□[日]天野郁夫 著 陳武元 譯

隨著國立大學(xué)的法人化，國立大學(xué)的財(cái)政、財(cái)務(wù)的應(yīng)有形態(tài)正在發(fā)生很大變化。但是，與法人化問題一樣，財(cái)政財(cái)務(wù)的問題并非最近才突然浮出水面。它具有明治以來，即日本近代大學(xué)成立以來的悠久歷史。因此，現(xiàn)代改革的各種問題，與這種悠久的歷史就不無關(guān)系。但是，在這個(gè)歷史中，包含著區(qū)分改革成敗的許多教訓(xùn)。以下，從現(xiàn)代改革的視角，嘗試追溯圍繞國立大學(xué)財(cái)政財(cái)務(wù)的應(yīng)有形態(tài)而展開的、歷史性探索過程。

這個(gè)過程的核心是財(cái)政方面的自立與自律的問題?！盎鹬啤薄⑻貏e會(huì)計(jì)制、講座制、估算校費(fèi)制等，均是作為確立財(cái)政制度的策略而引入的，而且與法人化問題也有很深的關(guān)系。倡導(dǎo)財(cái)政自立的國立大學(xué)法人的建立，究竟能夠在何種程度上有助于解決明治以來的這個(gè)問題？探討這個(gè)問題的各種各樣的線索，便隱藏在這種探索的歷史過程中。

一、帝國大學(xué)的成立與財(cái)政制度

由于明治19年（1886年）《帝國大學(xué)令》和諸學(xué)校令的頒布，從近代高等教育的制度基礎(chǔ)確立后至二戰(zhàn)結(jié)束（1945年）期間，國立學(xué)校的財(cái)政制度基本上是以把帝國大學(xué)和其他國立學(xué)校分開，并給予帝國大學(xué)特別地位的形式展開的。這是因?yàn)?，帝國大學(xué)不僅具有與其他國立學(xué)校不能比較的預(yù)算規(guī)模，而且事實(shí)上長期作為唯一的大學(xué)，在整個(gè)高等教育制度中占據(jù)著特別地位。在制度建立之初，人們并沒有充分意識(shí)到大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由相結(jié)合的帝國大學(xué)的特殊性或特權(quán)性與財(cái)政財(cái)務(wù)的關(guān)系，大學(xué)有關(guān)人士對(duì)作為“學(xué)術(shù)中心”的大學(xué)自治問題也認(rèn)識(shí)不夠深刻，但是，帶有此后大學(xué)財(cái)政特征的若干基本思考已經(jīng)開始顯現(xiàn)。

（一）基金或資金制的構(gòu)想

對(duì)二戰(zhàn)結(jié)束前的大學(xué)財(cái)政最具特征的思考之一，就是重視自己創(chuàng)收收入，以及構(gòu)想以此建立“基金”乃至“資金”制。

明治21年（1888年），政府頒布的《文部省直屬學(xué)校收入金規(guī)則》規(guī)定，“文部省直屬學(xué)?？梢詫⒄魇盏膶W(xué)費(fèi)、考試費(fèi)、證明費(fèi)等其他收入積累起來建立基金”。當(dāng)初，國立學(xué)校中盡管有實(shí)施官費(fèi)生制度的學(xué)校，但是不久征收學(xué)費(fèi)已形成常態(tài)化，特別是明治18年（1885年）就任文部大臣的森有禮采取了大幅度提高學(xué)費(fèi)，并將其作為大學(xué)和學(xué)校自己創(chuàng)收收入支柱的政策。其構(gòu)想是，不是把以學(xué)費(fèi)為主的自己創(chuàng)收收入列入一般會(huì)計(jì)把它用完，而是另項(xiàng)累積起來，謀求建立能使大學(xué)將來具有財(cái)政自立的“基金”。這可能是向歐美的大學(xué)或?qū)W校學(xué)習(xí)借鑒來的經(jīng)驗(yàn)。這種“基金”的構(gòu)想早在明治12年（1879年）就已經(jīng)有了，但直到明治21年才被明文化。

當(dāng)然，從（國立學(xué)校）整體所需要的經(jīng)費(fèi)來看，學(xué)費(fèi)等收入本身是很少的，從累積起來的“資金”中獲得的收益還不足以成為重要的財(cái)源。比如，明治23年（1890年）末，帝國大學(xué)的基金額為5.6萬日元，由此得到的利息收入為2800日元，與政府支出金額44.6萬日元相比，是微不足道的。但是，值得注意的是，在近代學(xué)校制度建立初期，在政府內(nèi)部就有這種財(cái)政自立化的構(gòu)想，而且為此積累資金的工作到二戰(zhàn)結(jié)束前一直被持續(xù)著。據(jù)說，至1945年日本戰(zhàn)敗時(shí)，國立學(xué)校積累的基金總額為5630萬日元，相當(dāng)于昭和22年（1947年）當(dāng)時(shí)國立學(xué)校年預(yù)算總經(jīng)費(fèi)的6%。

（二）特別會(huì)計(jì)制度的建立

與大學(xué)財(cái)政有關(guān)的另一個(gè)重要制度是“特別會(huì)計(jì)制度”，它與基金制同時(shí)在二戰(zhàn)結(jié)束以前一直在起作用。明治23年（1890年）施行的《官立學(xué)校及圖書館會(huì)計(jì)法》是其最早的制度形式。它是伴隨著帝國議會(huì)的建立，從建立與官立學(xué)校相關(guān)的財(cái)政制度的需要出發(fā)而引入的。就帝國大學(xué)而言，它與下面將要談到的“帝國大學(xué)獨(dú)立論”有很深的關(guān)系。甚至可以說，整個(gè)二戰(zhàn)期間一直維持的“特別會(huì)計(jì)制度”的終極目的在于實(shí)現(xiàn)包括大學(xué)在內(nèi)的整個(gè)國立高等教育機(jī)構(gòu)的財(cái)政自立。

根據(jù)這個(gè)制度，為了使文部省直屬學(xué)?！皳碛匈Y金，允許將政府支出金產(chǎn)生的收入、學(xué)費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)以及其他收入充作其歲出而設(shè)立特別會(huì)計(jì)制度”。這里所說的學(xué)校擁有的“資金”相當(dāng)于以前的“基金”，“以往擁有的積累資金是由政府撥款、或其他捐贈(zèng)的動(dòng)產(chǎn)不動(dòng)產(chǎn)以及歲入余款構(gòu)成的”。 就國立學(xué)校的預(yù)算而言，這個(gè)在整個(gè)二戰(zhàn)期間一直使用的、設(shè)計(jì)與一般會(huì)計(jì)不同的特別會(huì)計(jì)制度的最初形態(tài)，正是在這個(gè)時(shí)期制定的。根據(jù)這個(gè)會(huì)計(jì)法，預(yù)算是按每個(gè)學(xué)校編制的，后提交帝國議會(huì)批準(zhǔn)實(shí)施。

