孫健夫，付云飛

（河北大學(xué) 管理學(xué)院，河北 保定 071002）

自1995年以來，河北省就嘗試在部分縣（市）建立并實施農(nóng)村最低生活保障制度，經(jīng)過試點，2005年11月，此項制度覆蓋到全省162個涉農(nóng)縣（市、區(qū)）。近年來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和政府對民生事業(yè)的高度關(guān)注，河北省農(nóng)村低保的保障力度不斷提高。截止到2012年4月，河北省農(nóng)村低保平均標準為132.75元人／月，納入低保人數(shù)達到201.237 2萬人，保障家庭數(shù)為140.908 6戶，本年度財政累計支出10.931 7億元[1]。農(nóng)村低保制度在緩解農(nóng)村困難居民基本生活、維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。農(nóng)村低保制度作為一項農(nóng)村公共產(chǎn)品，財政補助支出是其主要的資金來源。低保救助力度很大程度上取決于政府財政支付能力。本文試圖圍繞河北省農(nóng)村低保制度的運行情況就財政支持政策的適度性，給予分析評價。

一、河北省農(nóng)村低保制度的現(xiàn)狀評價

（一）評價指標的選擇

為了能夠客觀地考察農(nóng)村低?，F(xiàn)行情況，本文選取了農(nóng)村低保救助力度系數(shù)、農(nóng)村低保生活救助系數(shù)、農(nóng)村低保覆蓋率三個指標作為依據(jù)，主要探討河北省現(xiàn)行農(nóng)村低保制度的救助水平和濟貧效果。

1.農(nóng)村低保救助力度系數(shù)[2]。該指標反映的是政府對農(nóng)村低保救助對象的實際救助力度。

其中，σt是第t期救助力度系數(shù)；Nt是第t期農(nóng)村名義低保標準，即農(nóng)村低保人口實際領(lǐng)到的救助金額；It－1是該省份第t－1年農(nóng)村人均收入。救助力度系數(shù)是基于地區(qū)實際情況，能夠剔除經(jīng)濟發(fā)展不平衡對地區(qū)間比較帶來的影響。在公式中，系數(shù)越大說明政府對困難群體的救助力度越大，系數(shù)過低則表明政府的救助力度不足。按照國際貧困線標準，低保救助力度系數(shù)在0.5左右，即救助水平達到當?shù)鼐用袢司杖氲?0%能夠有效保證低保群體的基本生活需要。

2.農(nóng)村低保生活救助系數(shù)。該指標可以用來反映救助水平能否滿足農(nóng)民日常食品消費需要。其公式為其中Nt代表當年度農(nóng)村低保標準，Ct－1代表上年度農(nóng)民人均食物消費水平。依據(jù)該公式，當農(nóng)村低保生活救助系數(shù)介于0－1之間時，說明該地區(qū)農(nóng)村低保群體享受的補助未能達到當?shù)剞r(nóng)村居民平均食物消費水平。在根據(jù)國際經(jīng)驗中，當該系數(shù)為0.65時，表明低保制度基本可以解決低保群體的食品支出需求[3]。

3.農(nóng)村低保覆蓋率

該指標可以反映當前救助水平的應(yīng)保盡保程度。其公式為：農(nóng)村低保覆蓋率其中，m代表年度享受低保救助的人數(shù)，M代表年度農(nóng)村總?cè)丝跀?shù)。公式表明，該值越大，說明低保制度的覆蓋率越高，制度的實現(xiàn)程度也越好。從近年國家設(shè)定的貧困標準看，應(yīng)保盡保的低保覆蓋率參考值應(yīng)為5%。

（二）評價數(shù)據(jù)選擇及結(jié)果分析

本文選取了河北省2007－2012年農(nóng)村低保制度數(shù)據(jù)，依據(jù)上述三個指標對河北省近年農(nóng)村低保運行情況進行測算分析。結(jié)果如下：

1.現(xiàn)行農(nóng)村低保制度屬低水平保障

農(nóng)村低保救助力度系數(shù)反映了當前制度的保障效果。通過對河北省2010年一、二季度11個地市的低保救助系數(shù)進行測算可以看出，河北省現(xiàn)行的農(nóng)村低保制度屬低層次救助。一季度的救助系數(shù)多集中于0.22左右（表1），其中張家口地區(qū)以0.289 8為列11個地市中的第一位，救助整體上符合實際情況；二季度各地市救助力度普遍有所提高（圖1），均值為0.277，救助值在0.3以上的地區(qū)僅有三個，遠低于參考值0.5。這表明農(nóng)村低保制度的救助力度還偏低，低水平的保障難以滿足困難群體的基本生活需要，政府的低保制度的保障力度明顯不足。

