鄧晶晶

摘要：近年來，教育成為公共財政投入的重點領(lǐng)域，教育經(jīng)費的使用效益成為社會關(guān)注的焦點。財政部門、教育主管部門對高校預(yù)算提出了科學(xué)化、精細化管理的要求。然而在高校預(yù)算實際執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了諸如預(yù)算與執(zhí)行兩張皮，預(yù)決算差異太大等問題，造成學(xué)校經(jīng)費使用的隨意性、重復(fù)性和效益低下。構(gòu)建高校執(zhí)行控制和反饋機制，需要注重績效預(yù)算、有效溝通和制度建設(shè)，以此加強預(yù)算科學(xué)化和精細化管理。

關(guān)鍵詞：高校；財務(wù)預(yù)算；執(zhí)行控制；反饋機制

中圖分類號：F810.6文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）21-0097-03

近年來，教育成為公共財政投入的重點領(lǐng)域，高校經(jīng)費投入不斷增加，教育經(jīng)費的使用效益成為大家關(guān)注的焦點，而對教育經(jīng)費支出的監(jiān)管也不斷加強。財政部門、教育主管部門通過國庫集中支付系統(tǒng)改革、公務(wù)卡支付制度、部門預(yù)算制度的推廣等加強對高校預(yù)算與支出的監(jiān)督，并對高校預(yù)算提出了科學(xué)化、精細化管理的要求。

在高校預(yù)算編制程序上，財政部門嚴格規(guī)定了“二上”、“二下”的預(yù)算批復(fù)程序，加強了預(yù)算上報的規(guī)范性和精細化，通過將預(yù)算申報系統(tǒng)與國庫集中支付系統(tǒng)的連接實現(xiàn)了對預(yù)算經(jīng)費支出技術(shù)上的全過程控制。但是，在預(yù)算執(zhí)行過程中，與上報預(yù)算相背離或自行調(diào)整的情況屢見不鮮，為調(diào)整預(yù)算執(zhí)行率的年底調(diào)賬行為頻繁發(fā)生，上報預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算實質(zhì)性脫節(jié)，預(yù)算與決算差異太大等等，這些問題均給預(yù)算管理帶來很大的挑戰(zhàn)，并造成學(xué)校經(jīng)費使用的隨意性、重復(fù)性和效益低下。預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算是一個循環(huán)過程，而相較于時點性較強的預(yù)算編制，預(yù)算執(zhí)行貫穿于整個財政年度，并直接影響決算結(jié)果，而對預(yù)算執(zhí)行情況的分析與反饋有利于持續(xù)性提高預(yù)算編制的科學(xué)性。構(gòu)建高校財務(wù)預(yù)算的執(zhí)行控制與反饋機制對預(yù)算管理的科學(xué)性、精細化起到重要作用，有利于高校整合有限資源，對提高經(jīng)費使用的績效，更好的實現(xiàn)高校的職能具有重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