明治23年（1890年），根據(jù)上述會(huì)計(jì)法制定并頒布的《官立學(xué)校及圖書館會(huì)計(jì)規(guī)則》規(guī)定，官立學(xué)校應(yīng)把（1）政府支出金，（2）學(xué)費(fèi)及考試費(fèi)，（3）社會(huì)捐贈(zèng)，（4）利息或股票分紅，（5）土地和房產(chǎn)的租金，（6）供實(shí)驗(yàn)用的生產(chǎn)用品的出售收入，（7）雜收入等項(xiàng)目作為“經(jīng)常性的財(cái)政收入”。其中，規(guī)定構(gòu)成利息或股票分紅的母本之“資金”分為維持資金和特別資金，“由維持資金產(chǎn)生的利息及其他收入充作學(xué)校的一般經(jīng)費(fèi)”，“由特別資金產(chǎn)生的利息及其他收入充作特定的用途，若有剩余，則充作該資金的增殖”。同時(shí)還規(guī)定“經(jīng)常性的財(cái)政收入”專門用于“經(jīng)常性的支出”，臨時(shí)支出的財(cái)源另行規(guī)定。從這個(gè)意義上說，帝國議會(huì)的建立成為建立官立學(xué)校會(huì)計(jì)制度的動(dòng)因。

但是，必須指出的是，這個(gè)特別會(huì)計(jì)制度在其預(yù)算的決定或執(zhí)行上，即使最有特權(quán)的帝國大學(xué)也不能保證其自主性。另外，建筑物等設(shè)施經(jīng)費(fèi)作為臨時(shí)性經(jīng)費(fèi)，被置于特別會(huì)計(jì)的框架之外。從這個(gè)意義上說，這個(gè)特別會(huì)計(jì)制度還是不完整的制度。

（三）大學(xué)獨(dú)立與法人化議論

在官立學(xué)校中，被明確規(guī)定為“以適應(yīng)國家需要，教授學(xué)術(shù)技藝及探究其奧蘊(yùn)為目的”（帝國大學(xué)令第一條）的帝國大學(xué)，在明治22年（1889年），政府和帝國大學(xué)內(nèi)部已經(jīng)有包含財(cái)政在內(nèi)的各種各樣的獨(dú)立議論，乃至法人化構(gòu)想。也就是說，當(dāng)時(shí)政府內(nèi)部有把帝國大學(xué)作為“法律上享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)”的獨(dú)立法人，而作為法人的帝國大學(xué)“隸屬皇室，由文部大臣監(jiān)督，并以皇室御賜的保護(hù)金及學(xué)生繳納學(xué)費(fèi)等帝國大學(xué)的收入維持之”的構(gòu)想（帝國大學(xué)令修正案）；而帝國大學(xué)內(nèi)部則有與這個(gè)構(gòu)想相似的“帝國大學(xué)獨(dú)立之我見”和“帝國大學(xué)組織之我見”等方案。各新聞媒體也對(duì)這個(gè)問題表現(xiàn)出極大關(guān)注，并展開了以“謀求大學(xué)經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定就是謀求大學(xué)獨(dú)立的捷徑”為主題的“大學(xué)自治”的討論。

從新聞媒體報(bào)道中可以歸納有以下三種方案：第一種方案是基本財(cái)產(chǎn)方案，即從國庫一次性給予大學(xué)數(shù)百萬日元作為基本財(cái)產(chǎn)，用其利息收入維持大學(xué)運(yùn)作；第二種方案是法人方案，即在議會(huì)的預(yù)算審議權(quán)的框架外，每年給大學(xué)一定數(shù)額的經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)；第三種方案是皇室費(fèi)方案，即從天皇皇室經(jīng)費(fèi)中支付大學(xué)預(yù)算。這些方案都是以擺脫議會(huì)謀求大學(xué)財(cái)政自立為目的，但是，其結(jié)果并未實(shí)現(xiàn)，而只是如上所述的依據(jù)《會(huì)計(jì)法》的撥款。

附帶說一下，1893年修訂的《帝國大學(xué)令》決定設(shè)置作為大學(xué)自治根基的“評(píng)議會(huì)”并引入“講座制”。與此同時(shí)還制定了《帝國大學(xué)官制》，明示教職員不同職級(jí)的編制，以及教員的薪酬表，除基本工資外，還采用了與擔(dān)當(dāng)講座配套的“職務(wù)工資”的制度。這些條文的修訂，使帝國大學(xué)與其他國立學(xué)校在制度上的差異更加明顯，也意味著預(yù)算開始具有一定的加權(quán)作用。但是，這個(gè)時(shí)期的講座制還沒有達(dá)到將教師定編與預(yù)算直接掛鉤的程度。

二、《特別會(huì)計(jì)法》的建立

盡管頒布了官立學(xué)校會(huì)計(jì)法，但是，由于官立學(xué)校特別是帝國大學(xué)的預(yù)算必須接受議會(huì)的嚴(yán)格核定，帝國大學(xué)的財(cái)政還是明顯缺乏穩(wěn)定性。據(jù)《東京大學(xué)百年史》記載，預(yù)算每年被削減，政府和帝國大學(xué)為了謀求大學(xué)財(cái)政的穩(wěn)定，要求數(shù)百萬日元規(guī)模的基本財(cái)產(chǎn)撥款，但這個(gè)要求并未實(shí)現(xiàn)。而且，隨著京都帝國大學(xué)的新辦以及東京帝國大學(xué)規(guī)模的擴(kuò)張等，官立學(xué)校預(yù)算規(guī)模還將年年擴(kuò)大，特別是日俄戰(zhàn)爭后，由于議會(huì)要求嚴(yán)格的財(cái)政緊縮，使得帝國大學(xué)的財(cái)政問題更加嚴(yán)重。下面將要論述的“定額支出金制”正是為解決這個(gè)矛盾而采取的策略。

（一）帝國大學(xué)特別會(huì)計(jì)法的制定

明治40年（1907年），政府廢除以前的《官立學(xué)校及圖書館會(huì)計(jì)法》，重新制定并頒布《帝國大學(xué)特別會(huì)計(jì)法》和《學(xué)校及圖書館特別會(huì)計(jì)法》這兩個(gè)特別會(huì)計(jì)法。作出這種財(cái)政制度的改變，其主要理由是，隨著直屬學(xué)校數(shù)量的不斷增加，為每個(gè)學(xué)校設(shè)置特別會(huì)計(jì)變得十分繁雜，政府意識(shí)到有必要把預(yù)算規(guī)模大而且地位特殊的帝國大學(xué)從一般的國立學(xué)校中分離出來處理。

由于這個(gè)時(shí)期設(shè)置的帝國大學(xué)僅有東京、京都兩校?！兜蹏髮W(xué)特別會(huì)計(jì)法》對(duì)兩校作出以下三條規(guī)定：第一條，允許東京帝國大學(xué)及京都帝國大學(xué)擁有資金，以政府的支出金、資金產(chǎn)生的收入、學(xué)費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)等其他收入充作其一切的經(jīng)常性支出，特設(shè)立特別會(huì)計(jì)；第二條，上一條之政府支出金，東京帝國大學(xué)每年度130萬日元，京都帝國大學(xué)每年度100萬日元，由一般會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)入（即所謂的“定額支出金制”）；第三條，各帝國大學(xué)的資金由政府撥款及其他捐贈(zèng)的動(dòng)產(chǎn)不動(dòng)產(chǎn)和經(jīng)常性收入的余額構(gòu)成。據(jù)此，帝國大學(xué)在財(cái)政上被采取與其他國立學(xué)校不同的處理辦法，也與議會(huì)的審議無關(guān)，并被保證一定數(shù)額的預(yù)算。

