□呂鴻強 張瓊玉 趙露

村民委員會選舉中賄選問題調(diào)查與思考
——以溫州AX村選舉為例

□呂鴻強 張瓊玉 趙露

村民委員會選舉中賄選活動愈演愈烈，已經(jīng)成為農(nóng)村基層民主發(fā)展中的一個突出問題。賄選是由法律制度、村級集體資源、村莊派系組織、文化網(wǎng)絡和選民素質(zhì)等多元要素構(gòu)成的一個系統(tǒng)過程。其中，村級集體資源、村莊派系和選民素質(zhì)等是支持要素，它們相互滲透和相互影響，共同形成賄選的運作體系;而選舉法和村級管理制度是抑制要素，能夠減弱或消除賄選支持要素的作用。所以，在村莊賄選的治理中，必須不斷強化農(nóng)村公共資源的監(jiān)管，完善相關選舉法律制度，提高村民的民主素質(zhì)。

村民委員會選舉賄選法律制度

一、AX村的概況

AX村位于浙江省溫州市西南城郊村，以楊梅、甌柑等農(nóng)產(chǎn)品聞名，屬于江浙地區(qū)首批興林富民示范村。在冊農(nóng)業(yè)住戶約800戶，非農(nóng)業(yè)住戶約200戶，總?cè)丝诩s為5000人。AX村同時也是一個規(guī)模較大的行政村，下有4個自然村，分別是為S村、D村、N村和X村。

隨著城市化進程加快，AX村的絕大多數(shù)土地被承包開發(fā)，失去土地的村民們紛紛轉(zhuǎn)行到消費行業(yè)，如N村村民蓋起了小吃街，他們經(jīng)營店鋪或者向外出租店鋪定期收取攤位租金。S村、N村村民做起了為外來人口提供廉價租房的生意，每月收取每人300至500不等的租金。土地被開發(fā)建設成新興建筑群時也為本地村民提供了相當?shù)木蜆I(yè)機會，如大量的值班門衛(wèi)、清潔工等崗位。所以第三產(chǎn)業(yè)的興起和發(fā)展給AX村帶來的經(jīng)濟效益，加之村民部分農(nóng)業(yè)收入，AX村村民的人均年純收入能達到1萬元左右。

此外，AX村還有很多私人工廠，比如五金加工廠、皮鞋廠等等，這些工廠的廠主個人資金雄厚，在村委會換屆選舉工作中活躍的也往往是這些有一定資本的經(jīng)濟精英，比如現(xiàn)任村主任本人經(jīng)營著一家工廠。該村經(jīng)濟精英利用個人的資源優(yōu)勢，即金錢等物質(zhì)利益和社會關系網(wǎng)絡，換取選民手中的選票，這已經(jīng)成為村委會選舉中的一種常態(tài)。

二、AX村賄選的現(xiàn)狀

賄選是在村民委員會選舉的過程中，候選人及其親友直接或間接指使他人用財物或者其他利益收買本村選民、選舉工作人員或者其他候選人，影響或左右選民意愿的過程。在近年AX村的選舉過程中，賄選現(xiàn)象有愈演愈烈的態(tài)勢，并呈現(xiàn)出了如下幾個方面的特點:

1.賄選面積大。根據(jù)筆者對AX村的走訪調(diào)查得知，一方面候選人及其競選“班子”通過現(xiàn)金、送油、送香煙、送大米等等方式來換取選民手中的選票，已經(jīng)不是個別現(xiàn)象。凡是參與競選的人幾乎都會利用以上賄選來拉票，他們之間也往往會勾心斗角，弄得你死我活。另一方面絕大多數(shù)村民接受了錢物，交易了手中的選票。在AX村村民看來，候選人及其“班子”用物質(zhì)利益來換取自己手中的選票也符合正常邏輯，相互之間達成了默契。若哪一方候選人在選票上出價高，村民就可能會偏袒哪一方，把自己的選票投給出價高一方。如表1所示，“送紅包”、“候選人買我的票”、“收到禮品”三項加權(quán)后所占比例達到87.8%，即近九成的村民接受過賄選拉票。如此大規(guī)模的賄選面積，嚴重阻礙了AX村民主政治的良性發(fā)展。

