■王德強(qiáng)

構(gòu)建公共財(cái)政監(jiān)督機(jī)制推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督有效轉(zhuǎn)型

■王德強(qiáng)

財(cái)政“大監(jiān)督”理念是財(cái)政監(jiān)督的全新思路，是在公共財(cái)政大結(jié)構(gòu)框架下，相繼實(shí)行 “大采購(gòu)”（政府采購(gòu)）、“大收費(fèi)”（集中收費(fèi)）、“大支付”（國(guó)庫(kù)支付）、“大轉(zhuǎn)移”（財(cái)政收支）等財(cái)政管理體制“大改革”后，關(guān)于財(cái)政監(jiān)督體制突破性改革的新模式。長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政監(jiān)督存在著內(nèi)部業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)督不到位，專職機(jī)構(gòu)監(jiān)督缺位，專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)部上下有別、各自為政等問(wèn)題，特別是目前財(cái)政業(yè)務(wù)公共管理特征更加明晰，單純依靠行政式財(cái)政監(jiān)督已經(jīng)不能適應(yīng)公共財(cái)政發(fā)展的廣度與深度，因此，改革現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督體制，推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)型，構(gòu)建公共財(cái)政 “大監(jiān)督”格局，建立“十二五”時(shí)期公共財(cái)政監(jiān)督機(jī)制勢(shì)在必行。

一、當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督工作存在的問(wèn)題

財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政的固有職能，是財(cái)政管理的自我完善機(jī)制，是對(duì)財(cái)政業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)及預(yù)算單位的雙重監(jiān)督，是對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行過(guò)程及資金使用情況的內(nèi)外監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政分配相伴而生，決定了財(cái)政監(jiān)督在財(cái)政分配過(guò)程中的同步性、約束性、公正性作用，理論和實(shí)踐都已反復(fù)證明：沒(méi)有財(cái)政監(jiān)督的財(cái)政分配是不可想象的。它對(duì)保障分配秩序公正，強(qiáng)化財(cái)政管理職能，規(guī)范財(cái)政業(yè)務(wù)行為，創(chuàng)新財(cái)政體制改革，提高財(cái)政資金使用效率均具有顯著的作用。但受各種因素的影響和制約，現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督職能機(jī)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督模式及法制建設(shè)等方面都存在不少缺陷，在實(shí)際操作過(guò)程中監(jiān)督范圍、內(nèi)容、方式、手段不同程度地存在著一些矛盾和問(wèn)題，暴露出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政要求與財(cái)政科學(xué)管理實(shí)際需要的較大差距。

（一）專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)體制不健全

派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)與地方監(jiān)督機(jī)構(gòu)分設(shè)不科學(xué)，人為分割財(cái)政監(jiān)督資源和公共財(cái)政收支內(nèi)容，主觀設(shè)立財(cái)政監(jiān)督內(nèi)部條塊關(guān)系，形成重上輕下、優(yōu)上劣下、主上次下、厚上薄下的矛盾機(jī)制，導(dǎo)致公共財(cái)政事項(xiàng)監(jiān)督斷層、首尾不顧；業(yè)務(wù)管理各自為政、互不銜接；工作機(jī)制條塊分離、不可協(xié)調(diào)。一方面，派駐監(jiān)督力量不足，無(wú)法監(jiān)管到位，另一方面地方監(jiān)督權(quán)限有限，難以實(shí)施有效監(jiān)管。同時(shí)，基層（市、縣、鄉(xiāng)）監(jiān)督機(jī)構(gòu)不健全，人員編制不足，隊(duì)伍配備不齊，監(jiān)督力量十分薄弱。有的縣未單獨(dú)設(shè)立專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)，一些市縣只配備1—2人，具有執(zhí)法檢查資格的人員稀少。與公共財(cái)政監(jiān)督的任務(wù)相比，監(jiān)督機(jī)構(gòu)無(wú)法有效、獨(dú)立地開(kāi)展業(yè)務(wù)，只是簡(jiǎn)單應(yīng)付了事。面對(duì)規(guī)模越來(lái)越大的財(cái)政資金，財(cái)政監(jiān)督的壓力也越來(lái)越大，任務(wù)越來(lái)越重。