與此同時(shí)，這意味著帝國大學(xué)在預(yù)算執(zhí)行方面獲得了一定的自立性，因?yàn)槿绾畏峙浜椭С稣磕険芨兜亩~預(yù)算和自己創(chuàng)收收入，帝國大學(xué)有一定的自由。在以前的會(huì)計(jì)法下，“大學(xué)的財(cái)政多數(shù)情況下受一般會(huì)計(jì)的預(yù)算編制所左右，大學(xué)的經(jīng)濟(jì)自主性極其小”，與之相比，特別會(huì)計(jì)法被認(rèn)為“采取定額政府支出金制度是具有劃時(shí)代的事件”。人們總算認(rèn)識(shí)到在財(cái)政方面允許帝國大學(xué)的自主性，是與教學(xué)科研的發(fā)展有關(guān)聯(lián)的。從這個(gè)意義上說，建立特別會(huì)計(jì)法的確是“劃時(shí)代”的事件。

正如上面所見的那樣，定額支出金的額度，東京帝國大學(xué)為130萬日元，京都帝國大學(xué)為100萬日元。以明治41年（1908年）度東京帝國大學(xué)的預(yù)算為例，歲入總額為170萬日元，其中政府定額支出金130萬日元，占76%；從自己創(chuàng)收收入的主要項(xiàng)目看，“附屬醫(yī)院病人收入”為15.5萬日元（9%）、學(xué)費(fèi)為13.8萬日元（8%），由“資金”而獲得的收入（利息收入）僅為1.1萬日元（0.7%）。從這個(gè)預(yù)算中可以知道，即使特別會(huì)計(jì)法第一條把“資金”列為收入的首位，也不能達(dá)到在自己創(chuàng)收收入中占大部分的狀態(tài)。盡管僅有兩所擁有特權(quán)的帝國大學(xué)，但也達(dá)不到主要依靠自己創(chuàng)收收入來經(jīng)營學(xué)校的地步。

因此，雖說帝國大學(xué)被允許有一定的自立性，但是在預(yù)算的編制和執(zhí)行方面，其自主性并不是很大。明治40年（1907年）在頒布特別會(huì)計(jì)法的同時(shí)，還制定了《帝國大學(xué)經(jīng)理委員會(huì)規(guī)則》，規(guī)定委員會(huì)由帝國大學(xué)分科大學(xué)校長及秘書官一人、文部省專門學(xué)務(wù)局長及辦公廳會(huì)計(jì)處處長、大藏省主管局長及秘書官一人組成。也就是說，帝國大學(xué)預(yù)算的分配和執(zhí)行要在文部省和大藏省的監(jiān)督下進(jìn)行。盡管“實(shí)際上在經(jīng)理委員會(huì)的前面，為了東京帝國大學(xué)獨(dú)自進(jìn)行決策，設(shè)置了有關(guān)預(yù)算概算決定的校內(nèi)委員會(huì)”，然而（帝國大學(xué)）在財(cái)政上的自主性實(shí)際上并不大。

附帶說一下，帝國大學(xué)以外的其他官立學(xué)校（含圖書館）在《學(xué)校及圖書館特別會(huì)計(jì)法》頒布后，正如規(guī)定指出的“通過它制定一個(gè)特別會(huì)計(jì)”那樣，從整體上引入統(tǒng)一化的特別會(huì)計(jì)制度。其理由是，對(duì)已經(jīng)達(dá)到30多所的每所小規(guī)模學(xué)校都編制預(yù)算，不僅十分繁雜，而且“在不同的年份，在出現(xiàn)（預(yù)算）多少有些充裕的學(xué)校的情況下……在一方感到不足的情況下可由充裕的一方挪給它用，通過消除不經(jīng)濟(jì)而獲得學(xué)校經(jīng)營上的便利”。不過，與帝國大學(xué)不同，官立學(xué)校不采用政府支出金的定額制，也沒有設(shè)置經(jīng)理委員會(huì)。由此可見，兩所帝國大學(xué)是如何受到特別地對(duì)待的。

（二）圍繞定額制度的議論

如所周知，圍繞定額制的引入，帝國議會(huì)有過激烈的爭論。由于包含著與現(xiàn)在的國立大學(xué)法人化問題相同的、頗有意思的觀點(diǎn)，因此，先簡要介紹其概況（原史料為帝國議會(huì)議事錄）。

首先，提出法案的文部大臣（牧野伸顕）做了以下說明：帝國大學(xué)自建立以來，在經(jīng)歷近20年后總算確立了其基礎(chǔ)。今后不是每年在議會(huì)討論預(yù)算，而是根據(jù)法律保證大學(xué)一定額度的預(yù)算，做到大學(xué)能夠自己思考數(shù)年后的事業(yè)而有計(jì)劃地使用預(yù)算，此正是“大學(xué)經(jīng)營上的方便”。當(dāng)然，學(xué)術(shù)年年都在進(jìn)步，因而便需要新的預(yù)算。但是，大學(xué)有“學(xué)費(fèi)、醫(yī)院收入、其他雜收入”?！敖?jīng)營此等，謀求增收計(jì)劃，還是有很大的余地”。經(jīng)費(fèi)的增加可以靠這種財(cái)源來供給。此外，一方面，預(yù)算項(xiàng)目盡量減少，形成項(xiàng)目之間的“挪用空間”，多少允許經(jīng)費(fèi)使用的自由。另一方面相應(yīng)地設(shè)置“經(jīng)理委員會(huì)”，以便“嚴(yán)格監(jiān)督”。

花井卓藏議員對(duì)此持反對(duì)意見。首先，他把矛頭指向?qū)Φ蹏髮W(xué)在會(huì)計(jì)上的特別對(duì)待，并強(qiáng)烈批評(píng)說，那種因?yàn)槭谟璐髮W(xué)“在財(cái)政上的獨(dú)立職責(zé)”，就認(rèn)為是“學(xué)術(shù)獨(dú)立的一個(gè)階段”的想法，只不過是“一個(gè)幻想”。其次是根據(jù)“帝國大學(xué)的分科大學(xué)的實(shí)際狀況”提出了嚴(yán)厲批評(píng)——“各分科大學(xué)似是群雄割據(jù)一般，法科大學(xué)城、工科大學(xué)城、理科大學(xué)城、醫(yī)科大學(xué)城各自構(gòu)建自己的邊界，各自為自己的預(yù)算最大化相互展開競爭，實(shí)際狀況慘不忍睹”，“甚至達(dá)到各分科大學(xué)的教室互不共用的地步”。在這種狀態(tài)下，如果保證并允許自由分配定額的預(yù)算，那么將會(huì)“導(dǎo)致大學(xué)無法治理……以至成為各分科大學(xué)爭吵的媒質(zhì)”。當(dāng)前重要的是，必須更加強(qiáng)化對(duì)大學(xué)的監(jiān)督。如果頒布特別會(huì)計(jì)法，“無異于剝奪文部大臣對(duì)大學(xué)監(jiān)督的權(quán)力，鼓勵(lì)各分科大學(xué)的分割主義，把學(xué)術(shù)圣地演變成財(cái)利爭奪的場所”。

盡管有一部分持這種強(qiáng)硬的反對(duì)意見，特別會(huì)計(jì)法還是按照政府的原有方案獲得通過并頒布實(shí)施。

（三）定額制度的現(xiàn)實(shí)