表1:賄選與干擾方式

2.賄選數(shù)額大和手段多樣化。根據(jù)我們的調(diào)查，在2005年AX村的換屆選舉中，送錢送物就已開始了，但當時競選者主要以送物為主，送錢的對象一般只是重點戶，每張票價一般不超過30元。到了2008年票價上升到50元左右，但在2012的選舉中，剛開始公開競價時就達到了村委委員的票價為80元/張;村委主任的票價為100元/張;后來，候選人之間你追我趕，票價不斷追加，最后達到了150元/張。如果把先前競選者在拉票過程中宴請和送禮的費用加起來的話，一般競選者都花了30萬左右，主任競選者花費達到了80萬。不僅如此，賄選手段多樣化。從表一的數(shù)據(jù)可以看出，在135份有效問卷中，“送紅包”的有效比率為19.9%;“候選人直接買我的票”的有效比率為42.3%;“收到候選人的禮品”的有效比率為25.6%，禮品具體形式包括香煙、大米、金龍魚油等;“聽家里人，家里會幫我投票”的有效比率為9.6%;最后“被恐嚇”的有效比率為2.56%。我們把送紅包、用金錢買、送禮品等以物質(zhì)形式拉票的方式歸類為物質(zhì)利益拉票，而“聽家里人，家里人會幫我投票”可歸類為人情關系拉票，“被恐嚇”則可歸類為游說恐嚇拉票。競選者在以上手段的選擇上往往是權(quán)變的，有時根據(jù)對方的賄選情況交替重復運用不同手段。

3.賄選形式公開化。AX村存在大面積的賄選現(xiàn)象，同時賄選形式也愈加公開化。我們在AX村調(diào)查結(jié)果表明(見表2)，在135份有效問卷的結(jié)果統(tǒng)計上，有71.9%的村民表示自己在投票前曾受到過別人的拉票和干擾，其中39.3%的村民在投票前經(jīng)常受到別人的拉票和干擾，“偶爾受到拉票和干擾”占總數(shù)32.6%.，“從來沒有受到過”的比例只有28.1%?？梢?，超過七成的村民在投票之前會受到拉票和干擾，從而影響到自己的選舉意愿。

選民在投票之前會受到哪些人的影響呢?如表3數(shù)據(jù)顯示，家庭因素的有效比率為29.8%，村干部候選人的有效比率為21.0%，同村村民的有效比率為35.4%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的有效比率為12.2%，黑惡勢力的有效比率為1.7%。由此可見，村民受候選人對其投票產(chǎn)生干擾是表格中候選人的有效比率、同村村民有效比率和黑惡勢力的總和，即有效比率為58.1%，當然這里還沒有將家庭一項算進總和，事實上候選人賄選拉票時往往針對的就是家中的當家人，所以實際上村民受候選人及其競選班子影響的有效比率不止58.1%。這些數(shù)據(jù)說明了包括拉票行為在內(nèi)的賄選已是一種公開的活動。

表3 會受到哪些人員的拉票和干擾?①

三、賄選的成因分析

賄選是由法律制度、村級集體資源、村莊派系組織、文化網(wǎng)絡和選民素質(zhì)等多元要素構(gòu)成的一個系統(tǒng)過程。其中，村級集體資源、村莊派系和選民素質(zhì)等是支持要素，它們相互滲透和相互影響，共同組成賄選的運作體系。［1］

1.爭奪村級集體資源是賄選的主要誘因。村莊資源包含有經(jīng)濟資源、權(quán)力資源和社會精神資源。經(jīng)濟資源主要有土地、礦山、地產(chǎn)、工廠等等;權(quán)力資源主要有村“兩委”決策、審批和動員等權(quán)力;社會精神資源是在掌握村級管理權(quán)力的基礎上獲得村民的普遍尊重，使自己成為一個有臉面的人，由此滿足心理上的精神需求。對于多數(shù)賄選者來說，村莊經(jīng)濟資源是賄選不可缺少的基礎因素。村莊經(jīng)濟資源越多，賄選者獲取經(jīng)濟利益回報的數(shù)量可能性越大，伴隨著經(jīng)濟利益資源的增多，社會精神資源也就越來越多，由此用于賄選前期投資的經(jīng)濟風險就可能越小。所以無論在沿海還是內(nèi)地農(nóng)村，村莊經(jīng)濟資源越多，選舉的競爭就越激烈，賄選者進行賄選的動機就越強，賄選程度就越高。［2］在AX村中，村級集體資源主要是土地和商鋪，如果掌握了村級權(quán)力，就有可能在土地開發(fā)和商鋪承包上占有優(yōu)勢。用村民的話說，土地就是黃金，誰掌握了土地的開發(fā)權(quán)，誰就可以利用管理權(quán)力優(yōu)勢通過形式上的競標直接或間接獲取土地使用權(quán)或者酒店、商鋪等低標的承包權(quán)，然后通過市場運作獲取巨大的利益回報。所以，無論是富村還是一般村莊，爭奪村級集體資源是競選者的動力源泉和最終目的。

