李 棽

糧食是關(guān)系民生的重要和特殊的商品，對(duì)于有13億人的中國(guó)來(lái)講糧食問(wèn)題關(guān)系著全球發(fā)展和安全?？鬃诱f(shuō)，“足食，足兵，民信之矣?！痹谖磥?lái)，中國(guó)必須堅(jiān)持糧食自給，這是基于國(guó)情的要求，也是確保發(fā)展的一個(gè)重要原則。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視糧食生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了糧食生產(chǎn)連年增長(zhǎng)。黨的十七屆三中全會(huì)提出，促進(jìn)國(guó)家糧食儲(chǔ)備區(qū)和核心區(qū)建設(shè)，在全國(guó)建立13個(gè)糧食核心產(chǎn)區(qū)，是我國(guó)進(jìn)行的一項(xiàng)重要的糧食安全保障制度。圍繞糧食核心區(qū)建設(shè)，有一系列亟待思考和用法律手段解決的問(wèn)題，試圖對(duì)這些問(wèn)題構(gòu)建法律解決、保障機(jī)制。

一、糧食核心產(chǎn)區(qū)建設(shè)法律保障的必要性

1.用法律手段保護(hù)糧食核心區(qū)建設(shè)是保障糧食安全的內(nèi)在需求

由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，人口增長(zhǎng)和人民生活水平的提高，人們對(duì)糧食的需求是呈剛性的增長(zhǎng)的。為了適應(yīng)這種剛性需求的增長(zhǎng)，國(guó)家要出臺(tái)相應(yīng)的政策，進(jìn)行糧食核心產(chǎn)區(qū)建設(shè)的劃定，以保障糧食安全。國(guó)家通過(guò)糧食核心區(qū)的建設(shè)試圖解決耕地減少、水資源短缺、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、種糧效益偏低、主產(chǎn)區(qū)財(cái)政狀況緊張等問(wèn)題，但為了使這一政策具有強(qiáng)制性，需要用相關(guān)的法律保障。

2.糧食核心區(qū)建設(shè)必須用制度保障農(nóng)民利益，提高農(nóng)民的種糧積極性

一般核心區(qū)農(nóng)民工資性收入增長(zhǎng)相對(duì)緩慢，還不能取代家庭經(jīng)營(yíng)收入在農(nóng)民收入中的主體地位，要大力發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)，尤其要加速發(fā)展農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)中的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，增加核心區(qū)農(nóng)民的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入。主銷區(qū)農(nóng)民的兼業(yè)數(shù)量和規(guī)模大于核心區(qū)農(nóng)民，而且這種差距正在逐年擴(kuò)大。我國(guó)從21世紀(jì)初相繼出臺(tái)了種糧直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等補(bǔ)貼措施，逐漸形成了綜合性收入補(bǔ)貼和生產(chǎn)性專項(xiàng)補(bǔ)貼相結(jié)合的糧食補(bǔ)貼政策體系，但沒(méi)有上升為法律層面，用制度保護(hù)糧食核心區(qū)農(nóng)民的利益。

3.加大糧食核心區(qū)投入，必須有法律保障

優(yōu)化核心區(qū)的資源配置，一方面要增加財(cái)政對(duì)核心區(qū)的投入，同時(shí)改革和創(chuàng)新核心區(qū)農(nóng)村金融信貸體制，改變農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金嚴(yán)重不足的局面。

4.實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，必須依法建設(shè)糧食核心區(qū)

糧食核心區(qū)建設(shè)必然會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程、農(nóng)村綜合配套改革產(chǎn)生積極影響，以工業(yè)化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，通過(guò)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的方式來(lái)提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，建立促進(jìn)核心區(qū)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的機(jī)制，提高核心區(qū)城市化水平，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。將其活動(dòng)建立的法律和理性的基礎(chǔ)平臺(tái)上，使其能夠真正獨(dú)立自主地為農(nóng)民利益發(fā)揮作用，故糧食核心區(qū)建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程都需要制度作為保障。

二、糧食核心產(chǎn)區(qū)建設(shè)存在的法律保障不足

對(duì)于糧食核心區(qū)建設(shè)目前主要面臨的問(wèn)題是制度在供給方面不足，制度是稀缺資源，需要各類社會(huì)主體進(jìn)一步互動(dòng)以便形成有效的制度保障。