定額制度的確在大學(xué)可以自主地、有計(jì)劃地編制和分配預(yù)算方面有優(yōu)點(diǎn)。但是，由于大學(xué)教學(xué)科研活動(dòng)的擴(kuò)大以及通貨膨脹等原因，難免會(huì)遇到不斷需要修改其額度這樣的困難。在制度建立之初，文部省雖然認(rèn)為在10年左右無需變更定額，但很快就明顯地表現(xiàn)出這樣的預(yù)想太樂觀了。

以東京帝國大學(xué)為例，自明治40年（1907年）制度建立以來，由于明治43年（1910年）“公務(wù)員提薪”、明治45年（1912年）“增設(shè)商業(yè)科”、大正3年（1914年）“行政改革”、大正5年（1916年）“接管傳染病研究所”、大正7年（1918年）“物價(jià)上漲”、大正8年（1919年）“增加教師工資和設(shè)置教育學(xué)科等”、大正9年（1920年）“物價(jià)上漲和增加教師工資”等原因，幾乎每年都要增加定額。不僅如此，在定額的政府支出金無法維持的情況下，常常要通過另行法律，進(jìn)行“臨時(shí)政府支出金列支”，這樣的情況在1920年之前已多達(dá)6次。

而且，特別會(huì)計(jì)制度也有一個(gè)前提，就是用經(jīng)常性歲入供給具有臨時(shí)性質(zhì)的設(shè)施設(shè)備費(fèi)支出，有些年份還需要定額以外的政府支出金作為設(shè)施的修繕或新建筑物的費(fèi)用。因此，定額制度事實(shí)上已經(jīng)開始顯現(xiàn)出有名無實(shí)的征兆。

三、二戰(zhàn)結(jié)束前的特別會(huì)計(jì)制度

在兩個(gè)特別會(huì)計(jì)法中，帝國大學(xué)特別會(huì)計(jì)法于大正10年（1921年）改為《大學(xué)特別會(huì)計(jì)法》。這是因?yàn)?918年末，由于《大學(xué)令》的頒布，允許帝國大學(xué)以外的官立大學(xué)的設(shè)置。雖然修訂后的會(huì)計(jì)法規(guī)定，“除了帝國大學(xué)以外，其他官立大學(xué)設(shè)立一個(gè)特別會(huì)計(jì)”，但是根據(jù)大正14年（1925年）的再次修訂，所有的大學(xué)都被統(tǒng)一成一個(gè)特別會(huì)計(jì)。

（一）新會(huì)計(jì)法與定額法

新特別會(huì)計(jì)法的重要問題在于政府支出金的定額制上，即僅有東京、京都兩所帝國大學(xué)繼續(xù)使用這樣的定額制度。正如上面所述，由經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)的通貨膨脹，以及教育機(jī)會(huì)的擴(kuò)大和教學(xué)科研活動(dòng)的增加，使得大學(xué)有必要大幅度地?cái)U(kuò)大規(guī)模。這種必要性意味著，日益顯示出有名無實(shí)化的定額制度，不僅難以保障這兩所帝國大學(xué)的自立發(fā)展，而且作為制約因素已經(jīng)開始在起作用。

這個(gè)問題早在大正9年（1920年）的帝國議會(huì)上就已經(jīng)引起關(guān)注，不斷有議員提出對(duì)定額制度進(jìn)行重新研究的要求，比如，“既然大學(xué)方面甚感不便，為什么不廢除呢？”，“學(xué)術(shù)研究之事沒有止境，因此在政府支出金達(dá)到穩(wěn)定不變的時(shí)候，不就等于沒有目標(biāo)了嗎？”，等等。實(shí)際上，根據(jù)《關(guān)于臨時(shí)政府支出金增支的法律》而轉(zhuǎn)入特別會(huì)計(jì)的臨時(shí)支出金，已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)高的額度，如大正12年（1923年）的東京帝國大學(xué)為1314萬日元，達(dá)到定額支出金2884萬日元的近一半。不僅如此，定額支出金的額度本身也趕不上經(jīng)常性支出的增長，大學(xué)的財(cái)政壓力日益嚴(yán)峻。

帝國大學(xué)的經(jīng)費(fèi)來源，除定額金以外，還有定額以外的有指定用途的政府支出金（含臨時(shí)政府支出金）以及自己創(chuàng)收收入。自己創(chuàng)收收入本來應(yīng)該是與定額金一樣屬大學(xué)可以自由使用的資金，但是，其大部分為醫(yī)院收入和演習(xí)林收入，因而不得不優(yōu)先分配給創(chuàng)造這些財(cái)源的事業(yè)。這意味著，即使自己創(chuàng)收收入和指定用途金的額度增加，預(yù)算規(guī)模變大，只要定額金的增長被抑制，大學(xué)財(cái)政上的自由不僅不會(huì)增大，反而會(huì)受到抑制。事實(shí)上，從大正12年（1923年）的政府支出金來看，臨時(shí)支出金和指定用途金，即不能自由使用的政府支出金的總額為2478萬日元，基本上達(dá)到了與定額支出金相同的金額。

（二）定額制的廢止與講座制

在與講座制的關(guān)系上，定額制的局限性也開始被意識(shí)到。也就是說，不采用定額制的其他帝國大學(xué)在新設(shè)講座時(shí)都能增加人員編制和預(yù)算，而采用定額制的這兩所帝國大學(xué)，其新辦事業(yè)的預(yù)算要求則被限于“重要且需要巨額經(jīng)費(fèi)的事業(yè)”，對(duì)小規(guī)模的人員增加或增加講座的預(yù)算只能在其定額金與自己創(chuàng)收收入的范圍內(nèi)解決。文部省認(rèn)為“每增加一個(gè)講座，就要為其一個(gè)一個(gè)增加定額，實(shí)在是太麻煩了”。

正如前面指出的那樣，講座制被引入帝國大學(xué)是明治26年（1893年）的事。但是，這個(gè)講座制并沒有與人員的配置和預(yù)算的分配直接掛鉤。不過，為了謀求教學(xué)科研的長遠(yuǎn)發(fā)展，把講座作為預(yù)算的加權(quán)和人員配置的基礎(chǔ)單位的想法在文部省內(nèi)部并非沒有過。大正10年（1921年），就新增設(shè)講座采取了以下對(duì)策，即將講座分為實(shí)驗(yàn)講座和非實(shí)驗(yàn)講座，根據(jù)不同類別的講座確定講座工資標(biāo)準(zhǔn)和校費(fèi)的額度，并將其作為大學(xué)預(yù)算的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。比如，大正12年（1923年），東京帝國大學(xué)就是根據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)向文部省提出預(yù)算要求的，即：有實(shí)驗(yàn)的學(xué)科（醫(yī)學(xué)部、工學(xué)部、理學(xué)部和農(nóng)學(xué)部），一個(gè)講座設(shè)教授1人、副教授1人、助教2人，講座經(jīng)費(fèi)（人頭費(fèi)與物件費(fèi)的合計(jì)）20000日元；而文科（法學(xué)部、文學(xué)部和經(jīng)濟(jì)學(xué)部），一個(gè)講座設(shè)教授1人、助教1人，講座經(jīng)費(fèi)8000日元。

