□韓福國

接管城市:公共治理的歷史視角
——基于解放后中共對沈陽市接管程序的分析

□韓福國

在特定背景下，接管城市在本質(zhì)上是應(yīng)對城市危機(jī)治理的過程，接管過程中的危機(jī)處理機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)對于后續(xù)的城市管理具有決定性的意義。中國共產(chǎn)黨第一次具有經(jīng)驗(yàn)性的城市管理就是對沈陽市的順利接管，此后城市管理成為中國政府體系面臨的一項(xiàng)核心任務(wù)。通過公共危機(jī)的視角，透視接管沈陽的過程，其中最為成功的地方在于對城市接管危機(jī)的科學(xué)處置程序，如信息的掌握與公開、預(yù)案的設(shè)計(jì)、原有組織和人員的交接和轉(zhuǎn)化等等，從而順利地從城市接管的危機(jī)過渡到正常的城市管理。這些科學(xué)的經(jīng)驗(yàn)和程序?qū)Ξ?dāng)代的城市公共危機(jī)管理具有豐富的啟迪意義。

接管城市城市管理公共治理公共危機(jī)

新中國建國初期的接管城市，實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)城市公共危機(jī)的處置過程。它承接了城市管理主權(quán)的轉(zhuǎn)移與新一輪城市管理方式的過渡，二者緊密結(jié)合在一起。如果接管后的管理缺乏質(zhì)量，那么接管的危機(jī)就無法真正化解。城市管理是一個(gè)復(fù)雜的體系，它包括城市基本服務(wù)的供給，例如供水、垃圾處理，安全，交通與經(jīng)濟(jì)環(huán)境，以及保持運(yùn)作的財(cái)政體系。任何一個(gè)環(huán)節(jié)，對于初次接觸者而言，都是一場潛在的危機(jī)。因此，把城市接管看成城市危機(jī)的典型案例是再恰當(dāng)不過的。

成功地接管沈陽，這對于中國共產(chǎn)黨的功能轉(zhuǎn)型具有十分重要的意義。城市管理經(jīng)驗(yàn)的獲得，是中國共產(chǎn)黨從農(nóng)村包圍城市向城市領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村的轉(zhuǎn)變核心。按照現(xiàn)代城市應(yīng)急的體系建構(gòu)，觀察當(dāng)時(shí)的處置措施和步驟，可以發(fā)現(xiàn)危機(jī)處置的基本元素都已涉及，并且比較完善。

一、問題的界定:城市接管中的公共危機(jī)治理

隨著中國城市化和現(xiàn)代化的進(jìn)展，人口、工業(yè)和組織向城市的集聚，使得中國社會管理的中心逐漸轉(zhuǎn)移到城市，公共危機(jī)在城市爆發(fā)的概率增大，危險(xiǎn)性相對人口疏散的農(nóng)村而言更大。因此，城市公共危機(jī)已經(jīng)成為當(dāng)下一個(gè)突出的問題。

中國城市的公共危機(jī)管理，長期以來是政府職能部門的日常管理機(jī)制在突發(fā)事件中所起到延伸性、特殊性作用，其核心內(nèi)容在于城市公共危機(jī)的決策機(jī)制與日常的城市管理決策具有本質(zhì)差異。各級城市政府對發(fā)生的公共危機(jī)經(jīng)常陷入臨時(shí)性應(yīng)對，缺少完善的決策機(jī)制和組織體系，這不利于危機(jī)的預(yù)警、應(yīng)急、處置和治理，也不利于對已發(fā)生的危機(jī)的控制及后續(xù)的跟進(jìn)措施。

國際上對城市危機(jī)的研究，側(cè)重于城市的種族與不平等①Thomas J.Sugrue，The Origins of the Urban Crisis:Race an Inequality in Postwar Detroit，Princeton University Press，2005;EC Banfield，The Unheavenly City:The Nature and Future of Our Urban Crisis Boston，MA.:Little，Brown and Company，1970;Harvey Averch and Robert A.Levine，Two models of the urban crisis:An analytical essay on Banfield and Forrester，Policy Sciences，1971.、恐怖主義、公共衛(wèi)生、住房、貧困化等研究，提出了一系列的應(yīng)對機(jī)制和措施，同時(shí)對城市危機(jī)的原因進(jìn)行了探討。［1］