（二）運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范

現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督實(shí)行業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)全員監(jiān)督管理，存在財(cái)政監(jiān)督職責(zé)不清、業(yè)務(wù)管理分散進(jìn)行、監(jiān)督目標(biāo)互不一致、監(jiān)督成果互不共享等問(wèn)題。業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)往往忙于預(yù)算分配及預(yù)算執(zhí)行等業(yè)務(wù)工作而忽視開(kāi)展監(jiān)督業(yè)務(wù)，或者既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員經(jīng)辦業(yè)務(wù)又當(dāng)裁判員履行監(jiān)督職能，目標(biāo)僅限于本業(yè)務(wù)范圍的操作規(guī)范及整改；專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏業(yè)務(wù)管理及政策執(zhí)行的同步信息，不能對(duì)業(yè)務(wù)管理及政策執(zhí)行程序進(jìn)行有效督查，不能對(duì)所有政府性資金和財(cái)政運(yùn)行全過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督，不能對(duì)資金使用單位進(jìn)行有效監(jiān)督，對(duì)違法、違規(guī)行為的責(zé)任追究和整改規(guī)范缺少手段，因而形成業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)混搭、監(jiān)督不到位，專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能后置、監(jiān)督缺位的局面。

（三）監(jiān)督模式滯后

在實(shí)際工作中，財(cái)政監(jiān)督范圍和內(nèi)容具有較大的局限性，監(jiān)督內(nèi)容狹窄，主要集中在財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的某些突出問(wèn)題、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支檢查以及各種定期專項(xiàng)治理方面。并且存在著片面傾向，突擊性的專項(xiàng)性檢查多，日常監(jiān)督少；定期集中性的事后監(jiān)督檢查多，事前、事中監(jiān)督少；對(duì)財(cái)政收入檢查較多，對(duì)財(cái)政支出監(jiān)督少。監(jiān)督方式通常是按年度或按項(xiàng)目工程完結(jié)后根據(jù)需要對(duì)其財(cái)務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)督，不能進(jìn)行事前、事中、事后的全過(guò)程監(jiān)督。單純的事后監(jiān)督僅是既成事實(shí)后的“馬后炮”式的監(jiān)督，具有明顯的滯后性和被動(dòng)性；對(duì)于違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的處理，只注重經(jīng)濟(jì)處罰，忽視責(zé)任追究和整改規(guī)范，這種“以罰代管”的處理方式成了替違紀(jì)單位處理善后事宜的工具。受傳統(tǒng)監(jiān)督思維和工作方式影響，有的基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)政監(jiān)督不夠重視，對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督之間相互平行、相互制衡的工作關(guān)系思路模糊，將財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理割裂開(kāi)來(lái)，長(zhǎng)期存在保收入、重分配而忽視支出監(jiān)督、輕執(zhí)法檢查的偏向思維習(xí)慣，財(cái)政監(jiān)督始終置于被動(dòng)的事后監(jiān)督檢查狀態(tài)，已不能適應(yīng)公共財(cái)政框架下多層次、全方位的財(cái)政監(jiān)督要求。

（四）法制建設(shè)不夠完善

財(cái)政監(jiān)督檢查缺乏完整的法律體系，有關(guān)財(cái)政監(jiān)督職責(zé)大多散見(jiàn)于相關(guān)財(cái)政法規(guī)、政策及業(yè)務(wù)辦理中，國(guó)家至今仍沒(méi)有專門的《財(cái)政監(jiān)督法》或《財(cái)政監(jiān)督條例》，財(cái)政監(jiān)督缺乏獨(dú)立性、強(qiáng)制性、權(quán)威性。財(cái)政監(jiān)督職責(zé)定位較虛較泛，依法行政力度軟弱，依法處罰難度較大?，F(xiàn)行《財(cái)政違法行為處罰處分條例》違法行為列示粗放簡(jiǎn)約，不夠具體詳細(xì)；處罰環(huán)節(jié)未細(xì)化，處罰條款少，有的缺乏剛性；行政處分措施運(yùn)用多，但處分主體、處分客體對(duì)外適用難度大，在實(shí)際工作中財(cái)政主體資格不夠完全（行政處分由紀(jì)檢監(jiān)察部門依法行使）；特別是缺乏保障公共財(cái)政體系監(jiān)管的內(nèi)容，因此，亟須認(rèn)真修訂并進(jìn)一步完善。