提出這種估算校費(fèi)想法的背景是采取定額制的這兩所帝國大學(xué)在經(jīng)費(fèi)方面已經(jīng)走向貧困化。比如，從大正13年（1924年）一個(gè)講座的平均經(jīng)費(fèi)來看，不采用定額制的北海道帝國大學(xué)為14000日元，東北帝國大學(xué)為9500日元，而東京帝國大學(xué)僅有7800日元。同年（1924年），東京帝國大學(xué)在要求增加定額金額度的文件中感慨道，“與東北、九州、北海道等各帝國大學(xué)相比，（東京帝國大學(xué)）學(xué)費(fèi)和研究費(fèi)顯著寡少。當(dāng)初鑒于大學(xué)的本質(zhì)，為推進(jìn)獨(dú)立研究的發(fā)展，在國運(yùn)興盛時(shí)期創(chuàng)設(shè)的定額制度反而給研究帶來不便，并招致阻礙大學(xué)發(fā)展的結(jié)果”。

其結(jié)果，大正13年（1924年），這兩所帝國大學(xué)的定額制被廢止，全部帝國大學(xué)的預(yù)算實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，以講座為單位的預(yù)算計(jì)算方式被引入，而且把物件費(fèi)與人頭費(fèi)的一部分（雇員工資、助理經(jīng)費(fèi)）合起來，首次設(shè)計(jì)出“校費(fèi)”這個(gè)科目。

把講座與教師定編和預(yù)算掛鉤，正是為解決上述財(cái)政問題而出臺(tái)的。但是，二戰(zhàn)以后在國立大學(xué)延續(xù)的講座制的雛形直到1926年才被固化。據(jù)此，講座分為3個(gè)種類，各類的教師定編是，非實(shí)驗(yàn)講座為教授1名、副教授1名、助教1名，實(shí)驗(yàn)講座為教授1名、副教授1名、助教2名，臨床講座為教授1名、副教授1名、助教3名。但是，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)僅適用于新設(shè)的講座，已設(shè)的講座仍然保留原樣，結(jié)果產(chǎn)生了不配套講座的問題。產(chǎn)生這個(gè)問題的，多數(shù)出現(xiàn)在曾采用定額制的東京帝國大學(xué)和京都帝國大學(xué)。

附帶說一下，昭和19年（1944年），政府頒布《學(xué)校特別會(huì)計(jì)法》，將《大學(xué)特別會(huì)計(jì)法》和《學(xué)校及圖書館特別會(huì)計(jì)法》合二為一，并把圖書館（具體說是帝國圖書館）轉(zhuǎn)為一般會(huì)計(jì)。在學(xué)校特別會(huì)計(jì)中，既把官立學(xué)校區(qū)分為帝國大學(xué)、官立大學(xué)、直屬學(xué)校，也對(duì)帝國大學(xué)群按每個(gè)大學(xué)進(jìn)行了區(qū)分，因而與以前的特別會(huì)計(jì)制度基本相同。從該會(huì)計(jì)法的第十二條規(guī)定，我們可以知道，政府依然提出（大學(xué)）依靠基本財(cái)產(chǎn)的積累而謀求財(cái)政自立的理想?？傊?，二戰(zhàn)以后的國立學(xué)校特別會(huì)計(jì)制度正是繼承了這個(gè)時(shí)期形成的制度遺產(chǎn)。

四、新制國立大學(xué)的財(cái)政問題

戰(zhàn)敗后的昭和22年（1947年），《學(xué)校特別會(huì)計(jì)法》被廢止，國立大學(xué)和學(xué)校的預(yù)算作為一般會(huì)計(jì)的一部分來對(duì)待?！稏|京大學(xué)百年史》認(rèn)為，這是為了財(cái)政制度的民主化和合理化而做出的制度安排，而《國立學(xué)校特別會(huì)計(jì)三十年歷程》則指出，“為恢復(fù)因二戰(zhàn)被燒毀大半的國立學(xué)校設(shè)施，必須盡快獲得巨額資金和確保設(shè)施，面對(duì)這種情況，要在國立學(xué)校財(cái)政自主獨(dú)立體制下解決這個(gè)問題是很困難的”。后者的說法盡管重視二戰(zhàn)結(jié)束前的《學(xué)校特別會(huì)計(jì)法》所倡導(dǎo)的“依靠資金積累，謀求國立大學(xué)和學(xué)校的財(cái)政自立”的目的，但是，正如前面看到的那樣，這個(gè)目的只不過是個(gè)理想?？傊?，現(xiàn)實(shí)的情況是，直到昭和39年（1964年）頒布《國立學(xué)校特別會(huì)計(jì)法》為止，國立大學(xué)的預(yù)算都是在一般會(huì)計(jì)的框架內(nèi)處理的。

（一）大學(xué)法試行綱要

昭和23年（1948年），文部省發(fā)布了以新的國立大學(xué)制度為前提的《大學(xué)法試行綱要》（以下簡稱“試行綱要”）?！霸囆芯V要”是一份指明了計(jì)劃于昭和24年（1949年）開始實(shí)施的、新制國立大學(xué)管理運(yùn)行的應(yīng)有形態(tài)的文件，其模式被認(rèn)為是源自美國的州立大學(xué)?！霸囆芯V要”的第一條規(guī)定“國立大學(xué)所需經(jīng)費(fèi)的大部分由國庫支付”，第十一條就大學(xué)財(cái)政進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。其內(nèi)容如下：

1.學(xué)費(fèi)

文部省根據(jù)中央審議會(huì)的咨詢報(bào)告，決定應(yīng)向?qū)W生征收的學(xué)費(fèi)、入學(xué)注冊費(fèi)等最高額的標(biāo)準(zhǔn)。最高額因?qū)W部（例如，醫(yī)學(xué)部、文理學(xué)部）不同而異。

2.來自國庫的收入

各大學(xué)從國庫接受年度的金額。

(1)主要充作大學(xué)總行政費(fèi)的經(jīng)費(fèi)。

(2)對(duì)修完上一年度課程的每生（或相當(dāng)于此的學(xué)生）的費(fèi)用。

(3)對(duì)上一年度專任教師的各個(gè)教師的經(jīng)費(fèi)。

3.生活費(fèi)調(diào)整

（上述的）金額依據(jù)每年日本銀行零售價(jià)格指數(shù)進(jìn)行調(diào)整。

4.特別計(jì)劃及研究資金

大學(xué)在基于文部省或其他政府機(jī)構(gòu)等合法審議機(jī)構(gòu)之特別推薦的特別計(jì)劃及研究事業(yè)等方面，全校或一部分可以接受國庫的資助。

5.設(shè)施改善費(fèi)

大學(xué)根據(jù)文部省及中央審議會(huì)的特別推薦，在土地、建筑物、設(shè)備等設(shè)施改善費(fèi)方面，可以從國庫接受更進(jìn)一步的資助。

6.都道府縣稅

都道府縣議會(huì)擁有為經(jīng)常費(fèi)、臨時(shí)費(fèi)或特別目的而通過都道府縣稅籌措經(jīng)費(fèi)的權(quán)限。

7.社會(huì)捐贈(zèng)

各大學(xué)的管理委員會(huì)擁有為建筑物或研究等特殊目的而從個(gè)人或團(tuán)體接受特別捐贈(zèng)的權(quán)限。

8.為了防止一年的經(jīng)費(fèi)過度增加，學(xué)生數(shù)的增加不得超過上一年該大學(xué)及附屬分校在冊學(xué)生總數(shù)的10%。

