□ 楊建順

論行政規(guī)制的法制完善

□ 楊建順

全面、正確地貫徹實(shí)施《行政許可法》，是各級(jí)政府和政府各部門的一項(xiàng)重要職責(zé)，也是政府法制建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。改革行政規(guī)制的核心任務(wù)，是推進(jìn)整合優(yōu)化規(guī)制系統(tǒng)，以解決行政規(guī)制合理化問(wèn)題。改革的指導(dǎo)原則應(yīng)當(dāng)是落實(shí)行政程序的三大基本原則：公正原則、效率原則和公開原則。具體推進(jìn)行政規(guī)制的改革，則應(yīng)從兩個(gè)方面著手：一方面是深化行政規(guī)制的法制建設(shè)；另一方面是注重行政規(guī)制的關(guān)聯(lián)性制度建設(shè)。行政規(guī)制的法制建設(shè)包括三大部分，即行政規(guī)制決策、行政規(guī)制運(yùn)行及行政規(guī)制監(jiān)督和責(zé)任。這三方面的法制建設(shè)相輔相成，共同構(gòu)成行政規(guī)制的法制度。行政規(guī)制改革應(yīng)當(dāng)立足于《行政許可法》和《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》所確立的基本制度框架和基本原則。

行政許可 行政審批 行政規(guī)制 行政規(guī)制合理化 政府職能轉(zhuǎn)變

一、改革行政規(guī)制的核心任務(wù)

行政規(guī)制是政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行規(guī)范、管理與服務(wù)的一種手段。在中國(guó)，“行政規(guī)制”尚不是實(shí)定法上的術(shù)語(yǔ)，存在不同的觀點(diǎn)。在“通過(guò)規(guī)制個(gè)人及企業(yè)的活動(dòng)，以維護(hù)秩序或者事先防止危險(xiǎn)的行政作用”①[日]鹽野宏著，楊建順譯：《行政法總論》，北京：北京大學(xué)出版社，2008年，第6頁(yè)。這層意義上，可以說(shuō)行政規(guī)制與行政許可或者行政審批是具有密切聯(lián)系的概念。行政規(guī)制一般是通過(guò)行政審批、行政許可來(lái)實(shí)現(xiàn)的，行政審批、行政許可是行政規(guī)制最主要的實(shí)現(xiàn)方式和手段。本文所探討的行政規(guī)制，主要包括這兩者。

2011年11月14日，國(guó)務(wù)院深入推進(jìn)行政審批制度改革工作電視電話會(huì)議上，溫家寶總理強(qiáng)調(diào)：“進(jìn)一步清理、減少和調(diào)整行政審批事項(xiàng)，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。”“確需保留的審批事項(xiàng)，要按照公開透明、便民高效的要求，依法進(jìn)一步簡(jiǎn)化和規(guī)范審批程序，創(chuàng)新服務(wù)方式，優(yōu)化流程，提高效能?！?2012年3月26日，國(guó)務(wù)院第五次廉政工作會(huì)議再次重申“深入推進(jìn)行政審批制度改革”。 這既表明國(guó)家對(duì)行政審批制度改革的重視，也說(shuō)明行政審批制度改革具有長(zhǎng)期性和艱巨性。

2003年《行政許可法》的制定，是始于上世紀(jì)末的行政審批制度改革的重要成果。該法不僅應(yīng)當(dāng)成為行政審批、行政許可領(lǐng)域的基本法規(guī)范，而且也應(yīng)當(dāng)是對(duì)整個(gè)行政領(lǐng)域的依法行政具有重要示范作用的標(biāo)桿性法典。2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》即體現(xiàn)了該法的精神。該法施行之后，行政審批制度改革的一個(gè)重大課題，便是如何在該法的規(guī)范下切實(shí)地展開。