國內(nèi)的研究主流是介紹國際經(jīng)驗(yàn)和個(gè)案研究，這方面的文獻(xiàn)比較集中②唐鈞.公共危機(jī)管理:國際動(dòng)態(tài)與建設(shè)經(jīng)驗(yàn)［J］.新視野，2003(6);王德迅.日本危機(jī)管理研究［J］.世界經(jīng)濟(jì)與政治.2004(3)等.。如分析西方發(fā)達(dá)國家大城市全政府、全社會型綜合危機(jī)管理系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)行狀況，描述了美國的紐約市、華盛頓市、波士頓市、洛杉磯市，加拿大多倫多市，日本的東京市和橫濱市，德國的柏林市和英國的倫敦市等大城市危機(jī)管理組織機(jī)制及其運(yùn)行情況。許多文獻(xiàn)以案例分析的方式研究了在應(yīng)對“9·11”恐怖襲擊事件、北美地區(qū)大停電、阪神·淡路大地震、東京地鐵沙林毒氣事件、倫敦地鐵爆炸案等典型危機(jī)事件過程中，各國大城市危機(jī)應(yīng)急機(jī)制的運(yùn)行狀況和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。［2］如有一大批文獻(xiàn)是對中國突發(fā)危機(jī)事件的個(gè)案研究，對SARS，雪災(zāi)、地震和禽流感等事件的分析。也有許多是關(guān)于中國城市危機(jī)管理的路徑和方式的探討，比如對中國的危機(jī)形態(tài)的特點(diǎn)及在現(xiàn)有的危機(jī)管理理念和系統(tǒng)設(shè)置的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析。［3］

但是目前的研究，缺乏對歷史上發(fā)生的城市接管案例進(jìn)行公共危機(jī)視角的分析，僅僅將其作為一個(gè)歷史事件進(jìn)行分析，而忽視了其內(nèi)部的公共管理的決策研究，尤其是忽視了這一歷史經(jīng)驗(yàn)對于城市危機(jī)的處置程序的意義。

對于城市接管的研究，如在中國知網(wǎng)(CNKI)上搜索到包含城市和接管兩個(gè)詞語的文章，包括研究生論文和書籍，共2042篇，大部分集中于歷史研究，而在城市管理的層面上，尤其是把城市接管當(dāng)成一個(gè)公共危機(jī)的處理方式的研究，并不多見。

第一次具有經(jīng)驗(yàn)性的城市管理就是對沈陽市的順利接管，這些接管的經(jīng)驗(yàn)一直影響到現(xiàn)在的城市管理，其接管程序是經(jīng)典的危機(jī)決策過程③中國共產(chǎn)黨第一個(gè)接收和管理的大城市是哈爾濱，但是其工業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，還不能算真正意義上的大城市。。從此中國共產(chǎn)黨才具有了管理大城市的經(jīng)驗(yàn)，管理城市才成為中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的政府體系面臨的一項(xiàng)核心任務(wù)。

二、城市接管的實(shí)施步驟

1949年7月6日上海慶祝解放大游行過程中，拘留擾亂游行的美國駐滬副領(lǐng)威廉姆·歐立夫的事件，說明了接管過程中各種城市公共危機(jī)的大量存在，它不僅僅是城市治安、生產(chǎn)和運(yùn)轉(zhuǎn)的問題，而且涉及到外交等諸多方面的問題。1947年11月14日的石家莊解放，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨開始了從農(nóng)村到城市，從戰(zhàn)爭到建設(shè)的轉(zhuǎn)型。朱德指出:“石家莊是解放軍收復(fù)的第一座城市，其意義不僅在于軍事方面，同時(shí)也在政治方面，我們不僅要學(xué)會打城市，還要學(xué)會恢復(fù)和管理城市?！保?］迅速而廣泛的城市接管，使得剛剛進(jìn)入城市的管理者面臨著巨大的考驗(yàn)。

1948年11月3日，中共中央東北局召開了成立沈陽特別市軍事管制委員會大會。陳云在會上特別強(qiáng)調(diào):沈陽是中國共產(chǎn)黨接收的第一個(gè)大城市，一定要接管好，不能將解放軍打下來的城市變成死城市，共產(chǎn)黨一定要比國民黨管理得更好。［5］所以接管沈陽市對于中國共產(chǎn)黨而言是一項(xiàng)極其重要的任務(wù)，它的成功與否直接關(guān)系到對其他城市的接管和管理，也關(guān)系到國共兩黨管理經(jīng)驗(yàn)的競爭。