一、有效進行高校財務(wù)預(yù)算執(zhí)行控制與反饋的前提

1.科學(xué)編制預(yù)算。第一，預(yù)算編制程序科學(xué)。高校的預(yù)算編制遵循分部門預(yù)算、從下至上、歸口匯總、總體統(tǒng)籌的原則，才能真實體現(xiàn)學(xué)校整體的收支預(yù)算，在以生均經(jīng)費為撥款標準的總額控制下，真正體現(xiàn)基層的需求，在中長期規(guī)劃的指導(dǎo)下，實現(xiàn)學(xué)校的年度任務(wù)。第二，預(yù)算編制精細化。在預(yù)算工作中，應(yīng)以《高等學(xué)校會計制度》中標準化的經(jīng)濟業(yè)務(wù)分類來指導(dǎo)預(yù)算編制，使預(yù)算設(shè)計實現(xiàn)統(tǒng)一性標準化的科目結(jié)構(gòu)；預(yù)算編制的精細化還體現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行時間初步計劃上。第三，注重歷史數(shù)據(jù)和年度工作計劃的有機結(jié)合，一般來說，分部門的日常工作業(yè)務(wù)多以往年預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)為依據(jù)，對于年度工作計劃中新增的非經(jīng)常性收支應(yīng)以零基預(yù)算方法仔細測算。財務(wù)部門在匯總預(yù)算支出需求時，首先應(yīng)保證日常業(yè)務(wù)的維持性經(jīng)費，并在學(xué)校年度工作計劃的指導(dǎo)下，以所建預(yù)算項目庫為基礎(chǔ)，按輕重緩急的原則統(tǒng)籌選擇項目。第四，注重上報預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算的有機統(tǒng)一。上報預(yù)算中一級項目名稱格式化，而校內(nèi)預(yù)算體現(xiàn)學(xué)校需求，可操作性強，往往很難實現(xiàn)一一對應(yīng)，應(yīng)以校內(nèi)預(yù)算為基礎(chǔ)編制上報預(yù)算項目的二級構(gòu)成，實現(xiàn)上報預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算的有機統(tǒng)一。第五，注重預(yù)算編制與資產(chǎn)管理相結(jié)合。分部門應(yīng)調(diào)研本部門的固定資產(chǎn)存量，按實際需求編制購置固定資產(chǎn)預(yù)算，在上報預(yù)算時嚴格按照國有資產(chǎn)管理辦法和政府采購的各項規(guī)定編制。第六，與學(xué)校規(guī)劃、部門職能和年度工作計劃相結(jié)合編制項目預(yù)算，注重項目經(jīng)費預(yù)算的前期調(diào)研與評估。

2.有效、及時提供會計信息。會計信息的真實性、完整性、準確性是實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行控制的前提。在目前階段，預(yù)算編制實行綜合預(yù)算原則，所有收入和支出全部納入部門預(yù)算。高校經(jīng)費來源主要包括財政補助收入、?？钍杖?、科研收入、事業(yè)收入及其他收入，會計核算應(yīng)注重區(qū)分以經(jīng)費來源分類的科目類別，并以規(guī)范性的支出科目名稱和范圍為基礎(chǔ)，準確判斷支出經(jīng)濟業(yè)務(wù)的科目。另外，健全財務(wù)信息系統(tǒng)的管理統(tǒng)計功能，加強校內(nèi)項目庫的建設(shè)，有利于提高獲取會計信息的有效性和及時性。

二、高校財務(wù)預(yù)算執(zhí)行控制與反饋機制的構(gòu)建

預(yù)算的執(zhí)行控制和反饋主要著重與對預(yù)算的中期控制和中期、事后反饋，通過分析進而對前期預(yù)算產(chǎn)生影響。對于高校來說，財務(wù)預(yù)算執(zhí)行控制與反饋機制的構(gòu)建主要包括執(zhí)行控制、反饋和溝通。

1.高校財務(wù)預(yù)算執(zhí)行控制的要素。高校財務(wù)預(yù)算執(zhí)行貫穿整個財政年度，從預(yù)算執(zhí)行起點到本年預(yù)算終止期開始。通過縱向時間序列要素和橫向的預(yù)算執(zhí)行分析指標要素進行數(shù)據(jù)匯總與原因分析，根據(jù)得出的可控性大小及時作出有關(guān)調(diào)整。

從時間序列上來說，分季度分月進行分析和調(diào)整。具體來說，高校財務(wù)部門分季度對各項預(yù)算執(zhí)行指標進行匯總，會同各相關(guān)部門進行原因分析，并作出相應(yīng)調(diào)整；各分部門（校內(nèi)預(yù)算單位）每季度或每月對預(yù)算執(zhí)行指標進行分析，在科目和項目使用方向保持不變的情況下，在本部門管理項目范圍內(nèi)對未執(zhí)行部分的可調(diào)整項目或公用經(jīng)費校內(nèi)項目進行統(tǒng)籌并提出調(diào)整建議。涉及到大額資金調(diào)整的還需經(jīng)院長辦公會同意后方可。