換言之，以行政許可和行政審批為主要組成部分的行政規(guī)制改革，應(yīng)當(dāng)以《行政許可法》為基本法規(guī)范。改革行政規(guī)制的核心任務(wù)，是推進(jìn)規(guī)制系統(tǒng)的整合優(yōu)化，以解決行政規(guī)制合理化問(wèn)題。改革的指導(dǎo)原則應(yīng)當(dāng)是落實(shí)行政程序的三大基本原則：公正原則、效率原則和公開原則。改革完善的具體目標(biāo)，則應(yīng)從兩個(gè)方面著手：深化行政規(guī)制的法制建設(shè)；注重行政規(guī)制的關(guān)聯(lián)性制度建設(shè)。

行政規(guī)制的法制建設(shè)包括三大部分，即行政規(guī)制決策、行政規(guī)制運(yùn)行及行政規(guī)制監(jiān)督和責(zé)任。這三方面的法制建設(shè)相輔相成，共同構(gòu)成行政規(guī)制的法制度。行政規(guī)制的決策和運(yùn)行，是行政規(guī)制制度兩個(gè)不同層面的問(wèn)題。行政規(guī)制的監(jiān)督和責(zé)任，既可單獨(dú)來(lái)把握，也可作為行政規(guī)制的法制組成部分來(lái)理解，其是否有效運(yùn)作，在一定程度上也決定著行政規(guī)制本身的運(yùn)行是否完善。

行政規(guī)制改革只有和與其關(guān)聯(lián)性密切的政府職能轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)改革、公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)和素質(zhì)提高等多項(xiàng)制度改革結(jié)合起來(lái)，才能鞏固改革成果。由于篇幅的限制，本文對(duì)此部分不展開探討，留待日后專題研究。

二、行政規(guī)制決策的法制完善

（一）設(shè)立行政規(guī)制的正當(dāng)性

1.目的的均衡性與作用的補(bǔ)充性

國(guó)家對(duì)涉及公共利益且通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制難以合理解決的事項(xiàng)依法進(jìn)行干預(yù)①參見(jiàn)《行政許可法》第12條、第13條。，其目的應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)被干預(yù)主體的權(quán)利和自由與公共利益之間的適當(dāng)均衡。完善行政規(guī)制，須強(qiáng)調(diào)其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用這一前提下的補(bǔ)充性，合理協(xié)調(diào)公共利益與私人利益之間關(guān)系。②參見(jiàn)楊建順：《論經(jīng)濟(jì)規(guī)制立法的正統(tǒng)性》，《法學(xué)家》2008年第5期。

2.相對(duì)人參與權(quán)的確保

伴隨著以權(quán)力制約行政權(quán)力的模式發(fā)展為充分尊重和服從行政權(quán)力的秩序和權(quán)威，并強(qiáng)化以行政相對(duì)人的程序權(quán)利來(lái)制約行政權(quán)力的模式，同時(shí)，從單一的秩序行政到社會(huì)國(guó)家、福利國(guó)家中的秩序行政、整序行政和給付行政的多元化③參見(jiàn)[日]南博方著，楊建順譯：《行政法》（第六版），北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009年，第25頁(yè)－第33頁(yè)。，使得傳統(tǒng)行政管理“高權(quán)”手段的局限性已十分明顯，調(diào)動(dòng)行政相對(duì)人積極參與的行政民主做法備受青睞。④參見(jiàn)方世榮：《行政相對(duì)人的概念及作用研究》，羅豪才主編：《行政法論叢》第三卷，北京：法律出版社，2000年，第81頁(yè)。在行政規(guī)制的設(shè)定與行政規(guī)制的評(píng)估和監(jiān)督方面，行政相對(duì)人和利害關(guān)系人的參與權(quán)是依法、科學(xué)進(jìn)行行政規(guī)制決策的內(nèi)在要求。