以陳云為首的接管機(jī)構(gòu)很好地解決了上述兩個(gè)問題，其公共危機(jī)的決策程序和路徑，為全國大中城市的接管和隨之而來的城市管理積累了非常重要的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)時(shí)接管沈陽的領(lǐng)導(dǎo)者陳云向中國共產(chǎn)黨中央?yún)R報(bào)的《接收沈陽的經(jīng)驗(yàn)》是一個(gè)經(jīng)典的文本①陳云:《接收沈陽的經(jīng)驗(yàn)》(中央文獻(xiàn)研究室)。這是陳云寫給中共中央東北局并轉(zhuǎn)中共中央的報(bào)告，后由中共中央作為成功的經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)發(fā)給各中央局和各前委。當(dāng)時(shí)陳云同志兼任沈陽特別市軍事管制委員會主任。，直接形成了中國共產(chǎn)黨對其他城市接管的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)②同時(shí)具有金融和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理經(jīng)驗(yàn)的就是對于上海的管理，在當(dāng)時(shí)的中國共產(chǎn)黨中央及以陳云為主任的中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會指揮下，上海穩(wěn)定物價(jià)、統(tǒng)一財(cái)經(jīng)的斗爭最終取得了勝利。，因此，在某種意義上說，新中國現(xiàn)代城市接管和管理的經(jīng)驗(yàn)都離不開這一過程③“建國初期，為了掌握全局的財(cái)經(jīng)情況，了解市場動(dòng)態(tài)，及時(shí)研究對策，陳云每天早晨上班至少要看三張前一天的經(jīng)濟(jì)情況統(tǒng)計(jì)表:一是全國主要城市的物價(jià)變動(dòng)情況統(tǒng)計(jì)表，二是城市國營貿(mào)易公司的重要物資庫存情況統(tǒng)計(jì)表，三是各地稅收收入、貨幣投放和財(cái)政收支情況統(tǒng)計(jì)表”(遲愛萍:“向陳云學(xué)習(xí)做經(jīng)濟(jì)工作”，《解放日報(bào)》，2005年6月13日)。。而對沈陽市的接管是一個(gè)復(fù)雜的過程和體系④中共沈陽市委黨史研究室:《特殊使命卓著功績——記陳云同志領(lǐng)導(dǎo)接管沈陽》，《緬懷陳云》，中央文獻(xiàn)出版社，2000年;“那年，沈陽回到人民懷抱——親歷接管沈陽的老領(lǐng)導(dǎo)回憶往事”，《沈陽日報(bào)》2005年6月14日;熊亮華:《解放戰(zhàn)爭中接收沈陽的成功經(jīng)驗(yàn)》，《紅色掌柜陳云》，武漢:湖北人民出版社，2005年。。

1.認(rèn)真的前期準(zhǔn)備

(1)組織人事架構(gòu)。隨著遼沈戰(zhàn)役結(jié)束，中國共產(chǎn)黨中央把接管沈陽的準(zhǔn)備工作提上議事日程。1948年10月15日錦州解放后，中國共產(chǎn)黨中央在給中共東北局的指示中明確提出了準(zhǔn)備接收沈陽的任務(wù)。10月27日，東北局決定成立沈陽特別市軍事管制委員會，組成由陳云為主任，伍修權(quán)和陶鑄為副主任，王首道、陳郁、張學(xué)思、朱其文、陳龍為委員的軍管會，全權(quán)處理接管沈陽的工作。組織班子搭建好后，中共東北局即從東北各地抽調(diào)了4000名新老干部，這些人員構(gòu)成了接管沈陽市的最為重要的人力基礎(chǔ)。所以陳云在報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)的意義和重要性:“此次接收沈陽，使我們有一感觸，即接收一個(gè)大城市，除方法對頭外，需要有充分準(zhǔn)備和各方面能稱職的干部。依目前形勢看，中央和各戰(zhàn)略區(qū)野戰(zhàn)軍，均需準(zhǔn)備有專門接收大城市的班子，待工作告一段落，即可移交給固定的市委等機(jī)關(guān)。這樣的接收班子，可以積累經(jīng)驗(yàn)，其中骨干可以暫成專職，依次接收各大城市。”

人事是管理的基礎(chǔ)，組織是管理的結(jié)構(gòu)，這是一個(gè)危機(jī)能否處置的基礎(chǔ)平臺。沈陽的接管提前準(zhǔn)備或者訓(xùn)練了關(guān)鍵的人力和組織，這就抓住了第一個(gè)關(guān)鍵。

(2)接收方案的制定。在進(jìn)駐途中，陳云在火車上接連召開了5次會議，討論接管政策和辦法，以確保各項(xiàng)接管工作順利進(jìn)行，使全體干部對成功接管充滿信心。10月31日，陳云在火車上召開第二次軍管會議，再次宣布了接管沈陽的方針、方法、分工及注意事項(xiàng)，明確指出:沈陽是東北最大的城市和工業(yè)中心，沈陽接管工作做得好，可以為今后接管關(guān)內(nèi)各大城市提供經(jīng)驗(yàn)。因此，接管好沈陽對建設(shè)東北和支援全國具有重要意義。