2.村民委員會法律制度的缺陷為賄選提供了制度可能。一是法律條文過于籠統(tǒng)或缺失，在實用上遇到一些障礙。首先，在“賄選”的界定上，《村委會組織法》只在第十五條規(guī)定，“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，有關機關應當負責調(diào)查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的，其當選無效”;全國人大常委會、國務院、民政部印發(fā)的《〈村民委員會組織法〉條文釋義》將“賄賂”解釋為:“用金錢或其他物質(zhì)利益收買選民、候選人、選舉工作人員，使之違反自己的意愿參加選舉或者在選舉工作中進行舞弊活動”;中共中央辦公廳、國務院辦公廳也在2009年印發(fā)了《關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》，其中對“賄選”作了相對具體的界定(見上文賄選定義部分)，但這些界定只是較高層面上的定性描述，仍然沒有對委托他人賄選的具體表現(xiàn)和變象賄選的特定方式(如承諾式賄選)進行詳細的規(guī)定和描述，對賄選錢物未加具體列舉和量化，由此帶來查處和司法應用上的困境。其次，在選舉的運作程序上，雖然《村委會組織法》和一些地方性法規(guī)對諸如候選人資格、秘密寫票空間、委托投票等等要求和程序安排作了一些規(guī)定，但過于原則而缺乏操作性，這就給賄選者留下了諸如寫票時盯梢、虛假委托、舉薦惡勢力人員等等的操作空間。二是對賄選處罰力度不夠?！洞逦瘯M織法》在第15條中規(guī)定，“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的，其當選無效”，對于賄選者特別是對于村莊有經(jīng)濟實力的賄選者來說，這一制裁幾乎沒有威懾力。［1］因為一般賄選者會在理性計算和風險評估的基礎上選擇相對低價的賄選物品，即便上級查出了賄選問題，也只是承受一些預期的經(jīng)濟損失;而有經(jīng)濟實力的賄選者更是如此，如果查出賄選問題，就算做了一次善事，所以現(xiàn)行的賄選處罰給賄選者帶來的風險很小或趨向于零。顯然，這一缺陷有明顯的木桶短板效應，勢必影響選舉法律制度的系統(tǒng)效果。

3.選民素質(zhì)整體不高。選民素質(zhì)整體不高主要表現(xiàn)在兩個方面:一方面廣大村民缺乏權(quán)利與責任意識，以現(xiàn)實的功利主義思想意識來對待賄選行為，認為自己一票對選舉結(jié)果的影響微不足道，只要存在選票的交易機會，就要進行交易。如果放棄交易機會，可能因為他人交易而失去額外的平均收益。所以，這種缺乏責任和公共精神的選民總想“搭便車”而獲得比別人一樣多或更多的收益，由此導致公共利益受損的“公地悲劇”。［1］另一方面一些村民不了解村級換屆選舉的相關法律法規(guī)，不清楚村級換屆的流程，造成了村民在投票時的盲目性和非規(guī)范性。如AX村的調(diào)研顯示(見表4、表5)，僅3.0%的村民對村級換屆選舉政策法規(guī)非常熟悉，對此“不知道”的村民比例竟高達58.5%。有9.3%的村民非常清楚村級換屆選舉的流程，50.4%的村民只了解一點，而對換屆選舉流程完全不知的村民居然占到了所調(diào)查村民的40.3%。這從另一個側(cè)面反映出相關法律法規(guī)宣傳教育不夠。

表4 是否了解村級選舉政策法規(guī)?

表5 是否清楚換屆選舉的流程?