（二）行政規(guī)制決策的規(guī)范化

科學(xué)、民主的規(guī)制決策，應(yīng)當(dāng)是對(duì)行政規(guī)制自身規(guī)律性的反映，是對(duì)相關(guān)法規(guī)范的宗旨、保護(hù)法益和制度旨趣的體現(xiàn)和落實(shí)，是對(duì)各領(lǐng)域、各層面的諸種利益訴求的發(fā)現(xiàn)、尊重和實(shí)現(xiàn)，故而應(yīng)當(dāng)是行政法政策學(xué)的全面適用。⑤參見(jiàn)楊建順：《論科學(xué)、民主的行政立法》，《法學(xué)雜志》2011年第8期，第19頁(yè)－第20頁(yè)。

1.規(guī)制權(quán)的依法設(shè)定

規(guī)制權(quán)的設(shè)定，是規(guī)制決策機(jī)制中的第一個(gè)環(huán)節(jié)也是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。行政規(guī)制的賦予，規(guī)制事項(xiàng)的范圍、條件，規(guī)制主體的資格及其法律責(zé)任等，重要事項(xiàng)都應(yīng)由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)作出統(tǒng)一規(guī)定。下位法規(guī)范只能在上位法設(shè)定的行政規(guī)制事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政規(guī)制予以具體規(guī)定，不得增設(shè)行政規(guī)制；對(duì)行政規(guī)制條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一設(shè)定的行政規(guī)制。⑥參見(jiàn)《行政許可法》第14條－第16條。

2.規(guī)制裁量權(quán)的嚴(yán)格規(guī)范

規(guī)制機(jī)關(guān)的規(guī)制裁量權(quán)尤其是規(guī)制自由裁量權(quán)過(guò)大，會(huì)導(dǎo)致規(guī)制隨意性甚至恣意性泛濫，規(guī)制的過(guò)程不公正、不透明，規(guī)制的結(jié)果不公平。所以，應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)制決策過(guò)程中的裁量權(quán)予以科學(xué)規(guī)范，盡可能地由法規(guī)范對(duì)行政規(guī)制的條件予以明確規(guī)定。

《行政許可法》是“有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)或者對(duì)其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批”以外的絕大多數(shù)“行政審批”應(yīng)當(dāng)依據(jù)的法規(guī)范。⑦參見(jiàn)《行政許可法》第3條第2款。包括其他規(guī)范性文件在內(nèi)的下位法可以也應(yīng)當(dāng)將上位法規(guī)范的規(guī)定進(jìn)一步具體化，以為規(guī)范裁量權(quán)提供切實(shí)的支撐。

（三）行政規(guī)制決策的效能化

規(guī)制決策的效能化，意味著規(guī)制決策的過(guò)程符合科學(xué)的規(guī)范，規(guī)制的結(jié)果符合客觀事物發(fā)展的規(guī)律，規(guī)制決策的實(shí)施能帶來(lái)預(yù)期的效果，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有促進(jìn)作用。⑧參見(jiàn)《行政許可法》第11條。規(guī)制決策的效能化，起碼須有如下兩個(gè)系統(tǒng)的支撐。

1.完善的規(guī)制決策智囊系統(tǒng)

應(yīng)當(dāng)建立多層次、多領(lǐng)域、相對(duì)獨(dú)立的規(guī)制決策咨詢機(jī)構(gòu)（智囊團(tuán)和思想庫(kù)），形成一種交互式的決策研究模式和開放性的規(guī)制成果評(píng)價(jià)體系。

2.完善的規(guī)制決策監(jiān)督系統(tǒng)

要建立規(guī)范、透明和具有實(shí)效的規(guī)制決策監(jiān)督體系，依照法律、法規(guī)實(shí)施決策監(jiān)督，確保監(jiān)督行為合法、程序合法、方式合法，確保監(jiān)督行為具有最大制約力和高效性。