這個(gè)“試行綱要”方案引起了大學(xué)有關(guān)人士的強(qiáng)烈反對(duì)，結(jié)果未能實(shí)施。不過，其顯示的關(guān)于國立大學(xué)財(cái)政的基本想法，在不少方面與現(xiàn)在的國立大學(xué)法人化的構(gòu)想有共同之處。例如，學(xué)費(fèi)收入為自己創(chuàng)收收入、以學(xué)生數(shù)和教師數(shù)為基礎(chǔ)的估算、研究費(fèi)與設(shè)施設(shè)備費(fèi)另行配置、地方政府負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)等等就是例證。

附帶說一下，如所周知，針對(duì)這份“試行綱要”，東京大學(xué)新制大學(xué)籌備委員會(huì)下設(shè)的學(xué)校財(cái)政法特別委員會(huì)在昭和24年（1949年）初以此為藍(lán)本，提出了“與二戰(zhàn)結(jié)束以前一樣的由國庫全額負(fù)擔(dān)的特別會(huì)計(jì)制度”的方案。其概要如下：

“國立大學(xué)的財(cái)政是各大學(xué)的特別會(huì)計(jì)，經(jīng)費(fèi)原則上應(yīng)由國庫全額支出，總經(jīng)費(fèi)的金額由以下各項(xiàng)決定”。

1.學(xué)費(fèi)收入

應(yīng)向?qū)W生征收的學(xué)費(fèi)、報(bào)考費(fèi)、入學(xué)注冊費(fèi)等由大學(xué)提出申請(qǐng)，經(jīng)國立大學(xué)委員會(huì)審議決定。

2.附屬醫(yī)院、演習(xí)林、農(nóng)場、研究所等事業(yè)產(chǎn)生的收入

對(duì)照該事業(yè)費(fèi)，根據(jù)大學(xué)提出的申請(qǐng)，經(jīng)國立大學(xué)委員會(huì)審議決定。

3.來自國庫的收入

各大學(xué)每年度從國庫接受以下金額：

(1)教師、行政人員、技術(shù)人員的工資；

(2)主要充作大學(xué)總行政費(fèi)的經(jīng)費(fèi)；

(3)對(duì)修完上一年度課程的每生的費(fèi)用；

(4)對(duì)上一年度現(xiàn)有的講座的經(jīng)費(fèi)；

(5)研究生院、研究所、演習(xí)林、農(nóng)場等研究以及實(shí)驗(yàn)、實(shí)習(xí)機(jī)構(gòu)運(yùn)行所需的經(jīng)費(fèi)。

4、5、6與上述“試行綱要”的4、5、6基本相同

7.社會(huì)捐贈(zèng)

各大學(xué)擁有為建筑物、設(shè)備或研究等特殊目的而從個(gè)人或團(tuán)體接受特別捐贈(zèng)的權(quán)限。都道府縣在進(jìn)行上述捐贈(zèng)時(shí)，可以通過都道府縣稅來籌措。

這些內(nèi)容明確地表明了作為舊制帝國大學(xué)、長久享有特權(quán)地位的東京大學(xué)的立場。時(shí)任校長的南原繁在大學(xué)行政官會(huì)議上對(duì)這個(gè)方案進(jìn)行說明時(shí)強(qiáng)調(diào)，“全國的大學(xué)的預(yù)算如何提供，如何調(diào)節(jié)是一個(gè)頗為重要的問題，為此，要盡量使大學(xué)的財(cái)政合理化，通過找出某些客觀的標(biāo)準(zhǔn)，努力使預(yù)算編制更科學(xué)。”……他進(jìn)一步提出以下課題——“不得使各種不同的眾多的大學(xué)統(tǒng)一化，以至使預(yù)算機(jī)械地平均化，要考慮各個(gè)大學(xué)的規(guī)模和職能，不能妨礙它們的事業(yè)運(yùn)行。要保障作為研究機(jī)構(gòu)的大學(xué)的職能，即對(duì)擁有研究生院和研究所的大學(xué)要保障其經(jīng)費(fèi)”。

“雖說是提議設(shè)置特別會(huì)計(jì)，但并不是企圖像以前那樣通過擁有資金來確保財(cái)源，而是將確立新制國立大學(xué)的財(cái)政之‘客觀標(biāo)準(zhǔn)’和‘科學(xué)編制’作為一項(xiàng)課題提出來，在此基礎(chǔ)上，探索如何保障擁有研究所和研究生院之舊制帝國大學(xué)職能的財(cái)政形式。”

此后，昭和26年（1951年），文部省向國會(huì)提交了《國立大學(xué)管理法》議案，但沒有獲得通過。不過，這個(gè)管理法議案中沒有有關(guān)財(cái)政的條文?？梢?，管理運(yùn)行與財(cái)政的問題是分開處理的。

（二）教育刷新審議會(huì)的咨詢報(bào)告

同年（1951年），教育刷新審議會(huì)提出了《關(guān)于教育財(cái)政問題》的咨詢報(bào)告，要求盡快解決“國立大學(xué)財(cái)政問題”。該咨詢報(bào)告在考慮設(shè)置特別會(huì)計(jì)制度等此后國立大學(xué)財(cái)政的應(yīng)有形態(tài)方面，包含了值得關(guān)注的建議。其概要如下：

1.大學(xué)財(cái)政的綜合計(jì)劃

國立大學(xué)現(xiàn)在已經(jīng)達(dá)到71所，其財(cái)政的實(shí)際狀況頗為貧弱，謀求擴(kuò)充與均衡是一項(xiàng)緊急要?jiǎng)?wù)，為此有必要制定關(guān)于大學(xué)財(cái)政的綜合計(jì)劃。

(1)關(guān)于設(shè)施的新增改造及復(fù)興，在土地方面要制定一定的年度計(jì)劃，每所大學(xué)或?qū)W部要確定輕重緩急順序，逐步充實(shí)完善。同時(shí)，對(duì)其間新大學(xué)的設(shè)置要加以控制。

(2)在確立綜合計(jì)劃過程中，要將71所大學(xué)中設(shè)置研究生院（特別是博士課程）的大學(xué)與沒有設(shè)置研究生院的大學(xué)分開，謀求與之相應(yīng)的設(shè)施的擴(kuò)充和完善。

2.國立大學(xué)特別會(huì)計(jì)

為了使國立大學(xué)永久地完成其使命，而不受一般的政治、財(cái)政變動(dòng)的影響，必須采取措施充實(shí)大學(xué)的預(yù)算，在設(shè)計(jì)國立大學(xué)特別會(huì)計(jì)制度，保障政府每年以預(yù)算撥付一定的支出金的同時(shí)，對(duì)能夠把事業(yè)收入、超收入金額、沒有支出的金額、由動(dòng)產(chǎn)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)生的收入、社會(huì)捐贈(zèng)等作為財(cái)源而積累資金的大學(xué)，除開辟使之成為可能的渠道外，還應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)準(zhǔn)備金和貸款制度等。這個(gè)特別會(huì)計(jì)的內(nèi)容如下：

