和女性出嫁來(lái)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)配。