三、行政規(guī)制運(yùn)行的法制完善

（一）行政規(guī)制程序的健全

行政程序的價(jià)值追求在于公正和效率。⑨參見(jiàn)盧華鋒、崔曉文著：《公正 效率——行政程序立法目的研究》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社科版）2004年第6期。公正原則要求通過(guò)正當(dāng)?shù)某绦虬才?，?shí)現(xiàn)兩個(gè)基本目標(biāo):實(shí)現(xiàn)內(nèi)在的公正，保障行政相對(duì)人受到合法、合理的對(duì)待；實(shí)現(xiàn)外在的公正，做到同樣的事情給予同樣的對(duì)待，不得偏私，不得反復(fù)無(wú)常。相應(yīng)的配套制度是調(diào)查制度、審執(zhí)分離制度、回避制度、合議制度、格式統(tǒng)一制度、文件信息資料公示查詢制度等。

公正價(jià)值追求必然會(huì)受到效率價(jià)值追求的制約。效率的價(jià)值追求，要求行政程序便捷化，降低行政行為各方當(dāng)事人的直接成本。效率原則的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)以行政程序的正當(dāng)性為前提。否則的話，行政的直接成本或許能夠部分降低，但是，行政的錯(cuò)誤成本卻會(huì)相應(yīng)增加，甚至最終使得社會(huì)公共利益最大化的目標(biāo)因?yàn)樾姓目偝杀具^(guò)大無(wú)法實(shí)現(xiàn)。①參見(jiàn)張千帆、趙娟、黃建軍著：《比較行政法——體系、制度與過(guò)程》，北京：法律出版社，2008年，第373頁(yè)—第378頁(yè)。

（二）行政規(guī)制方式的優(yōu)化

行政規(guī)制的方式表明了行政權(quán)力對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行事前規(guī)制的程度。在設(shè)置行政規(guī)制時(shí)，正確確定行政規(guī)制的方式，實(shí)質(zhì)上是把握行政權(quán)力以何種方式介入以及介入深度的問(wèn)題。行政規(guī)制的方式不僅因管理對(duì)象的不同而有所不同，而且也要與管理的事項(xiàng)對(duì)社會(huì)影響的程度相適應(yīng)，以體現(xiàn)對(duì)效益、效率原則和公平、公正原則的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

行政主體應(yīng)當(dāng)貫徹公開、公正、公平的原則和簡(jiǎn)化手續(xù)、提高效率、便民利民的原則，對(duì)行政規(guī)制的方式、環(huán)節(jié)和流程進(jìn)行改革、簡(jiǎn)化和優(yōu)化。

（三）行政規(guī)制程序的法制化

為了防止違法、不當(dāng)規(guī)制現(xiàn)象的發(fā)生，對(duì)行政規(guī)制權(quán)力的關(guān)鍵性步驟和方式，應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)的形式加以規(guī)范；對(duì)每個(gè)步驟和方式的具體運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)通過(guò)規(guī)章、其他規(guī)范性文件予以具體細(xì)化；對(duì)于違反法規(guī)范的予以法律制裁，對(duì)于違反具體操作規(guī)程的予以紀(jì)律處分。公告、申請(qǐng)、初步審查、實(shí)質(zhì)審查、送達(dá)審查決定、告知權(quán)利以及權(quán)利救濟(jì)，這些是行政規(guī)制的一般程序要素。在相關(guān)法規(guī)范制定完善之前，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)《行政許可法》為所謂“非行政許可審批事項(xiàng)”的參照適用法規(guī)范，并且，在建構(gòu)相應(yīng)的法規(guī)范之際，《行政許可法》應(yīng)當(dāng)成為重要的參照法規(guī)范。式是多樣的，只有相互補(bǔ)充，相互協(xié)調(diào)，②參見(jiàn)江燕著：《完善行政審批改革過(guò)程中的監(jiān)督檢查機(jī)制》，蘇州大學(xué)2004年碩士論文，第27頁(yè)。才能對(duì)行政規(guī)制機(jī)關(guān)的行政規(guī)制形成多位一體的全程監(jiān)督。由于篇幅限制，這里不對(duì)各主體的監(jiān)督逐一展開論述，只是強(qiáng)調(diào)過(guò)程監(jiān)督法制完善的重要性。