(1)所有國立大學(xué)作為一個(gè)特別會(huì)計(jì)，但應(yīng)對(duì)每個(gè)大學(xué)作區(qū)分。

(2)大學(xué)的經(jīng)常性開支，原則上在堅(jiān)持其財(cái)源由政府支出的方針的同時(shí)，也應(yīng)一并考慮由資產(chǎn)產(chǎn)生的收入、學(xué)費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)等其他收入。

(3)必須設(shè)計(jì)資金、準(zhǔn)備金和貸款等制度。

3.國立大學(xué)預(yù)算的估算方法

為了使國立大學(xué)的預(yù)算合理且公正，應(yīng)當(dāng)根據(jù)以下方針，設(shè)定預(yù)算的估算標(biāo)準(zhǔn)。

(1)設(shè)施費(fèi)

①關(guān)于建設(shè)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)非實(shí)驗(yàn)、實(shí)驗(yàn)和臨床的類別，按各學(xué)部各學(xué)科確定每生的單價(jià)，……根據(jù)學(xué)部的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，并依據(jù)各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)單價(jià)估算建設(shè)費(fèi)。

②關(guān)于設(shè)備費(fèi)、特別是研究設(shè)備費(fèi)，鑒于各學(xué)部各學(xué)科的特殊性，應(yīng)當(dāng)分別設(shè)定一定的最低設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此估算設(shè)備費(fèi)。

③應(yīng)當(dāng)重新設(shè)定設(shè)施更新費(fèi)，謀求老舊設(shè)施的更新。

(2)經(jīng)常費(fèi)

①與學(xué)部有關(guān)的經(jīng)常費(fèi)，應(yīng)當(dāng)將其區(qū)分為運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、學(xué)生經(jīng)費(fèi)、研究經(jīng)費(fèi)及差旅費(fèi)，再把運(yùn)行經(jīng)費(fèi)細(xì)分為行政經(jīng)費(fèi)、各項(xiàng)工資和維持費(fèi)，把學(xué)生經(jīng)費(fèi)細(xì)分為教學(xué)經(jīng)費(fèi)和生活保健輔導(dǎo)費(fèi)，并根據(jù)各自的經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目，確定標(biāo)準(zhǔn)教育經(jīng)費(fèi)。

②關(guān)于行政經(jīng)費(fèi)和教學(xué)經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)非實(shí)驗(yàn)、實(shí)驗(yàn)和臨床的類別，確定每生的標(biāo)準(zhǔn)單價(jià)；關(guān)于生活保健輔導(dǎo)費(fèi)，學(xué)生不必做區(qū)分地確定平均每生的標(biāo)準(zhǔn)單價(jià)；關(guān)于研究經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分為非實(shí)驗(yàn)、實(shí)驗(yàn)和臨床3種，按每個(gè)講座或每個(gè)教師確定標(biāo)準(zhǔn)單價(jià)。

③綜合性大學(xué)的本部經(jīng)費(fèi)不應(yīng)依賴學(xué)部經(jīng)常費(fèi)，而應(yīng)作為獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目設(shè)定，并根據(jù)學(xué)部結(jié)構(gòu)、本部的規(guī)模和學(xué)生數(shù)等，做適當(dāng)考慮。

④關(guān)于學(xué)部經(jīng)常費(fèi)，對(duì)設(shè)置研究生院的大學(xué)應(yīng)另項(xiàng)區(qū)分并計(jì)算在內(nèi)。

(3)設(shè)置研究生院的大學(xué)

關(guān)于設(shè)置研究生院的大學(xué)，鑒于作為培養(yǎng)研究者機(jī)構(gòu)的使命，在避免濫設(shè)的同時(shí)，需要特別著力予以充實(shí)。

①關(guān)于設(shè)施費(fèi)，應(yīng)對(duì)照學(xué)部設(shè)施的狀況，建設(shè)必要的設(shè)施。

②應(yīng)根據(jù)非實(shí)驗(yàn)、實(shí)驗(yàn)和臨床的類別，分別設(shè)定最低標(biāo)準(zhǔn)，并確定標(biāo)準(zhǔn)單價(jià)。

③關(guān)于經(jīng)常費(fèi)，在對(duì)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和學(xué)生經(jīng)費(fèi)等確定標(biāo)準(zhǔn)單價(jià)的同時(shí)，應(yīng)對(duì)研究經(jīng)費(fèi)給予特別考慮。

教育刷新審議會(huì)的這份咨詢報(bào)告即使在現(xiàn)在看來，也仍然是一份深思熟慮、內(nèi)容妥當(dāng)?shù)膱?bào)告。可以認(rèn)為，此后的國立大學(xué)的財(cái)政政策基本上是根據(jù)這份報(bào)告的原則展開的。不過，特別會(huì)計(jì)制度并沒有馬上實(shí)現(xiàn)，而且，關(guān)于運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、學(xué)生經(jīng)費(fèi)和研究經(jīng)費(fèi)的區(qū)分，本部經(jīng)費(fèi)與學(xué)部經(jīng)費(fèi)、學(xué)部經(jīng)費(fèi)與研究生院經(jīng)費(fèi)的區(qū)分，還是在模糊不清的情況下進(jìn)行預(yù)算分配的。下面我們將會(huì)看到，很多問題便是由此產(chǎn)生的。

（三）估算校費(fèi)制與講座、學(xué)科目

正如咨詢報(bào)告所顯示的“關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)教育經(jīng)費(fèi)和標(biāo)準(zhǔn)單價(jià)”的思路那樣，向新制大學(xué)過渡而一舉超過70所的國立大學(xué)，其財(cái)政的最重要課題是，如何“科學(xué)”、“客觀”地設(shè)定預(yù)算的編制和分配標(biāo)準(zhǔn)的問題。面對(duì)嚴(yán)峻的國家財(cái)政狀況、舊制度下形成的預(yù)算分配標(biāo)準(zhǔn)各異且不甚明確、以及剛剛完成重組合并的新制大學(xué)與學(xué)部，將根據(jù)什么樣的新標(biāo)準(zhǔn)來分配預(yù)算呢？文部省先把客觀性和科學(xué)性的問題擱置下來，抓住講座制和學(xué)科目制這個(gè)教學(xué)科研組織的構(gòu)成形態(tài)的差異，采取了所謂“估算校費(fèi)制”的方略。

除另項(xiàng)預(yù)算的作為國家公務(wù)員的教職員的人頭費(fèi)以外，國立大學(xué)的經(jīng)費(fèi)總稱為物件費(fèi)，由一般管理費(fèi)、教師研究費(fèi)和學(xué)生經(jīng)費(fèi)3部分構(gòu)成。這三者最初是被明確區(qū)分的，但是由于一般管理費(fèi)的增長受到抑制，其不足部分由其他兩部分補(bǔ)充，因此，教師研究費(fèi)和學(xué)生經(jīng)費(fèi)并不是如文字表述那樣僅僅用于教師和學(xué)生的經(jīng)費(fèi)，而只不過是預(yù)算分配時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)或單位，后來用“估算校費(fèi)”或“人均校費(fèi)”這樣模糊不清的詞匯來稱謂。