圖1 2010第一、二季度河北省各地市農(nóng)村低保救助力度

表1 2010年河北省11地市農(nóng)村低保情況 單位（元）

在農(nóng)村低保生活救助系數(shù)方面，通過對河北省2007－2011年的低保數(shù)據(jù)測算得出，近五年河北省農(nóng)村生活救助的平均值為1.068，高于0.65的參考值。2007年該系數(shù)為0.853 9，之后逐步提高，到2011年已達到1.214 8。這表明河北省困難居民的溫飽基本得到解決。但由于各地市經(jīng)濟的不均衡和保障標準的差異，導(dǎo)致部分地區(qū)的數(shù)值并沒有達到這個水平，這些地區(qū)主要集中于河北省北部。同時，困難群體仍面臨著醫(yī)療等方面的需求，這部分補助難以有效滿足其基本生活需要，制度整體上處于低層次保障。

2.農(nóng)村低保覆蓋尚未實現(xiàn)應(yīng)保盡保

數(shù)據(jù)顯示，河北省農(nóng)村低保人數(shù)到2012年第一季度已到達203.660 7萬人，覆蓋率水平從2007年時的2.94%，逐步提高到2010年的4.56%。政府對低保制度的關(guān)注，使得更多的困難居民被納入到制度保障范圍內(nèi)。近年覆蓋率水平保持在4.5%左右，與參考值0.5%還存在著一定的差距，總體表明現(xiàn)行的低保制度沒有將全部貧困人口納入到保障范圍內(nèi)。同時，也應(yīng)認識到，河北省農(nóng)村低保標準偏低，偏低的保障標準影響到了覆蓋率水平，146.4元人／月的保障標準低于全國同期的平均值149.2元人／元[4]。若考慮到這個因素，其覆蓋率應(yīng)當?shù)陀诋斍暗臏y算值。因此，政府還應(yīng)當加大保障投入以實現(xiàn)應(yīng)保盡保全覆蓋。

3.財政對農(nóng)村低保制度的支持在地區(qū)間呈現(xiàn)非均衡性

首先，根據(jù)如上分析，河北省11地市救助力度整體偏低，平均值為0.277。而位列第一的張家口市，數(shù)值為0.3643，且低保標準偏低。表明政府對低保制度的投入沒有到位，財政補助尚未達到適度水平。從農(nóng)村低保生活救助系數(shù)可以看出，當前的數(shù)值總體上大于參考值，低保標準與低保群體支出水平差額處于較高水平，1.068的平均值表明現(xiàn)行補助標準除了能夠滿足低保群體的食物性支出外，還能使其有一定的結(jié)余。

在11個地市中，石家莊市低保救助力度最低，其89.39元人／月的保障標準難以滿足困難群體生活的需要?？紤]到地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、物價水平等因素，該市救助力度明顯偏低，從另一個角度反映了現(xiàn)行財政低保投入的不足。此外，缺乏必要的統(tǒng)籌能力，也導(dǎo)致各地區(qū)的保障力度效果不一。

其次，從農(nóng)村低保覆蓋面上看，全省呈現(xiàn)北部地市相對較高，南部地市相對較低的特征。北部地區(qū)張家口和承德市經(jīng)濟發(fā)展水平低，貧困人口相對較多，農(nóng)村低保救助覆蓋范圍總體較大。2012年4月的數(shù)據(jù)顯示，張家口市的保障人數(shù)在11地市中最多，達到40.015 5萬人，保障家庭數(shù)為31.005萬戶①河北省統(tǒng)計局：2010年經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒。相比之下，靠近南部的地市保障人數(shù)相對偏少。其原因在于，南部地區(qū)農(nóng)村居民人均收入水平高且差距大，而偏北部的地市人均收入低但差距較小，客觀上會對農(nóng)村低保覆蓋率產(chǎn)生一定的影響。低保覆蓋率的差異同樣可以說明河北省農(nóng)村低保發(fā)展的非均衡情況，也從側(cè)面反映了財政對其支持的地區(qū)差異性。

圖2 2012年河北省11地市農(nóng)村低保保障人數(shù)