1.權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)制監(jiān)督的強(qiáng)化

權(quán)力機(jī)關(guān)的作用主要體現(xiàn)在為行政規(guī)制提供相應(yīng)的法規(guī)范，在立法政策層面設(shè)定好權(quán)限、基準(zhǔn)、程序和界限。理論上，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)制進(jìn)行監(jiān)督有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化其對(duì)各級(jí)政府貫徹實(shí)施《行政許可法》的監(jiān)督作用。首先，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)制進(jìn)行監(jiān)督有明確的法律依據(jù)——2007年施行的《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，提高了人大及其常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的可行性和操作性，也強(qiáng)化了人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的責(zé)任和義務(wù)。③參見(jiàn)潘秀珍著：《轉(zhuǎn)型期中國(guó)行政審批制度改革的利益——制度分析》，廣西：廣西師范大學(xué)出版社，2010年，第197頁(yè)。其次，權(quán)力機(jī)關(guān)可以對(duì)行政規(guī)制進(jìn)行事前監(jiān)督，從源頭上對(duì)行政規(guī)制項(xiàng)目的設(shè)置進(jìn)行監(jiān)督制約。④參見(jiàn)廖揚(yáng)麗著：《我國(guó)行政審批制度改革研究》，中共中央黨校2004年博士論文，第137頁(yè)。最后，“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”或者“地方權(quán)力機(jī)關(guān)”的地位，對(duì)行政規(guī)制機(jī)關(guān)具有一種單向的、縱向的約束。⑤參見(jiàn)申建軍、崔貝怡著：《加強(qiáng)人大監(jiān)督的剛性，推進(jìn)中國(guó)行政審批治理改革》，《首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第6期，第5頁(yè)-第8頁(yè)。

2.行政系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)行政規(guī)制監(jiān)督的完善

由于行政規(guī)制自身的規(guī)律性，決定了完善行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政規(guī)制監(jiān)督制約機(jī)制具有決定性的作用。行政規(guī)制自身制度的充實(shí)，將為行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制充分發(fā)揮其作用提供有力支撐，也為行政規(guī)制的相關(guān)人員廉潔自律提供制度性保障。

目前，最突出的問(wèn)題就是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性，導(dǎo)致其監(jiān)督虛弱無(wú)力的結(jié)果。⑥參見(jiàn)潘秀珍：《轉(zhuǎn)型期中國(guó)行政審批制度改革的利益——制度分析》，廣西：廣西師范大學(xué)出版社，2010年，第197頁(yè)。為完善行政系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)行政規(guī)制的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，對(duì)其實(shí)行垂直管理，人、財(cái)、物獨(dú)立。⑦參見(jiàn)廖揚(yáng)麗：《我國(guó)行政審批制度改革研究》，中共中央黨校2004年博士論文，第136頁(yè)。不過(guò)，在行政系統(tǒng)內(nèi)部強(qiáng)化行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，與在整個(gè)國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)討論權(quán)力配置時(shí)所主張的獨(dú)立性不同，它的相對(duì)性更為明顯，或者說(shuō)，它的優(yōu)勢(shì)更體現(xiàn)在其專業(yè)技術(shù)性和層級(jí)支配性方面。應(yīng)該充分發(fā)揮其自身的優(yōu)勢(shì)，對(duì)行政規(guī)制進(jìn)行全方位和深入的監(jiān)督。

3.社會(huì)公眾和社會(huì)輿論對(duì)行政規(guī)制監(jiān)督的定位

實(shí)踐證明，行政規(guī)制監(jiān)督若失去了群眾基礎(chǔ)，其作用將受到極大的限制。⑧參見(jiàn)柯紅波：《建立健全行政審批監(jiān)督制約機(jī)制的實(shí)踐與思考》，《行政論壇》2003年第7期，第35頁(yè)-第37頁(yè)。包括廣泛意義上的人民構(gòu)成者——公民、法人或者其他組織在內(nèi)的社會(huì)公眾，其對(duì)