（五）缺乏監(jiān)督基礎(chǔ)信息

目前服務(wù)于財(cái)政監(jiān)督的信息網(wǎng)絡(luò)很不齊全，信息渠道不夠通暢，信息反饋不夠及時(shí)，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)手段在財(cái)政監(jiān)督領(lǐng)域的應(yīng)用滯后?？傤A(yù)算、部門預(yù)算執(zhí)行及國(guó)庫(kù)收付有關(guān)業(yè)務(wù)和政策尚未實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)，各管理職能部門與財(cái)政監(jiān)督部門之間缺少溝通、協(xié)調(diào)和相互制約的正常機(jī)制，財(cái)政信息共享程度較低，缺乏傳遞程序和信息平臺(tái)，影響財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政運(yùn)行秩序和預(yù)算單位基礎(chǔ)信息資料的掌握，未建立有效的監(jiān)督?jīng)Q策輔助系統(tǒng)和監(jiān)督信息支持系統(tǒng)，影響了財(cái)政監(jiān)督的及時(shí)性、針對(duì)性、嚴(yán)密性和科學(xué)性。

二、構(gòu)建公共財(cái)政監(jiān)督的思路

隨著部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)、政府收支分類及公務(wù)支出實(shí)行公務(wù)卡結(jié)算等改革工作的推進(jìn)，公共財(cái)政框架初步形成。唯財(cái)政監(jiān)督改革尚未突破舊模式，仍徘徊于公共財(cái)政體系之外，并與公共財(cái)政發(fā)展越來(lái)越相悖。為保障公共財(cái)政資金規(guī)范運(yùn)行和科學(xué)管理，要求必須構(gòu)建公共財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。完善公共財(cái)政監(jiān)督，第一要?jiǎng)?wù)是確立預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督三者之間相互平行、相互制衡的公共財(cái)政科學(xué)管理格局；核心是構(gòu)建覆蓋所有政府性資金和財(cái)政運(yùn)行全過(guò)程的公共財(cái)政監(jiān)管機(jī)制，能夠?qū)?jīng)濟(jì)行為實(shí)行事前、事中、事后的全過(guò)程監(jiān)督約束；手段是進(jìn)一步理清預(yù)算管理機(jī)構(gòu)與專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)督職責(zé)層次，大力改革和健全專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)，變粗放型監(jiān)督為集約型監(jiān)督，變行政式監(jiān)督為業(yè)務(wù)式監(jiān)督，成立集監(jiān)督、管理、服務(wù)于一體的專職業(yè)務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)；目的是保障公共財(cái)政結(jié)構(gòu)體系的公正、公開(kāi)、公平和規(guī)范科學(xué)運(yùn)行。應(yīng)從以下幾方面構(gòu)建公共財(cái)政監(jiān)督機(jī)制：

（一）建立全方位的財(cái)政監(jiān)管約束機(jī)制

省級(jí)財(cái)政部門要密切對(duì)市、縣財(cái)政監(jiān)督的指導(dǎo)督促，逐步形成“上下聯(lián)動(dòng)、管理規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、監(jiān)督有力、保障有效”的財(cái)政監(jiān)管約束機(jī)制，構(gòu)建剛性“大監(jiān)督”運(yùn)行格局。一是建立規(guī)范的財(cái)政監(jiān)督檢查組織體系，整合派駐監(jiān)督和地方監(jiān)督資源，參照注冊(cè)會(huì)計(jì)師與會(huì)計(jì)師、稅收稽查與稅收征管的工作關(guān)系正確定位財(cái)政監(jiān)督職責(zé)，明確專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主體職責(zé)，理順業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督層次，強(qiáng)化專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，并健全崗位設(shè)置及分類監(jiān)督功能，確立內(nèi)外監(jiān)督工作目標(biāo)責(zé)任制，自上而下從行政組織機(jī)構(gòu)上保障和推動(dòng)“大監(jiān)督”運(yùn)行機(jī)制的形成。