綜上分析，河北省財政對農(nóng)村低保的支持是非適度性的，呈現(xiàn)“水平低、覆蓋廣、差異大”的特征。一方面，注重解決困難群體的基本溫飽問題，食物需求基本得到保障；制度的覆蓋面相對較好，基本實現(xiàn)“將符合條件的農(nóng)村困難居民全部納入到保障范圍”；另一方面，總體保障力度較弱，區(qū)域救助力度不均衡，較高貧困標準下的覆蓋不能有效提高。特別是在目前物價增幅較大的情況下，進一步削弱了既定標準的保障效用，迫切需要政府加大農(nóng)村低保投入力度，并加大農(nóng)村低保救助力度。

二、河北省農(nóng)村低保制度的財政支持適度性分析

理論上對低保標準的測算方法有很多，如國際貧困線法、擴展線性支出法、恩格爾系數(shù)法和社會形態(tài)法等，本文選用恩格爾系數(shù)法對河北省農(nóng)村低保標準適度性進行測算。選取該方法相對簡便，隨著物價的上升，便于調(diào)整保障標準，且被許多發(fā)展中國家采用，便于橫向比較。

（一）指標及數(shù)據(jù)說明

恩格爾系數(shù)是食品支出總額占個人消費支出總額的比重。該系數(shù)反映了人的基本生活需求。運用該系數(shù)有助于分析較低層次農(nóng)村低保補助的目標。國際普遍采用恩格爾系數(shù)為60%來確定低保標準。在測算中，本文引入存量低保人口和存量財政負擔率兩個指標，對2010年河北省農(nóng)村低保標準進行測算調(diào)整（表2），以期為今后政府對低保標準的制定提供參考。

（二）分析結(jié)論

1.現(xiàn)行的農(nóng)村低保標準較低，難以實現(xiàn)保障農(nóng)村困難居民基本生活需要的功能，需要加大財政對農(nóng)村低保的支持力度。通過對河北省2010年11地市農(nóng)村低保標準測算與調(diào)整，結(jié)果表明，目前我國所采用的基本需求法確定的低保標準值低于恩格爾系數(shù)法的測算結(jié)果。按均值計算，2010年的標準為110元人／月②國家統(tǒng)計局2010年統(tǒng)計年鑒，恩格爾系數(shù)法的結(jié)果為166.062 5元人／月，相差56.062 5元，是當年標準的1.51倍；具體到各地市，出現(xiàn)原有標準越高的地方與調(diào)整后標準差額越大的特點。標準最高的唐山市為139.51元，調(diào)整后的數(shù)額為210.66元，差額為71.15元，差額為調(diào)整后各地市中最高。由于該市財政能力相對較好，因此其結(jié)果符合現(xiàn)實情況；在低保救助力度系數(shù)的調(diào)整中，原有保障力度均值0.22，調(diào)整后的結(jié)果為0.33，11地市中的低保救助力度明顯得到提高，0.5以上的地區(qū)有2個，0.4－0.5的地區(qū)有3個，其余為0.3左右，救助力度最低的石家莊市也達到了0.271，與參考值0.5相比較，差額明顯縮小。

2.低保標準的提高有待財政增加投入。根據(jù)計算，河北省2010年農(nóng)村低保制度財政存量負擔率為1.98%，在總收入為3 020.1億元的基礎(chǔ)上，農(nóng)村低保支出為59.798億元。根據(jù)恩格爾系數(shù)法測算，新標準需增加32.497億元的財政投入，占財政收入比重為1.076%，地方財政對農(nóng)村低保制度的負擔率達到2.99%。此外由于還包括增量補助的人口，實際負擔率會高于此。考慮到河北省各地市經(jīng)濟發(fā)展的差異，對該項增加支出的負擔能力是不一致的，這就需要省級財政通過轉(zhuǎn)移支付的形式進行協(xié)調(diào)。

以上測算表明該指標具有較好的可操作性，因此可成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下財政支持農(nóng)村低保制度發(fā)展適度性的參考。

表2 恩格爾系數(shù)法確定低保標準及救助系數(shù)力度

三、優(yōu)化河北省財政支持農(nóng)村低保制度政策的思考

河北省目前的農(nóng)村低保的低水平保障狀況，反映了低保人群相對規(guī)模過大和財政支持能力的不足。要提高低保標準，擴大保障覆蓋面，增強財政對低保制度的支持是必不可少的。在此，對優(yōu)化河北省財政支持農(nóng)村低保制度發(fā)展提出如下政策建議：