1.2002 年修改的《農(nóng)業(yè)法》增加第五章糧食安全

這是中國(guó)第一次以法律的形式保障糧食安全，并確定糧食安全的概念?！掇r(nóng)業(yè)法》規(guī)定國(guó)家采取措施保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，建設(shè)糧食主產(chǎn)區(qū)，建立糧食安全預(yù)警制度和糧食風(fēng)險(xiǎn)基金制度，對(duì)糧食產(chǎn)品實(shí)行保護(hù)價(jià)制度。建立基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度、支持糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)建立穩(wěn)定的購(gòu)銷合作關(guān)系、國(guó)家對(duì)糧食實(shí)行中央和地方分級(jí)儲(chǔ)備調(diào)節(jié)制度等方面作了規(guī)定?！掇r(nóng)業(yè)法》是糧食核心區(qū)建設(shè)的基本法，但是《農(nóng)業(yè)法》在糧食安全這一章中關(guān)于糧食核心區(qū)的規(guī)定只有1個(gè)條文，規(guī)定的內(nèi)容較為原則，不具有可操作性，沒(méi)有規(guī)定保障糧食核心區(qū)建設(shè)的相關(guān)具體措施。農(nóng)業(yè)法的其他各章、《種子法》、《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》、《土地管理法》等構(gòu)建了糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的法律制度，但幾乎沒(méi)有針對(duì)糧食核心區(qū)的規(guī)定。

2.國(guó)家對(duì)糧食核心區(qū)的宏觀指導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃及資金支持方面缺少法律制度保障

各級(jí)政府雖然把糧食核心區(qū)建設(shè)作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)列入議事日程，并且采取不同方式、不同措施積極推進(jìn)，但由于各部門各自為政，缺乏整體協(xié)調(diào)，難以形成合力，缺乏對(duì)糧食核心區(qū)建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃，難以形成跨區(qū)域、跨省市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。對(duì)糧食核心區(qū)建設(shè)的資金支持沒(méi)有制度支撐。近幾年，國(guó)家財(cái)政對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)商品糧基地、農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入十分有限。由于糧食產(chǎn)業(yè)本身的利益導(dǎo)向機(jī)制，投資者不愿意對(duì)糧食生產(chǎn)過(guò)多地投入資金，國(guó)家對(duì)糧食核心區(qū)建設(shè)的投入資金獎(jiǎng)勵(lì)的制度支持不夠，國(guó)家在稅收、用電、用水、用地及金融信貸政策等方面給予優(yōu)惠需要有國(guó)家強(qiáng)有力的制度扶持。

3.糧食市場(chǎng)發(fā)育不成熟，市場(chǎng)保護(hù)機(jī)制未建立，市場(chǎng)管理法規(guī)不健全

糧食市場(chǎng)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過(guò)程中最晚放開(kāi)的市場(chǎng)，糧食市場(chǎng)發(fā)育程度低，制約著糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。農(nóng)民普遍反映，現(xiàn)在是種什么，什么賣不出去。這對(duì)糧食產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展既是考驗(yàn)又是機(jī)遇。農(nóng)民分散細(xì)小的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式限制了產(chǎn)品的交易方式，在市場(chǎng)處于被動(dòng)地位。由于市場(chǎng)法規(guī)尚不完備，市場(chǎng)監(jiān)管缺乏統(tǒng)一性，糧食市場(chǎng)管理與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)不配套，干擾了市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

4.糧食核心區(qū)的涉農(nóng)企業(yè)規(guī)模偏小，產(chǎn)業(yè)化程度低，大面積帶動(dòng)農(nóng)戶的能力不強(qiáng)，國(guó)家沒(méi)有積極的制度支持

在糧食核心區(qū)建設(shè)過(guò)程中，糧食企業(yè)是促進(jìn)地方發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷和精深加工的主要力量。發(fā)達(dá)國(guó)家的糧食企業(yè)通過(guò)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展已步入集團(tuán)化和跨國(guó)化。

三、完善我國(guó)糧食核心區(qū)建設(shè)的法律保障機(jī)制

1.進(jìn)一步修改完善我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》，增加糧食核心區(qū)建設(shè)的條款

同時(shí)，制定的《糧食法》（草案）（已進(jìn)行六稿的修改），以專門法的形式來(lái)維護(hù)國(guó)家糧食安全，確立市場(chǎng)配置糧食資源的制度、糧食生產(chǎn)保障制度、糧食流通保障制度、糧食質(zhì)量安全保障制度、糧食調(diào)控與儲(chǔ)備制度、糧食產(chǎn)業(yè)支持與發(fā)展制度、糧食安全責(zé)任制度和監(jiān)督檢查與責(zé)任追究制度。而且《糧食法》應(yīng)當(dāng)專門有一章規(guī)定糧食核心區(qū)，包括糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等不同領(lǐng)域，以保護(hù)糧食核心區(qū)的建設(shè)，保障國(guó)家的糧食安全。另外，種糧直補(bǔ)法制化，可以通過(guò)《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》使短期補(bǔ)助變成長(zhǎng)期的制度，簡(jiǎn)化程序，降低運(yùn)作成本，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，建立能動(dòng)的調(diào)節(jié)機(jī)制。加強(qiáng)核心區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增強(qiáng)核心區(qū)抵御自然災(zāi)害的能力，穩(wěn)定農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入。