4.違規(guī)代票現(xiàn)象為賄選提供了便利。按照《浙江省村民委員會選舉辦法》第二十四條規(guī)定:投票期間因外出不能參加投票的選民，可以書面委托候選人以外的選民代為投票。委托投票應當在選舉日前向村民選舉委員會提出并指明受委托人。每一位選民接受委托投票不得超過三人。受委托人不得再行委托其他選民代為投票。村民選舉委員會應當在選舉日前對委托投票情況進行審核并公告，未經(jīng)審核公告的委托無效。在AX村的選舉中，違規(guī)代票現(xiàn)象較為嚴重。表6的調(diào)查結(jié)果表明，在135份有效樣卷中，有53.0%的村民表示從來沒有代票過，即代過票的比例高達47%，而這其中委托代票數(shù)量超過3張者占到了26.9%，即這26.9%屬于違規(guī)代票。如此高的委托投票和違規(guī)委托行為為賄選打開了方便之門，賄選者可以毫無障礙地與選民交易選票。

表6 委托代票數(shù)統(tǒng)計

5.村莊派系影響選舉過程。村莊派系是指人們以特定的關系為紐帶聯(lián)結(jié)起來的、具有共同利益和現(xiàn)實功能的非正式組織。在當今中國農(nóng)村，聯(lián)結(jié)派系的既可以是血緣、業(yè)緣、地緣等傳統(tǒng)因素，也可以是利益、文化背景甚至人的性格等因素。［3］一般而言，村莊派系結(jié)構(gòu)有三個層次，一是派系中的核心精英，其往往是村莊選舉中的候選人和競選者，也是競選“班子”中的核心成員。二是精英系中的精英，他們是圍繞著派系核心精英的次級精英。在競選“班子”中這層精英扮演主要角色，是競選者信得過的人。三是一般派系成員，他們?nèi)藬?shù)最多并處在派系的最外層。［6］文化網(wǎng)絡是指由鄉(xiāng)村社會中多種組織體系以及塑造權(quán)力運作的各種規(guī)范構(gòu)成，它包括宗教、市場等方面形成的等級組織或巢狀組織類型。文化網(wǎng)絡還包括非正式的人際關系，如血緣關系、庇護人與被庇護人、傳教者與信徒等關系。在組織結(jié)構(gòu)方面，文化網(wǎng)絡是地方社會中獲取權(quán)威和其他利益的源泉。［4］(P15)從現(xiàn)實層面上看，村莊派系是文化網(wǎng)絡的載體，文化網(wǎng)絡是村莊派系的粘合物，這些粘合物主要表現(xiàn)為血緣、姻緣、地緣、業(yè)緣，以及這些關系中的信任和面子。所以，與此對應的村莊派系就有宗族血緣派系、姻親派系、地緣派系、業(yè)緣派系等等。在AX村，競選者多以宗族、姻親和業(yè)緣派系進行博弈，其中，王姓和黃姓二大派系的競爭較為激烈。在博弈的過程中，競選者或候選人是賄選行為幕后的策劃者。其策劃步驟一般為:在本派系內(nèi)部組織競選“班子”和成員分工——秘密調(diào)查選民意向并分析可能的得票數(shù)和失票數(shù)——確定失票對象并分析其社會關系——跟蹤觀察其對方的賄選方式與程度——確定一般賄選與重點賄選對象——實施賄選——投票監(jiān)控等。所以，村莊派系既是賄選的推動者，又是賄選的扮演者和實施者。［1］

四、村莊賄選的治理途徑

在村莊賄選的治理中，賄選抑制系統(tǒng)功能的輸出，直接影響著賄選支持系統(tǒng)的反作用。所以，不斷強化農(nóng)村公共資源的監(jiān)管，完善相關選舉法律制度，加強對選民的宣傳教育，提高村民的民主素質(zhì)，是治理賄選的根本途徑。

1.加強村級集體資源管理制度建設。一是按照“民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”的原則，系統(tǒng)制定《村級民主管理制度》，這一制度應該包含“村兩委議事程序”、“村民代表會議”、“決策公示”、“財務收支管理”、“資產(chǎn)資源承包、租賃和出讓”、“村級印章管理”和“質(zhì)詢、評議和監(jiān)督”等內(nèi)容。二是細化部分配套制度的管理內(nèi)容和程序。在以上制度體系中，《資產(chǎn)資源承包、租賃、出讓制度》、《村級印章分體管理制度》和《民主監(jiān)督制度》是重要的配套制度，在其程序和環(huán)節(jié)上容易出現(xiàn)漏洞，并被村莊派系所利用，所以細化這些配套制度的具體內(nèi)容和運行程序是堵塞村級集體資源管理漏洞的關鍵。［1］三是成立村集體資產(chǎn)管理中心，該中心管理人員由村民代表組成，村集體資產(chǎn)管理中心有權(quán)處置村集體資產(chǎn)。但是村集體資產(chǎn)的處置要充分聽取村民意見，民主決策處置方案。村民有權(quán)向管理中心詢問資產(chǎn)處理結(jié)果。管理中心需每年對集體資產(chǎn)處理事項張榜公布，接受群眾監(jiān)督。