橫向的預(yù)算執(zhí)行分析指標主要包括預(yù)算執(zhí)行率、計劃執(zhí)行與實際執(zhí)行的時間差、科目執(zhí)行的偏差率、“三公”經(jīng)費及其他重要經(jīng)費（如會議費、差旅費、勞務(wù)費）的執(zhí)行率等。其中預(yù)算執(zhí)行率可劃分為預(yù)算內(nèi)人員經(jīng)費執(zhí)行率、預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費執(zhí)行率、預(yù)算內(nèi)項目經(jīng)費執(zhí)行率等。

初步探討預(yù)算執(zhí)行指標分析出現(xiàn)偏差的原因，按照財政年度終止的時間結(jié)點預(yù)估全年的完成情況，分為年度可控預(yù)算與年度不可控預(yù)算，年度可控預(yù)算指在預(yù)估預(yù)算年度終結(jié)前可以完成的預(yù)算，年度不可控預(yù)算是指預(yù)估預(yù)算年度終結(jié)前不能完成的預(yù)算。年度可控預(yù)算又分為科目可控與項目預(yù)算總額可控，科目可控但執(zhí)行時間偏差的情況應(yīng)向高校財務(wù)部門報備產(chǎn)生的原因和具體執(zhí)行時間，項目預(yù)算總額可控但科目在年度內(nèi)需做出調(diào)整的情況應(yīng)向財務(wù)部門及時反映產(chǎn)生的原因和預(yù)計調(diào)整金額，財務(wù)部門匯總后將調(diào)整科目向預(yù)算主管部門申請明細調(diào)整；年度不可控的項目應(yīng)提早準備年度末進行的項目結(jié)轉(zhuǎn)或結(jié)余，申請結(jié)轉(zhuǎn)的項目應(yīng)提早做好項目執(zhí)行計劃，結(jié)轉(zhuǎn)金額應(yīng)在第二年執(zhí)行完成。申請結(jié)余的項目應(yīng)和第二年預(yù)算編制相結(jié)合，提早確定其他使用方向。

2.預(yù)算執(zhí)行情況的反饋與分析。預(yù)算執(zhí)行情況的反饋分為預(yù)算執(zhí)行過程反饋和預(yù)算終止期反饋。并形成過程反饋重溝通解決，終止期反饋重對比分析的良好機制。

過程反饋是有效進行預(yù)算執(zhí)行控制的要素，應(yīng)注重財務(wù)部門與其他預(yù)算部門的網(wǎng)狀連接，還應(yīng)加強預(yù)算執(zhí)行項目負責人—主管部門—校級預(yù)算管理機構(gòu)—領(lǐng)導(dǎo)決策的層級連接。具體來說包括：（1）財務(wù)部門按期將預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)及時反饋給相關(guān)預(yù)算部門。對于業(yè)務(wù)部門來說，財務(wù)信息通常屬于后滯信息，通常在審計過程中才會重視對財務(wù)信息的梳理，財務(wù)部門作為財務(wù)信息的發(fā)布者體現(xiàn)了財務(wù)信息的權(quán)威性和完整性。每月末，財務(wù)部門將預(yù)算執(zhí)行率、執(zhí)行偏差和支出明細通過信息化手段反饋給相關(guān)預(yù)算部門，并重點關(guān)注進度與預(yù)算偏差較大的項目。（2）預(yù)算部門將預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)分析結(jié)果及時反饋。如不影響年度預(yù)算執(zhí)行屬于預(yù)算部門內(nèi)可調(diào)整的部分，可將分析和調(diào)整結(jié)果反饋給財務(wù)部門備案即可；影響年度預(yù)算執(zhí)行的項目應(yīng)進行詳細的原因分析和調(diào)整分析，并將結(jié)果反饋給財務(wù)部門和主管領(lǐng)導(dǎo)，由校級預(yù)算管理機構(gòu)協(xié)調(diào)解決。