四、行政規(guī)制監(jiān)督和責(zé)任的法制完善

（一）行政規(guī)制過(guò)程監(jiān)督的完善

完善的行政規(guī)制監(jiān)督制度，應(yīng)當(dāng)是對(duì)行政規(guī)制進(jìn)行事前、事中、事后整個(gè)過(guò)程的監(jiān)督進(jìn)行法制完善，需要廣泛的監(jiān)督主體。人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，行政系統(tǒng)內(nèi)部（包括行政規(guī)制上級(jí)行政機(jī)關(guān)），社會(huì)公眾和社會(huì)輿論，司法機(jī)關(guān)和政協(xié)等，這些監(jiān)督主體的監(jiān)督方行政規(guī)制的監(jiān)督具有很強(qiáng)的廣泛性，往往是啟動(dòng)進(jìn)一步的監(jiān)督程序的契機(jī)。而公民可以依法行使《憲法》第41條賦予的批評(píng)、建議、申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，對(duì)行政規(guī)制行為進(jìn)行監(jiān)督。人們習(xí)慣于將輿論監(jiān)督與立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)并列，稱之為“第四種權(quán)利”，稱新聞?dòng)浾邽椤盁o(wú)冕之王”。①參見(jiàn)楊建順：《行政規(guī)制與權(quán)利保障》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年，第544頁(yè)。由此不難看出輿論監(jiān)督所處的重要位置。社會(huì)輿論對(duì)行政規(guī)制的監(jiān)督，具有無(wú)法代替的優(yōu)勢(shì)。輿論監(jiān)督有助于保證對(duì)行政規(guī)制進(jìn)行動(dòng)態(tài)的和廣泛的監(jiān)督。

（二）行政規(guī)制責(zé)任的完善

完善行政規(guī)制的責(zé)任制度，首先應(yīng)當(dāng)有完備的法律、法規(guī)對(duì)行政規(guī)制的責(zé)任制度的相關(guān)內(nèi)容作出明確的規(guī)定，其次應(yīng)當(dāng)有相關(guān)的下位法規(guī)范將相關(guān)的責(zé)任規(guī)定予以細(xì)化，最后是其他規(guī)范性文件等在規(guī)制審查方式和流程層面確立明確的標(biāo)準(zhǔn)和具有實(shí)操性的規(guī)程，以明確相關(guān)責(zé)任之所在。

《行政許可法》對(duì)行政許可的責(zé)任制度已有統(tǒng)一規(guī)定，但是，其他行政審批的相關(guān)法規(guī)范往往規(guī)定得比較籠統(tǒng)甚至闕如，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，或者難以找到責(zé)任人，或者只是簡(jiǎn)單地追究領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任。②參見(jiàn)丁茂戰(zhàn)主編：《中國(guó)政府行政審批治理制度改革》，北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2006年，第44頁(yè)。完善行政規(guī)制責(zé)任，重要的是貫徹落實(shí)《行政許可法》，將“有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)或者對(duì)其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批”③參見(jiàn)《行政許可法》第3條。以外的“審批”，全部納入該法的調(diào)整范圍，切實(shí)建構(gòu)起相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制。將《行政許可法》束之高閣，在該法之外大談所謂行政審判制度改革或者制度創(chuàng)新，這種做法是不可取的。

1.監(jiān)督檢查制度中的政府責(zé)任

縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)被許可人的監(jiān)督檢查制度，對(duì)公民、法人或者其他組織從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)實(shí)施有效監(jiān)督。④參見(jiàn)《行政許可法》第10條。

2.違法行政規(guī)制的法律責(zé)任

《行政許可法》第71條規(guī)定了對(duì)違法設(shè)定行政許可的責(zé)任。該法第72條、第73條和第74條分別規(guī)定了對(duì)違反法定程序、牟取私利的和違反法定條件實(shí)施行政許可的責(zé)任。對(duì)于擅自收費(fèi)或者不按照法定項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)的，則適用該法第75條。行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可，給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損害的，適用該法第76條，應(yīng)當(dāng)依照《國(guó)家賠償法》的規(guī)定給予賠償。行政機(jī)關(guān)不依法履行監(jiān)督職責(zé)或者監(jiān)督不力的，則適用《行政許可法》第77條，造成嚴(yán)重后果的，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