2.優(yōu)化財(cái)政支持，完善核心區(qū)發(fā)展，建立投入保障機(jī)制

按照《農(nóng)業(yè)法》的要求，必須確保支農(nóng)資金比財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)速度快。優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)和支糧資金的結(jié)構(gòu)，保證有足夠的資金支持糧食產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。集中向糧食核心區(qū)傾斜使用，新增部分主要用于核心區(qū)建設(shè)。如河南省人民政府辦公廳《關(guān)于河南糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，耕地占用稅稅率提高后，新增收入全部用于農(nóng)業(yè)，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定計(jì)提和使用用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓收入，執(zhí)行新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)全部用于耕地開(kāi)發(fā)和土地整理的規(guī)定。要加快糧食核心區(qū)一些重大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，加大對(duì)核心區(qū)投入力度，建立健全糧食核心區(qū)投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制，增強(qiáng)其抗御自然災(zāi)害的能力，穩(wěn)步提高糧食核心區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力，確保核心區(qū)農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)。支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶、股份制及私營(yíng)企業(yè)直接投資經(jīng)辦的公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，建設(shè)農(nóng)村小型公益設(shè)施和生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目，以更多地利用多邊和雙邊的優(yōu)惠貸款，改善糧食核心區(qū)生產(chǎn)條件。多渠道籌集農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展基金，逐步建立國(guó)家、地方、集體和農(nóng)民相結(jié)合的投入機(jī)制。

3.用合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，設(shè)立糧食安全基金，完善產(chǎn)銷合作保障制度

糧食核心區(qū)肩負(fù)國(guó)家糧食安全的重?fù)?dān)，糧食銷售區(qū)和中央政府，不能讓經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的糧食核心區(qū)獨(dú)自承載糧食安全的任務(wù)，應(yīng)建立糧食核心區(qū)與主銷區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。糧食銷售區(qū)支付部分糧食補(bǔ)貼資金是必要的，是補(bǔ)足國(guó)家糧食安全付出的成本。中央政府應(yīng)制定“游戲規(guī)則”，在糧食安全補(bǔ)貼的費(fèi)用分?jǐn)偡矫嫦按畋丬嚒毙袨椤８鶕?jù)公共選擇理論，糧食銷售區(qū)通過(guò)中央政府稅收和政府補(bǔ)貼承擔(dān)糧食的成本，國(guó)家通過(guò)征稅補(bǔ)貼給糧食核心區(qū)。這應(yīng)當(dāng)制定專門的補(bǔ)貼法律以保證落實(shí)，糧食銷售區(qū)應(yīng)支付補(bǔ)償金給中央財(cái)政，中央政府設(shè)立糧食安全基金，中央歸集的部分土地出讓金可以作為糧食安全基金，中央財(cái)政根據(jù)糧食調(diào)出省份糧食調(diào)出的數(shù)量用糧食安全基金給予適當(dāng)補(bǔ)貼，最終達(dá)到糧食核心區(qū)與主銷之間利益均衡。

4.建立糧食生產(chǎn)穩(wěn)定增長(zhǎng)的補(bǔ)貼機(jī)制，制定《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》

我國(guó)已經(jīng)發(fā)展到工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段，糧食直補(bǔ)政策一定程度上有利于增加糧食產(chǎn)量，對(duì)保障糧食安全有積極作用。現(xiàn)階段糧食直補(bǔ)制度雖然有成效，但仍存在一些問(wèn)題，要堅(jiān)持該政策的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，需要制定相關(guān)的法律法規(guī)以保證政策的實(shí)施，從而給種糧農(nóng)民一顆定心丸。制定中的《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》就是解決糧食直補(bǔ)法律化的問(wèn)題，意味著我國(guó)政府將用法律措施來(lái)鞏固逐步完善起來(lái)的糧食直補(bǔ)政策，用法律的形式保護(hù)農(nóng)民的利益。堅(jiān)持對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，提高良種補(bǔ)貼，提高農(nóng)資綜合補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以調(diào)動(dòng)農(nóng)民的種糧積極性，保護(hù)農(nóng)民的利益。新的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向種糧大戶，農(nóng)民專業(yè)合作社傾斜。建立和完善對(duì)產(chǎn)糧大縣的利益補(bǔ)償機(jī)制，增加一般性轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)貼和其他財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。構(gòu)建糧食核心產(chǎn)區(qū)建設(shè)的法律保障制度，是糧食核心區(qū)建設(shè)的內(nèi)在需求，糧食核心區(qū)建設(shè)要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，必須在宏觀制度上著眼于與工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程的協(xié)調(diào)，只有共贏才能和諧，只有和諧才能可持續(xù)發(fā)展。