終止期指當年審核業(yè)務(wù)停止后年終決算期間，終止期的反饋旨在加強內(nèi)控和提高績效。主要包括：（1）對年度預(yù)算執(zhí)行的整體情況進行梳理，對執(zhí)行偏差大的項目逐項分析偏差原因。對偏差原因的分析主要為定性分析，注意區(qū)分主觀原因和客觀原因、表面原因和深層次原因等進行分析，主觀原因主要為前期調(diào)研不足、支出內(nèi)容以及供應(yīng)商選擇的人為調(diào)整等；客觀原因包括外部環(huán)境變化、政策性調(diào)整等；有的項目涉及的原因比較多且復(fù)雜，應(yīng)找出比較大的影響因素，剝離表面原因，探究本質(zhì)性深層次的原因。（2）以部門為單位，匯總本部門預(yù)算執(zhí)行情況，匯總產(chǎn)生偏差的項目及偏差原因。（3）對照部門職能、年度工作計劃和項目的預(yù)期效果，分析分部門各預(yù)算項目的完成情況。在已達到預(yù)期效果的情況下，對比預(yù)算項目的執(zhí)行率和科目的準確性，結(jié)合原因分析對執(zhí)行率低或科目執(zhí)行偏差率較大的項目進行預(yù)算準確率考核評估，促使各預(yù)算部門以后更加有效的利用預(yù)算投入。在未達到預(yù)期效果的情況下，結(jié)合部門業(yè)績考核，對比預(yù)算項目的執(zhí)行率和科目準確性，合理評價項目的績效。分預(yù)算項目效果情況，對預(yù)算執(zhí)行率、科目準確率和項目效果進行權(quán)重分配，在已達到預(yù)期效果的情況下，綜合評價部門預(yù)算績效。（4）匯總部門績效評估的結(jié)果，引入獎懲機制對各部門績效預(yù)算進行考核。

三、構(gòu)建高校財務(wù)預(yù)算執(zhí)行控制與反饋機制的要點

1.注重績效預(yù)算理念。根據(jù)財政部發(fā)布《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，預(yù)算績效是指預(yù)算資金所達到的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。它強化政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，強調(diào)預(yù)算支出的責任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果。

高校績效預(yù)算主要是根據(jù)高校的職能、高校發(fā)展規(guī)劃等制訂年度工作計劃，在預(yù)算控制數(shù)范圍內(nèi)根據(jù)學(xué)校業(yè)務(wù)發(fā)展的需要編制預(yù)算，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況和效果評估預(yù)算投入與產(chǎn)出結(jié)果的效益。高校的職能包括學(xué)生培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)三方面，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中高等教育的發(fā)展任務(wù)包括全面提高高等教育質(zhì)量、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、提升科學(xué)研究水平、增強社會服務(wù)能力以及優(yōu)化結(jié)構(gòu)辦出特色，《綱要》還明確了人才培養(yǎng)、考試招生制度、辦學(xué)體制、教育開放等方面的體制改革方向，提出了教師隊伍建設(shè)、經(jīng)費投入、信息化、依法治教、重大項目和改革試點等保障措施。高校應(yīng)根據(jù)本地區(qū)和主管部門制定的適合本地區(qū)教育發(fā)展的長期戰(zhàn)略和中長期規(guī)劃等制定相應(yīng)的中長期規(guī)劃和短期計劃，明確預(yù)期達到的各項指標，并檢驗預(yù)算編制和執(zhí)行是否達到各項指標。衡量高校成果的指標主要包括萬元財政投入培養(yǎng)學(xué)生數(shù)、學(xué)位獲得率、畢業(yè)生就業(yè)率、科研成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化率、重點學(xué)科增長數(shù)、國家或?。ú浚┘壗虒W(xué)成果增長數(shù)、省（部）級重點實驗室增長數(shù)、?。ú浚┘壷攸c課程增長數(shù)等。在預(yù)算執(zhí)行控制和反饋過程中，應(yīng)以績效目標為導(dǎo)向，按期監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的偏差情況，并及時糾正；對高校的產(chǎn)出成果、項目執(zhí)行效果進行定性和定量的績效評估。高校的績效預(yù)算還體現(xiàn)在對投入成本的控制上，高校是準公益性的教育事業(yè)單位，為社會提供準公共教育產(chǎn)品，而高校的投入呈現(xiàn)多元化、多渠道的特征。高校作為獨立運行的法人主體應(yīng)統(tǒng)籌各種投入資源，避免重復(fù)建設(shè)和浪費。一般來說，公辦高校的投入來自一般財政撥款、學(xué)費收入、事業(yè)收入、科研收入、專款收入以及其他收入，經(jīng)濟業(yè)務(wù)支出主要圍繞教學(xué)、科研、學(xué)生工作等重點業(yè)務(wù)形成的包括教育教學(xué)、科學(xué)研究與成果轉(zhuǎn)化、研究生培養(yǎng)、學(xué)生教育、行政管理、后勤保障、社會服務(wù)等方面的經(jīng)濟支出，在以學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)等為核心的資源統(tǒng)籌安排下，高校各預(yù)算部門也可作為不同層次的成本控制中心進行成本控制。