按照財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督工作的要求認(rèn)真落實(shí)，1—2年進(jìn)行試點(diǎn)，3—5年整體推進(jìn)。一要借鑒先進(jìn)做法，主動(dòng)作為，通過(guò)增加編制、升格機(jī)構(gòu)、高配干部、提升素質(zhì)，多管齊下，進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)力量，以適應(yīng)新形勢(shì)對(duì)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員提出的更高要求；并進(jìn)一步加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政資金監(jiān)管。二是上級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)明確和細(xì)化對(duì)內(nèi)部業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)（總預(yù)算、部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)支付、集中收費(fèi)、政府采購(gòu)等）進(jìn)行程序監(jiān)督的工作要點(diǎn)，并對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)指導(dǎo)與推動(dòng)，化解下級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作難度；舉辦較高規(guī)格的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、政策學(xué)習(xí)、經(jīng)驗(yàn)交流，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍的執(zhí)法能力和整體素質(zhì)；每年組織幾項(xiàng)省、市級(jí)的專項(xiàng)交叉檢查，加大檢查力度。三是促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督實(shí)現(xiàn)質(zhì)與量的根本性、突破性轉(zhuǎn)變。將財(cái)政監(jiān)督融入公共財(cái)政結(jié)構(gòu)框架，正當(dāng)發(fā)揮固有的財(cái)政監(jiān)管職能作用，不斷拓展財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容、范圍和服務(wù)領(lǐng)域，使財(cái)政監(jiān)督始終圍繞財(cái)政管理中心，服務(wù)于財(cái)政改革整體要求，服務(wù)于財(cái)政科學(xué)管理。

（二）確立規(guī)范、有效的財(cái)政監(jiān)督模式

新型的財(cái)政監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，必須體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的要求，緊緊把握財(cái)政監(jiān)督寓于財(cái)政管理的內(nèi)在特性，著眼財(cái)政管理活動(dòng)的全過(guò)程，逐步將監(jiān)督關(guān)口前移，改革現(xiàn)行低效運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，使財(cái)政監(jiān)督由單純事后監(jiān)督向事前、事中、事后等全過(guò)程監(jiān)督轉(zhuǎn)變。按照財(cái)政監(jiān)督貫穿于政府資金和財(cái)政管理全過(guò)程的總體要求，一是要對(duì)部門預(yù)算管理程序?qū)嵤┍O(jiān)督，在財(cái)政預(yù)算收支計(jì)劃編制、部門（單位）預(yù)算編制、政府采購(gòu)預(yù)算的編制、工程項(xiàng)目預(yù)算以及財(cái)政重大事項(xiàng)決策等方面實(shí)行事前監(jiān)督，積極介入，嚴(yán)格按照《預(yù)算法》等有關(guān)政策法規(guī)和財(cái)經(jīng)制度，對(duì)計(jì)劃的周密性、方案的可行性、決策的科學(xué)性進(jìn)行事前考察、論證、預(yù)測(cè)；同時(shí)對(duì)預(yù)算執(zhí)行建立健全事中防范督查考察機(jī)制。二是要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的審批、撥付程序的監(jiān)督，嚴(yán)格按照職責(zé)權(quán)限操作，強(qiáng)化組織紀(jì)律，嚴(yán)格依法辦事，防止政府權(quán)力部門化，甚至個(gè)人化。三是要建立常規(guī)性的督查、稽核機(jī)制，開(kāi)展內(nèi)查外調(diào)，對(duì)重點(diǎn)事項(xiàng)進(jìn)行必要的專門的監(jiān)督檢查，形成強(qiáng)力約束機(jī)制。四是實(shí)行財(cái)政資金撥付中的層層責(zé)任制，明確預(yù)算審批人、預(yù)算撥付人、部門（單位）負(fù)責(zé)人、資金使用人以及各個(gè)環(huán)節(jié)經(jīng)辦人員的具體職責(zé)、權(quán)限和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，建立起相互稽核、相互制約、各負(fù)其責(zé)的全過(guò)程監(jiān)督制約機(jī)制；同時(shí)對(duì)違規(guī)違紀(jì)行為嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究。