陳云對接收的具體辦法和布告宣傳的具體內(nèi)容作了規(guī)定，從而擬定了一個(gè)十分清晰的接收方案。這一方案對于城市接管具有十分重要的意義，它擬定了全體市民必須遵守的規(guī)定和接收人員、部隊(duì)自我約束的七項(xiàng)規(guī)定。方案還準(zhǔn)備好了第一期沈陽時(shí)報(bào)和布告，進(jìn)駐沈陽后就公布發(fā)表。

方案中專門提到“關(guān)于重大事件、容易出亂子的問題，必須預(yù)先有充分精神準(zhǔn)備。軍管會的首腦要有足夠時(shí)間來考慮研究重大問題。”這是對危機(jī)的充分思想準(zhǔn)備，奠定了應(yīng)對的心理基礎(chǔ)。

(3)細(xì)化的準(zhǔn)備工作。接管城市是一個(gè)細(xì)致的工作。城市之所以不同于農(nóng)村，關(guān)鍵在于其生活方式的復(fù)雜性和多樣性，在于其生活資源和生產(chǎn)資源的外源性，所以城市的管理必須準(zhǔn)備細(xì)致，不是大軍進(jìn)城就萬事大吉。陳云為首的軍管會仔細(xì)地考慮到具體事情，在經(jīng)驗(yàn)匯報(bào)中，他談到“要預(yù)備布告、信封、圖章、通行證、警察袖章等，并預(yù)做招牌，以便在進(jìn)城后幾小時(shí)即能擺開辦事。軍管會機(jī)關(guān)應(yīng)放在食宿交通方便之適當(dāng)?shù)攸c(diǎn)，充分利用電話與各方聯(lián)絡(luò)?！?/p>

報(bào)紙承擔(dān)著重要的信息傳遞功能，所以對于報(bào)紙的內(nèi)容和出版機(jī)制，陳云等人都考慮細(xì)致:“內(nèi)容首先只能是刊登一些基本政策文件，各種布告和解放區(qū)一般新聞，不能一下子苛求內(nèi)容生動(dòng)，適合新區(qū)群眾口味，但轉(zhuǎn)載舊的文件，要有選擇。一切布告，必須字斟句酌。要審閱大樣，對廣告都要過細(xì)審查。報(bào)社與對外報(bào)道委員會應(yīng)各派一人，在頭半個(gè)月經(jīng)常住在軍管會參加會議，密切聯(lián)系……排字校對，都用原人，我只派五六個(gè)干部，故第三日即出報(bào)?！?/p>

2.嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕邮者^程

(1)社會秩序穩(wěn)定

接管城市最重要的就是治安的穩(wěn)定，《第一號布告》就發(fā)揮了這個(gè)作用。陳云為首的接管委員會充分認(rèn)識到如沈陽這樣具有當(dāng)時(shí)中國的后方基地性質(zhì)的大城市，國民黨的后方機(jī)關(guān)系統(tǒng)眾多，人員復(fù)雜，加上解放軍歷次放出歸俘也不少，同時(shí)戰(zhàn)敗回城的散兵極多，因此，接管人員一進(jìn)城首先就碰到散兵游勇收容處理問題。接管人員對散俘的工作首先是收容好，有飯吃，有房住;次一步是解決如何往外分散處理。當(dāng)時(shí)有好幾個(gè)團(tuán)編制的散俘，如果不能整編和收容，沈陽市的治安就難以維持。

對于公安人員，接管程序明確規(guī)定:“敵警察必須收繳槍支，讓其徒手服務(wù)。交通警察盡快站崗，消防隊(duì)各守原位，戶籍警察大部可留。其他刑事警察和武裝警察隊(duì)等帶特務(wù)性者，二十天后集中受訓(xùn)，也不宜過早遣散?！边@樣“保留”的政策既保證了公共秩序維持所需要的警種“交通警察、消防隊(duì)、戶籍警察、刑事警察和武裝警察”，同時(shí)“徒手服務(wù)”又防止了警察的叛亂。

(2)信息公開體系

對于一個(gè)危機(jī)中的城市而言，最大的危機(jī)來源于信息的不能通暢，從而造成管理部門和社會之間的隔閡以及對立情緒。尤其是對于一個(gè)管理結(jié)構(gòu)徹底轉(zhuǎn)換的城市社會而言，信息是信任達(dá)成的最為主要的載體。Uwe Deichmann等對后發(fā)展國家班加羅爾的研究認(rèn)為，一個(gè)有效的，有遠(yuǎn)見的城市管理需要一個(gè)有效的信息系統(tǒng)。［6］