首先，要拓寬低保資金籌資渠道。由于最低生活保障屬于純公共物品范疇，因此，客觀上決定了公共財政是其基本保障手段，政府承擔著不可不可回避的責任。毫無疑問，在政府財力不斷增長的同時，加大財政對低保人群的支持，理應(yīng)成為財力分配政策的重要目標。但是，社會保障并不拒絕社會其他資金的參與。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平和居民收入水平的提高，應(yīng)當鼓勵多種社會主體加入到低保資金籌資渠道中來，包括非公有制經(jīng)濟、高收入階層及社會各界，通過各類捐贈為低保資金提供補充，扶持各類慈善組織健康發(fā)展，開展經(jīng)常性慈善服務(wù)活動。在這方面，國際經(jīng)驗已經(jīng)給了我們很好的啟示?，F(xiàn)在需要做的是，政府應(yīng)該對社會關(guān)愛理念的培養(yǎng)和慈善捐贈制度的規(guī)范進行努力，消除人們對慈善捐贈活動不愿參與的經(jīng)濟和社會根源。河北省是一個人口大省，但不是一個經(jīng)濟強省。改革開放以來，無論是經(jīng)濟總量還是財政收入在全國的地位都不盡理想。尤其是城鎮(zhèn)職工的收入水平，在全國處于比較落后的水平。在這種情況下，需要盡可能妥善調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加財政對低保支持的力度，動員社會力量參與社會救助，以解決好農(nóng)村貧困家庭的生活需求，也不失為一條可行的途徑。

其次，明確地方各級政府的責任。河北省農(nóng)村貧困人口規(guī)模較大，各地經(jīng)濟發(fā)展水平和貧困人口的數(shù)量也有明顯差別。而且往往是經(jīng)濟越落后的地方，貧困人口數(shù)量越大。因此，正確處理好低保資金的供給，不能采取以盜竊的辦法，需要合理劃分地方政府的保障責任，以實現(xiàn)低保制度的穩(wěn)定發(fā)展。要在地方政府財政支付能力如實評估的基礎(chǔ)上，分擔低保資金比例，具體建議為，對于經(jīng)濟發(fā)達的區(qū)市，低保資金可由省、市、縣（市、區(qū)）三級分擔，比例為30：35：35；經(jīng)濟欠發(fā)達的區(qū)市，三級分擔的比例可以調(diào)整為40：35：25；實行省管縣財政體制的地區(qū)，則由省、縣（市）兩級分擔。

再次，要優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付政策[5]。由于河北省東南部的地市經(jīng)濟發(fā)展較為快速，北部地區(qū)發(fā)展相對緩慢，客觀上存在著地方財政能力不一的問題。而且，現(xiàn)行的農(nóng)村低保標準與地方財力并未呈現(xiàn)明顯的相關(guān)性。因此，各級政府對低保制度承擔的責任未必能夠在自身財力范圍內(nèi)得到落實?？陀^上要求省級財政對經(jīng)濟落后地區(qū)和財力較弱的地區(qū)給予轉(zhuǎn)移支付協(xié)調(diào)。省級財政通過轉(zhuǎn)移支付政策的實施，一方面可以實現(xiàn)省內(nèi)各地市農(nóng)村低保制度的協(xié)調(diào)發(fā)展，另一方面則可以激勵部分地區(qū)加強財政對農(nóng)村低保提高支持力度。目前的問題是，實施低保財政轉(zhuǎn)移支付是否可以找到可靠性依據(jù)。近年來，一些落后地區(qū)的農(nóng)村居民生活狀況在不斷改善，但是，以國家級貧困縣而感到榮耀的現(xiàn)象卻不少見。生活貧困線以下的農(nóng)村家庭也有同樣的確認機制混亂現(xiàn)象。因此，財政轉(zhuǎn)移支付政策如何能夠真正達到其設(shè)計的初衷，不僅僅是一個技術(shù)上的問題，其中還伴隨著省級政府與地方政府間、政府與農(nóng)村居民家庭間的利益博弈，它屬于社會管理層面的問題。省級財政有必要借助于獨立的社會機構(gòu)對低保數(shù)據(jù)信息進行充分的調(diào)查核實，并將地方政府申報的數(shù)據(jù)信息準確性與未來給予的財政轉(zhuǎn)移支付資金相掛鉤。對不誠信的地方政府予以懲罰，對誠信的地方政府予以鼓勵。此外，轉(zhuǎn)移支付水平應(yīng)該保持動態(tài)調(diào)整的過程，既要考慮低保人群數(shù)量的變化，也要考慮低保人群的特殊影響因素的變化，力爭使政策更能貼近實際需要。

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