（三）明確監(jiān)督目標(biāo)

建立健全財(cái)政監(jiān)督目標(biāo)責(zé)任制，不斷完善財(cái)政監(jiān)督內(nèi)外監(jiān)控目標(biāo)責(zé)任體系，上下級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)要明確監(jiān)管項(xiàng)目和內(nèi)容，形成監(jiān)督合力，按照計(jì)劃統(tǒng)一部署、統(tǒng)一實(shí)施，統(tǒng)一處理。業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)要重視并充分利用監(jiān)督成果，改進(jìn)和完善管理制度或辦法，將監(jiān)督結(jié)果與預(yù)算編制和資金分配掛鉤，并積極完成落實(shí)整改事項(xiàng)；專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政監(jiān)督信息披露和公告制度，并向有關(guān)部門通報(bào)或向社會(huì)公告，加大對(duì)重大違法違紀(jì)案件的公開(kāi)力度，落實(shí)案件移送制度，強(qiáng)化執(zhí)行處理處罰決定和整改落實(shí)意見(jiàn)的反饋制度，保障公共財(cái)政規(guī)范管理秩序。

（四）加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)，完善財(cái)政監(jiān)督法律法規(guī)體系

財(cái)政監(jiān)督以保障財(cái)政資金安全為目標(biāo)，與財(cái)政管理有機(jī)結(jié)合，有別于審計(jì)監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督等監(jiān)督體系。一是加快財(cái)政監(jiān)督立法進(jìn)程，制定《財(cái)政監(jiān)督法》或《財(cái)政監(jiān)督條例》，從法律上明確財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體資格，提高財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性和震懾力。二是依據(jù)《預(yù)算法》制定《財(cái)政監(jiān)督檢查條例》，確立預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督三者之間相互平行、相互制衡的科學(xué)管理格局，構(gòu)建公共財(cái)政監(jiān)督管理機(jī)制；區(qū)分財(cái)政日常業(yè)務(wù)管理與財(cái)政監(jiān)督檢查的界限，明確專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主體職責(zé)，理順業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督層次；建立政府資金及財(cái)政運(yùn)行全程監(jiān)督模式。同時(shí)，應(yīng)及時(shí)修改和更新現(xiàn)有的與公共財(cái)政管理不相適應(yīng)的財(cái)政法律、法規(guī)體系。三是制定、完善財(cái)政監(jiān)督檢查管理辦法，建立立案、授權(quán)、調(diào)查取證、依法處理、法律文書(shū)以及行政復(fù)議、聽(tīng)證等資料檔案，實(shí)行集中調(diào)賬制度、檢查回避制度和檢查責(zé)任制度等，進(jìn)一步規(guī)范操作程序、檢查行為和檢查紀(jì)律，形成公共財(cái)政框架下依法行政、依法理財(cái)、依法監(jiān)督的法律保障體系。

（五）加快財(cái)政信息化建設(shè)，建立財(cái)政監(jiān)督信息網(wǎng)絡(luò)

要充分利用“金財(cái)工程”的應(yīng)用支撐平臺(tái)，建立上下級(jí)財(cái)政部門之間、財(cái)政部門內(nèi)部之間、財(cái)政與征收機(jī)關(guān)、國(guó)庫(kù)部門和銀行之間信息化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，做到預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督各業(yè)務(wù)主體間的政策管理和資金運(yùn)行信息的傳遞便捷、實(shí)時(shí)共享。預(yù)算管理機(jī)構(gòu)要向財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)抄送文件，開(kāi)放數(shù)據(jù)端口，提供政府資金和財(cái)政運(yùn)行基礎(chǔ)信息。應(yīng)著力強(qiáng)化基于信息平臺(tái)的財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)應(yīng)用技術(shù)，建立財(cái)政監(jiān)督信息庫(kù)，開(kāi)發(fā)財(cái)政監(jiān)督專用監(jiān)控軟件等，不斷健全實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控預(yù)警機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正運(yùn)行偏差，防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，為制定監(jiān)督計(jì)劃、確定監(jiān)督重點(diǎn)、實(shí)施監(jiān)督?jīng)Q策等工作提供信息支持。

山西省文水縣財(cái)政局）