《第一號布告》的制定和發(fā)揮的作用，就是及時(shí)把新的城市管理者的態(tài)度和政策告訴市民，讓他們了解，從而避免沈陽變成一個(gè)沒有市民的“死城”。在城市管理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的過程中，尤其是在工業(yè)基礎(chǔ)較為發(fā)達(dá)的東北重鎮(zhèn)沈陽，市民原先的生活比其他地區(qū)要好，所以對于在新的管理者領(lǐng)導(dǎo)下，是不是能獲得更好的生活，市民并不是十分信任。東北全境解放后不久，毛澤東在中央一次重要會議上對有關(guān)東北問題有過一次講話，提到根據(jù)陳云等人上報(bào)的《對滿洲工作的幾點(diǎn)意見》［7］(PP299-302)而決定東北解放戰(zhàn)略的原因，其中一點(diǎn)就是“老百姓正統(tǒng)觀念”。

那么在城市里面共產(chǎn)黨如何獲得了市民的信任?這里面有諸多原因，其中最主要的一點(diǎn)是首先獲得市民的了解。陳云在接管之前就一再強(qiáng)調(diào)要提前準(zhǔn)備好一些宣傳材料，宣傳中國共產(chǎn)黨的政策和方針。廣播電臺是重要的載體，所以陳云要求廣播電臺反復(fù)宣傳中國共產(chǎn)黨的政策，以及其他一些重要的規(guī)定?！霸谌氤侵?，應(yīng)連續(xù)廣播我之政策、辦法。”陳云在這一點(diǎn)后面專門加上五個(gè)字“(此條很重要)”。

另外一個(gè)就是報(bào)紙和其他文字媒介對于城市的重要意義。軍管會一進(jìn)沈陽，就按照預(yù)定部署，貼出了入城前事先印好的軍管會布告，號召全市人民遵守民主政府法令，維持秩序，各安其業(yè)。同時(shí)向全市原有公教職工、公營企業(yè)全體人員發(fā)布了6項(xiàng)規(guī)定，要求按原來職務(wù)照常上班。接著，沈陽市衛(wèi)戍司令部發(fā)布了第一號公告，宣布確保城市秩序、防止破壞活動(dòng)的7項(xiàng)規(guī)定。與此同時(shí)，入城后第2天，迅速發(fā)行了在入城前就編印好的報(bào)紙，宣傳黨的城市政策，穩(wěn)定了人心。

所以，經(jīng)驗(yàn)就是迅速出版報(bào)紙，穩(wěn)定人心，宣傳中國共產(chǎn)黨和政府的政策。“穩(wěn)定人心，傳布政策，主要靠報(bào)紙。城市的人有看報(bào)習(xí)慣，不可一日無報(bào)。對我宣傳品，各階層都是字字細(xì)讀。除安民布告等預(yù)先準(zhǔn)備好外，可先準(zhǔn)備幾期報(bào)紙稿件，一進(jìn)城就立即出報(bào)?！蓖瑫r(shí)要確保信息的真實(shí)性。

(3)城市運(yùn)轉(zhuǎn)功能恢復(fù)

中國共產(chǎn)黨通過農(nóng)村最主要的資源的改變——“土地改革”，才獲得了農(nóng)民的支持，那么在城市里面共產(chǎn)黨如何獲得市民的信任?

早在延安時(shí)期，針對許多人認(rèn)為學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)是大材小用的現(xiàn)象，陳云在會計(jì)培訓(xùn)班上一針見血地指出:“只要我們能解決老百姓的吃飯穿衣問題，我們就能獲得老百姓的信任?！雹佟独碡?cái)專家》，《陳云在延安》第四集，中共中央組織部研究室等單位聯(lián)合攝制的文獻(xiàn)電視專題片。

軍管會把解決電力、交通、通訊作為沈陽運(yùn)轉(zhuǎn)的起點(diǎn)，并著力抓緊解決糧食供應(yīng)、金融物價(jià)等關(guān)系到城市資源配置最為關(guān)鍵的問題?！笆紫纫謴?fù)電力供應(yīng)。沒有電，電燈不亮，電話不通，自來水沒有，電車和火車也無法開動(dòng)，變成一座死城，秩序就無法控制?！钡诙?，市內(nèi)就恢復(fù)了供電，城區(qū)一片通明。自來水及時(shí)供應(yīng)，電車開動(dòng)了，電話、電報(bào)、通信開始使用。這樣，就初步恢復(fù)了城市運(yùn)轉(zhuǎn)功能，穩(wěn)定了社會秩序。

同時(shí)軍管會要求群眾將手中的金圓券和東北九省流通券，在限期內(nèi)按規(guī)定的兌換比例、手續(xù)和地點(diǎn)兌換成共產(chǎn)黨東北銀行發(fā)行流通的東北幣，妥善解決了約15萬公教職工的工資問題，工資標(biāo)準(zhǔn)折合糧數(shù)按月80—400斤。入城第四天，商店即開市營業(yè)，失業(yè)工人領(lǐng)到糧食和生活費(fèi)，工人職員拿到當(dāng)月工資，廣大群眾人心穩(wěn)定。