2.以預(yù)算信息的公開與透明為前提，提升部門間的有效溝通。有效溝通的前提是解決信息的不對稱性。高校各部門的預(yù)算信息存在著不公開、不透明的現(xiàn)象，具體的預(yù)算執(zhí)行情況和執(zhí)行結(jié)果只有本部門負責人知曉，這使得相關(guān)人對預(yù)算分配以及預(yù)算執(zhí)行情況既想了解又諱莫如深，而作為高校財務(wù)資源情況理應(yīng)對相關(guān)利益人進行多層次適當?shù)墓_，這樣才能降低人際間的不信任感，加強有效溝通，更好的進行預(yù)算執(zhí)行控制和按照真實情況對執(zhí)行結(jié)果進行反饋。加強有效溝通的另一個途徑是多方面強化預(yù)算編制、執(zhí)行控制方面預(yù)算人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

3.構(gòu)建科學(xué)完善的內(nèi)控制度，監(jiān)督執(zhí)行效果。高校財務(wù)內(nèi)控制度主要包括預(yù)算管理內(nèi)控制度、崗位責任制、資產(chǎn)采購與管理內(nèi)控制度、會計核算規(guī)范、收費管理制度、經(jīng)濟合同管理制度、大額資金管理制度、票據(jù)和印章管理規(guī)則、授權(quán)審批制度、領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責任制以及行之有效的內(nèi)部監(jiān)督機制。在編制科學(xué)完善可行的內(nèi)控制度前提下，需要通過制度意識的宣傳和培訓(xùn)、規(guī)范運行和嚴格問責等方式，強化內(nèi)控制度的執(zhí)行，以達到執(zhí)行的效果。

四、結(jié)語

“十二五”時期，中國政治體制改革與經(jīng)濟體制改革深入發(fā)展。2012年4月，財政部出臺了《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》，對績效預(yù)算和內(nèi)控制度做出了指導(dǎo)性的規(guī)定，同月，國務(wù)院出臺《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》，意見指出，對于歸屬于第二類公益性事業(yè)單位的高校，逐漸實行政事分離，強化其公益屬性，不允許進行以營利為目的的生產(chǎn)經(jīng)營活動。高校將更加有效的集中各類資源發(fā)揮培養(yǎng)人才、科學(xué)研究、社會服務(wù)的公益性職能，而高校的財務(wù)預(yù)算應(yīng)更加注重執(zhí)行控制和執(zhí)行結(jié)果的評價，幫助高校通過科學(xué)高效的業(yè)務(wù)運作發(fā)揮更大的社會效益。當然，提高財務(wù)預(yù)算管理的精細化和科學(xué)化并不是一蹴而就的，而要通過對預(yù)算執(zhí)行控制和反饋分析，通過不斷的分析、歸納和總結(jié)，提高預(yù)算編制的合理性和準確性。

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