3.行政規(guī)制改革的依法推進(jìn)與免責(zé)機(jī)制

行政主體對(duì)外統(tǒng)一行使行政規(guī)制職權(quán)，是外部法律關(guān)系主體，對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任。在行政主體對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任之后，內(nèi)部責(zé)任追究應(yīng)當(dāng)如何展開？一般而言，應(yīng)當(dāng)和對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任一樣，須遵循“權(quán)責(zé)一致”原則。

權(quán)責(zé)一致原則表明了責(zé)任與權(quán)力是統(tǒng)一的、對(duì)等的和相平衡的。有權(quán)力就有責(zé)任。公務(wù)員的權(quán)力來(lái)自法律的明確授權(quán)。為了使人民的權(quán)利得到保障, 在賦予行政機(jī)關(guān)及其工作人員權(quán)力的同時(shí), 應(yīng)當(dāng)附加相當(dāng)?shù)呢?zé)任,以切實(shí)體現(xiàn)人民的意志、保障人民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。⑤參見(jiàn)于曙光、苑基榮：《從權(quán)責(zé)一致角度解讀lt;公務(wù)員法gt;第五十四條》，《行政與法》2004年第4期。

現(xiàn)代國(guó)家法治行政原理，不僅要求權(quán)利義務(wù)的法定，而且要求對(duì)有關(guān)責(zé)任的追究也必須是法定的。⑥參見(jiàn)羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社，2005年，第372頁(yè)（楊建順執(zhí)筆）。在行政規(guī)制領(lǐng)域，依據(jù)規(guī)制事項(xiàng)的復(fù)雜程度和重要程度，將行政規(guī)制權(quán)限與責(zé)任進(jìn)行合理分解，結(jié)合權(quán)責(zé)一致原則，改革行政規(guī)制的審查方式和流程，原則上權(quán)力和責(zé)任都應(yīng)向具體承辦機(jī)構(gòu)和人員傾斜，這有利于提高工作效率和工作質(zhì)量。

行政規(guī)制改革應(yīng)當(dāng)始終立足于《行政許可法》和《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》所確立的基本制度框架和基本原則，從實(shí)現(xiàn)設(shè)置行政規(guī)制的本來(lái)目的或者初衷出發(fā)，大膽展開創(chuàng)新、改革的嘗試。只要是在法定的行政規(guī)制事項(xiàng)范圍內(nèi)，不是“作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定”，就不應(yīng)當(dāng)苛求其嚴(yán)格意義上的法律依據(jù)；對(duì)于規(guī)制流程重置等可能會(huì)給相對(duì)人帶來(lái)程序性負(fù)擔(dān)的情形，只要有相應(yīng)的說(shuō)明理由制度和公示、公告等機(jī)制的及時(shí)、充分跟進(jìn)，其合法性和合理性就應(yīng)當(dāng)?shù)玫街С帧?/p>

總之，在行政規(guī)制改革層面，首先要強(qiáng)調(diào)依法推進(jìn)，杜絕拋開現(xiàn)有法規(guī)范搞什么社會(huì)管理創(chuàng)新之類的違法之舉；其次是要充分認(rèn)識(shí)到改革難免存在風(fēng)險(xiǎn)，在強(qiáng)調(diào)完善行政規(guī)制的責(zé)任機(jī)制之際，尤其需要強(qiáng)調(diào)對(duì)相應(yīng)的改革應(yīng)當(dāng)建立健全免責(zé)機(jī)制。

作者楊建順，男，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授，比較行政法研究所所長(zhǎng)，博士生導(dǎo)師，《法學(xué)家》副主編，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，北京市法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)（北京 100872）。

責(zé)任編輯：孫艷蘭