“對職員、工人一律發(fā)生活維持費(fèi)十萬元①這里是指1946年3月東北銀行開始發(fā)行的東北幣，即東北解放區(qū)的地方流通券。中國人民銀行自1951年4月1日起，按東北幣九元五角折合人民幣一元的比價(jià)收兌。，等于四十斤糧，有些高級職員則不發(fā)。”雖然這只是臨時(shí)過渡辦法，但避免了市民混亂和波動(dòng)。

(4)金融與經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定

城市經(jīng)濟(jì)和金融是不同于農(nóng)村的基本特征，所以能否穩(wěn)定城市的金融和經(jīng)濟(jì)，是城市能否順利運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵之一。顧準(zhǔn)對于上海的財(cái)政金融工作的卓越管理就證明了這一點(diǎn)。［8］(PP167-169)

早在根據(jù)地時(shí)期，陳云就主抓根據(jù)地的經(jīng)濟(jì)和金融，并且穩(wěn)定了邊區(qū)的經(jīng)濟(jì)形勢，消除了邊區(qū)政府的財(cái)政赤字，具有這方面的豐富經(jīng)驗(yàn)。

一是穩(wěn)定物價(jià)。沈陽市軍管會根據(jù)調(diào)研，對迅速解決糧食供應(yīng)和金融物價(jià)問題做出具體指示:沈陽糧食價(jià)格應(yīng)比周邊小城市鐵嶺、開原高一些，應(yīng)根據(jù)成本加運(yùn)費(fèi)及合理利潤來制定價(jià)格。糧食的市價(jià)低，沈陽市貿(mào)易局可以用適當(dāng)價(jià)格收購周邊農(nóng)民運(yùn)進(jìn)來的糧食。加上國營貿(mào)易公司調(diào)運(yùn)一部分以及接收國民黨政府的存糧，就可保證沈陽市的糧食供應(yīng)。

陳云根據(jù)城市的運(yùn)行成本比較高的特征，指出“沈陽物價(jià)不宜低于老解放區(qū)，否則市場上的大量物資會隱藏起來，對我們不利。”“為吸引糧食入城，定價(jià)高于外地，二十六天來糧食源源不絕，物價(jià)無大波動(dòng)，糧價(jià)大體尚超出我百貨公司收買價(jià)，高粱米每斤三千元。”由于采取措施吸引糧食入城，避免了外地商人來搶購物資及物價(jià)先落速漲等現(xiàn)象發(fā)生。

針對部分商人不明幣值和物價(jià)行情，軍管會先介紹了近來解放區(qū)各地的物價(jià)表，同時(shí)陳云指示立即公布沈陽周圍地區(qū)物價(jià)表，讓商人熟知，心里有底，鼓勵(lì)商業(yè)開市。

二是解決貨幣。對金圓券②金圓券是1948年8月19日起國民黨政府發(fā)行的一種紙幣。當(dāng)時(shí)規(guī)定，以一比三百萬的比價(jià)限期收兌急劇貶值的法幣，并且限期收兌民間的金銀和外幣。至1949年5月，即不到10個(gè)月，金圓券發(fā)行總額由最初規(guī)定的20億元增加到68萬億元，增長約三萬四千倍。中華人民共和國成立后，人民政府以人民幣一元兌換金圓券十萬元的比價(jià)，將金圓券全部收回作廢。，軍管會并沒有馬上進(jìn)行處理，而是等金圓券一元跌至共產(chǎn)黨發(fā)行的東北幣一百五十元時(shí)，沈陽市軍管會即掛牌以一比一百的比價(jià)，收兌一星期，使之自動(dòng)向關(guān)里流出。國民黨發(fā)行的九省券③“九省券”是指1945年12月21日起國民黨政府中央銀行在東北九省發(fā)行的流通券，1948年5月31日停止發(fā)行。以共產(chǎn)黨發(fā)行的東北幣一比三千的比價(jià)，也兌換一星期?！皟烧呒鎯?，共兌出東北幣二億元。沈陽解放一個(gè)星期，凡能開市的買賣，大體已開市，市面很穩(wěn)定?！?/p>