2.完善現(xiàn)行選舉法律制度。一是在地方政府制定的《村委會選舉實施辦法》中明確界定“賄選”，采用列舉法把“送錢送物、宴請、公開或私下口頭許諾”等等行為進行定性或定量化，以納入賄選范疇，由此減少村莊賄選主體結(jié)構(gòu)可利用的空間。二是強化秘密寫票環(huán)節(jié)管理。在設立秘密寫票處時，要求進出口分離，同時分別設立進出口監(jiān)督員，投票者憑身份證或符合要求的書面委托書在進口領取選票進入秘密寫票處寫票，然后在出口處票箱公開投票。由此強化中心投票站寫票投票管理，阻斷“班子”成員盯梢行為。［1］三是嚴格監(jiān)管委托投票。目前委托投票的主要問題在于委托書造假、無委托書投票或者委托人數(shù)超過法定數(shù)等，賄選者往往利用這些漏洞對其中少數(shù)人實施賄選，買通多張選票。所以，要嚴格執(zhí)行無委托書不能投票和委托數(shù)不得超過三人的規(guī)定，同時強化書面委托的電話聯(lián)系確認工作，以此防范書面造假。［6］四是細化候選人基本信息，做到選民充分了解。針對溫州農(nóng)村村民對候選人的信息不了解這一問題，筆者認為:第一，村務信息欄上的候選人基本信息要進一步細化，信息中需包括候選人至今的主要經(jīng)歷。第二，村委會可以通過午間、夜間廣播播報候選人的主要履歷。第三，筆者認為現(xiàn)政府部門可以在溫州某些經(jīng)濟較為發(fā)達的村落試點進行候選人公開競職演說，讓選民充分了解候選人情況，進而觀察其選舉效果。

3.加強選民素質(zhì)教育。針對溫州農(nóng)村選民素質(zhì)普遍不高這一現(xiàn)狀，筆者認為可以從以下四方面考慮解決:首先，要加強對農(nóng)民的選舉法律法規(guī)知識的普及率。村委會可以對全村村民代表進行集體普法知識培訓;村委會在換屆選舉工作開展前需通過廣播、宣傳冊等對全村村民進行普法宣傳。其次，要進一步發(fā)揮老人協(xié)會的宣教作用，例如組織開展思想宣講會、農(nóng)村普法大會等。再次，村民代表深入村民，對村民重點闡述違規(guī)代票的不合法和嚴重后果;對村民講清楚村委換屆選舉工作的流程，讓村民明白參選投票是廣大村民的神圣權(quán)利，提高村民的參選積極性;對村民講清楚關于“賄選”的定義，讓村民知道什么是“賄選”，使他們知道賄選是違法的，要受到嚴肅處理。最后，村委會、老人協(xié)會要做好疏通工作，逐漸改變家中男主思想，讓婦女認識到投票的重要性，也讓村民了解違規(guī)代票的嚴重后果。

［1］吳思紅.村民委員會選舉中賄選的內(nèi)在邏輯［J］.東南學術，2010(2).

［2］吳思紅.村委會選舉中賄選的社會基礎與治理機制——以浙江M富村換屆選舉為例［J］.經(jīng)濟社會體制比較，2009(3).

［3］孫瓊歡、盧福營.中國農(nóng)村基層政治生活中的派系競爭［J］.中國農(nóng)村觀察，2000(3).

［4］杜贊奇.文化、權(quán)力與國家:1900-1942年的華北農(nóng)村［M］.南京:江蘇人民出版社，2003.

［5］吳思紅.村莊派系與村級權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性［J］.華中科技大學學報(社科版)［J］，2009(1).

［6］方立明.科學規(guī)范村委會換屆選舉程序的探討［J］.中共浙江省委黨校學報，2007(2).

(責任編輯:黃鵬進)

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C912.82

A

1243(2012)04-0050-05

作者:呂鴻強、張瓊玉、趙露，溫州醫(yī)學院人文與管理學院2010級本科生。郵編:325035

溫州醫(yī)學院2011年學生科研立項資助課題(課題編號:wyx201102009);溫州文化工程項目《溫州村委會選舉中的賄選研究》(課題編號:WYK10041);國家社會科學基金資助項目《村民委員會選舉中的賄選問題研究》(09BZZ005)之階段性成果。