(5)機(jī)動(dòng)靈活的突發(fā)危機(jī)處置

戰(zhàn)爭后接收大城市，各種情況并不能按照預(yù)案進(jìn)行，突發(fā)危機(jī)要比平時(shí)更為復(fù)雜，陳云等人采取了機(jī)動(dòng)靈活的處置方案，這為接管積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，《第一號布告》的制定和發(fā)布就是突出的證明。1948年11月1日，許多群眾聽了國民黨軍隊(duì)的宣傳，說是“共產(chǎn)黨來了殺人、放火、搶東西”，紛紛逃到外地。原先的預(yù)案不能解決這樣的情況，就需要采取特殊的危機(jī)處置方式。11月3日，陳云立即簽發(fā)了沈陽特別市軍事管制委員會第一號布告，中心內(nèi)容是:宣布解放軍入城紀(jì)律，宣傳中國共產(chǎn)黨和中國人民解放軍保護(hù)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全、民族工商業(yè)、醫(yī)院、學(xué)校等。布告的及時(shí)發(fā)布，對瓦解敵人、爭取居民群眾、穩(wěn)定社會秩序、迅速恢復(fù)正常的生活與生產(chǎn)，起到了十分重要的作用。

當(dāng)時(shí)的沈陽市面臨著各種突發(fā)的事件，而每一個(gè)突發(fā)事件都是一場嚴(yán)重的公共危機(jī)。雖然當(dāng)時(shí)并沒有現(xiàn)在的公共危機(jī)的整個(gè)協(xié)調(diào)和處理機(jī)制，但是陳云為首的管理機(jī)構(gòu)卻能及時(shí)迅速地采取危機(jī)解決方式，有效地化解了城市接管后的動(dòng)蕩和破壞性事件。

第一個(gè)就是散兵游勇的整體性解決，經(jīng)解放軍歷次放出的歸俘和戰(zhàn)敗回城的散兵近7萬多人①軍管會進(jìn)城后，陳云提出對俘虜處理方針:首先是對散俘收容好，做到有飯吃、有房住，其次是處理好往外分散。他具體提出了解決五六萬俘虜吃飯的辦法:由市長朱其文先召集商人攤集糧食解決，然后由衛(wèi)戍司令部抽調(diào)得力干部在市黨政軍民及公安機(jī)關(guān)配合下，展開收容和妥善安置、遣散還鄉(xiāng)工作。。第二個(gè)是軍事物資的安置問題，軍管會入城后連夜組成運(yùn)輸三人團(tuán)指揮搶運(yùn)疏散，調(diào)來幾百名技術(shù)干部和技工，與鐵路職工一起奮不顧身地積極奮戰(zhàn)，將大量彈藥搬運(yùn)到數(shù)十里外的安全地區(qū)保管，保證了城市的安全②沈陽原是國民黨軍需補(bǔ)給基地，倉庫里儲存了大量炮彈、炸藥、雷管、槍械等物資。剛解放的沈陽，正是敵機(jī)轟炸的首選目標(biāo)，如不緊急疏散車站與鐵西區(qū)所存的彈藥，沈陽將有半城被毀的危險(xiǎn)。。

3.基本順利的接收結(jié)果

通過以上步驟，沈陽在接管后呈現(xiàn)了一個(gè)有序形態(tài):“大街上，成批的青年高歌行進(jìn)，墻上的紅綠標(biāo)語與街道上的白雪相映成趣(沈陽5日下了入冬第一場雪)。電車在城市里穿行，新華廣播電臺發(fā)送的電波在城市的空中飄蕩，市場重新開始營業(yè)，工廠紛紛重新開工，人們又開始上班、購物，報(bào)販又開始在街上叫賣報(bào)紙。沈陽與外地的鐵路交通也開通了。到12月25日，每天有96列客貨車進(jìn)出沈陽，絕大部分工廠已經(jīng)恢復(fù)生產(chǎn)?！保?］這標(biāo)志著城市已經(jīng)恢復(fù)正常的秩序，城市接管的公共危機(jī)已經(jīng)度過，城市管理的日常工作已經(jīng)開展。

三、一個(gè)具有當(dāng)下意義的結(jié)論

在這一接管過程中，陳云等人抓住了城市危機(jī)處置的幾個(gè)重點(diǎn):系統(tǒng)整體的接管機(jī)制，民主決策的程序和政策，管理人員的素質(zhì)和接收紀(jì)律，城市生活規(guī)律的尊重和理解，以及接管政策的連續(xù)性。正是從這個(gè)意義上說，沈陽市的成功接管為接管其他城市打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，積累了必需的成功經(jīng)驗(yàn)。

如果按照現(xiàn)代城市應(yīng)急處置的視角觀察，城市接管就是一個(gè)完整的突發(fā)事件處置過程，即突發(fā)事件管理(Emergency Management)，它是典型的有組織地分析、規(guī)劃、決策、以及分配可用資源，以減輕(Mitigate)突發(fā)事件所造成的影響③一個(gè)完整的突發(fā)事件處置過程稱為突發(fā)事件管理(Emergency Management)，即有組織地分析、規(guī)劃、決策、以及分配可用資源，以減輕(Mitigate)突發(fā)事件所造成的影響、備戰(zhàn)(Preparedness)、應(yīng)急(Response)突發(fā)事件、恢復(fù)(Recover)正常秩序。(王文俊(北京大學(xué)計(jì)算機(jī)系):“應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)建設(shè)中的若干問題探討”，2008年8月。。城市接管，相對于城市管理而言，接管的每一步都是一個(gè)城市危機(jī)，涉及到政權(quán)的轉(zhuǎn)移，并且其中的各種城市設(shè)施的安全和運(yùn)行，都比現(xiàn)在的城市危機(jī)更為嚴(yán)重。

接管城市最重要的兩個(gè)問題就是:“一、怎樣才能接收得快而完整;二、怎樣才能迅速恢復(fù)秩序”。這兩個(gè)問題相互依賴，步驟關(guān)聯(lián)性十分強(qiáng)，是涉及到公共危機(jī)化解的核心問題。

圖1 城市接管流程(PTRR)圖:公共危機(jī)的角度

PTRR流程貫徹了城市的接管和管理的全部核心問題，使得城市危機(jī)與城市管理兩個(gè)方面融為一體，創(chuàng)造了城市危機(jī)處置的典范。

城市接管呈現(xiàn)了對于公共危機(jī)的整體性思維角度，從人員設(shè)置到具體問題的設(shè)想，均是十分細(xì)膩和周到。同時(shí)接管組織對于制定的規(guī)章，也是十分嚴(yán)格地執(zhí)行。執(zhí)行過程的嚴(yán)謹(jǐn)保證了整個(gè)接管流程的進(jìn)展，否則，接管就會出現(xiàn)預(yù)想不到的公共危機(jī)和暴亂?？梢詮慕庸苌蜿栠@一歷史事件，得出對公共危機(jī)事件處置的系統(tǒng)圖示:

圖2 沈陽城市接管流程圖

接收和管理過程中，人員的素質(zhì)是一個(gè)關(guān)鍵因素。這既包括普通的干部，也包括以陳云為首的領(lǐng)導(dǎo)干部。任何管理都是一場危機(jī)，如果沒有高素質(zhì)的管理者，城市的日常管理會變成一場災(zāi)難。在接管過程中，接管者遵循了科學(xué)決策過程。它來源于對城市規(guī)律的充分理解、尊重和學(xué)習(xí)，這反映了當(dāng)時(shí)共產(chǎn)黨人的謙虛學(xué)習(xí)態(tài)度，以及對社會的高度責(zé)任感。這是城市接管的危機(jī)得以獲得科學(xué)解決的基礎(chǔ)。同時(shí)在信息公開、公共危機(jī)的處置方面，沈陽的接管都表現(xiàn)出科學(xué)的思維和民主的態(tài)度，這對當(dāng)前的城市管理具有很大的啟發(fā)意義。

［1］William J.Baum?l，Macroeconomics of Unbalanced Growth:The Anatomy of Urban Crisis，The American Economic Review，Volume 57，Issue 3(Jun.，1967).

［2］趙成根.國外大城市危機(jī)管理模式研究(公共管理論叢)［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2006.

［3］薛瀾，張強(qiáng)，鐘開斌.危機(jī)管理:轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)［J］.中國軟科學(xué)，2003(4).

［4］楊佳薇.石家莊解放60周年特刊:開國第一城-城市接管［N］.燕趙都市報(bào)，2007-11-11.

［5］中共沈陽市委黨史研究室.特殊使命卓著功績——記陳云同志領(lǐng)導(dǎo)接管沈陽［C］.緬懷陳云.北京:中央文獻(xiàn)出版社，2000.

［6］Uwe Deichmann，Somik V.Lall，Ajay Suri，Pragya Rajoria，Information-Based Instruments for Improved Urban Management，The World Bank Development Research Group Infrastructure and Environment，March 2003.

［7］陳云.對滿洲工作的幾點(diǎn)意見［M］.陳云文選(第1卷).

北京:人民出版社，1995.

［8］顧準(zhǔn)自述.未刊稿.

［9］熊亮華.解放戰(zhàn)爭中接收沈陽的成功經(jīng)驗(yàn).紅色掌柜陳云

［M］.武漢:湖北人民出版社，2005.

(責(zé)任編輯:黃俊堯)

book=115,ebook=115

D63

A

1243(2012)04-0019-07

作者:韓福國，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院政治學(xué)系副教授，復(fù)旦大學(xué)城市治理比較研究中心主任，博士，主要研究方向:地方政府創(chuàng)新與公共治理、城市管理學(xué)等。郵編:200444

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目(10YJC810013);2010年度浙江省哲學(xué)社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地立項(xiàng)社科規(guī)劃課題(10JDDF02Z)的部分研究結(jié)果。