其中，不論從金額還是從分配方式來說，教師研究費(fèi)的地位是最為重要的，即“教師人均校費(fèi)”。前面已經(jīng)說過，二戰(zhàn)結(jié)束前的帝國大學(xué)采用“講座制”，并把表示教學(xué)科研的學(xué)術(shù)領(lǐng)域的講座作為教師以及研究經(jīng)費(fèi)的分配單位。與此相對(duì)，帝國大學(xué)以外的其他官立學(xué)校則采用按照每個(gè)“教學(xué)”的必要領(lǐng)域配置教師的“學(xué)科目制”。如何看待這種內(nèi)部組織的構(gòu)成方式的不同，是向新制大學(xué)制度過渡時(shí)的一個(gè)重要爭論點(diǎn)。但是，最終結(jié)果是，新制國立大學(xué)和學(xué)部還是原封不動(dòng)地繼承其前身校的組織原理的差異。也就是說，舊制的大學(xué)和學(xué)部采用講座制，而前身為舊制高等學(xué)校、專門學(xué)校、實(shí)業(yè)專門學(xué)校和師范學(xué)校的大學(xué)和學(xué)部則采用學(xué)科目制，而且，講座制被定位為教學(xué)和科研的組織，而學(xué)科目制則僅被定位為教學(xué)的組織。

“教師人均校費(fèi)”的分配基礎(chǔ)就是這種講座制與學(xué)科目制的差異。講座如教育刷新審議會(huì)咨詢報(bào)告建議的那樣，分非實(shí)驗(yàn)類（主要是人文社會(huì)科學(xué)類）、實(shí)驗(yàn)類（主要是自然科學(xué)類）、臨床類（主要是醫(yī)科、牙科類）3種，而學(xué)科目制則分為非實(shí)驗(yàn)類、實(shí)驗(yàn)類2種，并分別設(shè)定不同的估算單價(jià)。各自的單價(jià)及其變化，如表1所示。據(jù)此，在估算單價(jià)上，非實(shí)驗(yàn)類與實(shí)驗(yàn)類、臨床類有1:3-4的差距，還有講座與學(xué)科目制的估算單價(jià)方面，起初基本相同，但是隨時(shí)間推移，越來越顯示出差距，昭和38年（1963年）當(dāng)年，講座制是學(xué)科目制的近3倍。估算的預(yù)算額度在講座制與學(xué)科目制、非實(shí)驗(yàn)類與實(shí)驗(yàn)類、臨床類之間有很大的差異。

教師人均估算校費(fèi)在講座與學(xué)科目之間有差距，是因?yàn)橹v座要擔(dān)當(dāng)研究生的課程，而學(xué)科目則不需要。

與學(xué)術(shù)性質(zhì)有關(guān)的非實(shí)驗(yàn)、實(shí)驗(yàn)和臨床的類別暫且不說，關(guān)于如何能夠使講座制和學(xué)科目制的差異正當(dāng)化的問題，正如上面所述的那樣，是為“教學(xué)和科研”和為“教學(xué)”這個(gè)目的的差異被強(qiáng)化了。在二戰(zhàn)結(jié)束以前的高等教育系統(tǒng)下，僅有大學(xué)被要求承擔(dān)教學(xué)與科研兩項(xiàng)職能，而除此以外的學(xué)校只被要求承擔(dān)教學(xué)的職能。其前身校擔(dān)負(fù)作用的不同，在新制度下所有高等教育機(jī)構(gòu)變成新制大學(xué)后，也以講座制和學(xué)科目制這個(gè)不同組織原理的形式被延續(xù)下來了。昭和28年（1953年），盡管新制研究生院同時(shí)設(shè)立，但是，在國立大學(xué)方面，被認(rèn)可設(shè)置研究生院研究科的僅是那些被期待擔(dān)負(fù)教學(xué)與科研兩大職能的講座制（換句話說是舊制）大學(xué)與學(xué)部。也就是說，教育刷新審議會(huì)的咨詢報(bào)告中建議的對(duì)“設(shè)置研究生院的大學(xué)”的考慮，以講座制和學(xué)科目制導(dǎo)致“教師人均校費(fèi)”的差異這種形式被具體化了。

表1 教師人均估算校費(fèi)的變化（實(shí)數(shù)） 單位：日元

這意味著，是否擁有研究生院（博士課程研究科），在制度上被統(tǒng)一化的國立大學(xué)和學(xué)部之間，在預(yù)算分配方面，出現(xiàn)了很大的差異。而且，研究生院的設(shè)置在此后相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)，僅有舊制度下的大學(xué)和學(xué)部才被認(rèn)可。正如上面所述的那樣，適應(yīng)講座制和學(xué)科目制差異的“教師人均估算校費(fèi)”不是不折不扣的教師研究費(fèi)，而是被用于填補(bǔ)一般管理費(fèi)的不足部分。

表2 預(yù)算分配狀況（1951年度） 單位：日元

據(jù)昭和26年（1951年）進(jìn)行的“大學(xué)等研究費(fèi)的實(shí)際狀況調(diào)查”顯示，國立大學(xué)的預(yù)算分配狀況如表2所示，在扣除本部和學(xué)部的提扣部分（用于一般管理費(fèi)等）后，實(shí)際分配給學(xué)科的金額，教師研究費(fèi)只占40%，學(xué)生經(jīng)費(fèi)占35%。

五、對(duì)改善的要求

國立大學(xué)財(cái)政的這種狀況令當(dāng)事者的國立大學(xué)感到危機(jī)。國立大學(xué)協(xié)會(huì)于昭和29年（1954年）向文部省提交了意見書，要求改善這種狀況。

“新的學(xué)校制度實(shí)施以來……沒有對(duì)國立大學(xué)制定整體的且持續(xù)的建設(shè)與充實(shí)的計(jì)劃，實(shí)在令人遺憾。各種國立大學(xué)的定位不明確，因而沒有采取適應(yīng)其個(gè)性發(fā)展與充實(shí)的策略。在大學(xué)財(cái)政方面，度日如年的預(yù)算缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性，在建筑物及各種設(shè)施的充實(shí)方面，沒有前景。在這種情況下，具有各種定位的大學(xué)無法充分履行各自的使命，國立大學(xué)協(xié)會(huì)對(duì)此深感憂慮。因此，有必要確立國立大學(xué)的財(cái)政計(jì)劃，以此謀求大學(xué)的發(fā)展。希望政府能夠符合上述宗旨，在文部省內(nèi)部設(shè)置由具有熱情和權(quán)威的合適委員組成的強(qiáng)有力的審議會(huì)。”

盡管意見書重點(diǎn)在于建設(shè)和充實(shí)設(shè)施設(shè)備，但在同年（1954年）其內(nèi)部資料《關(guān)于確立國立大學(xué)財(cái)政的改善方案》中，我們看到該協(xié)會(huì)還提出了包括特別會(huì)計(jì)制度的引入和改善預(yù)算制度的綜合性建議。

但是，（國立大學(xué)）財(cái)政制度的改革進(jìn)展不大。昭和38年（1963年），中央教育審議會(huì)發(fā)表了二戰(zhàn)以后最早的關(guān)于大學(xué)問題的綜合性咨詢報(bào)告——《關(guān)于大學(xué)教育的改善》，其中一項(xiàng)內(nèi)容就有關(guān)于大學(xué)的財(cái)政，在這項(xiàng)內(nèi)容當(dāng)中對(duì)國立大學(xué)的財(cái)政問題進(jìn)行了相當(dāng)詳細(xì)的研究?！皣⒋髮W(xué)的財(cái)政是……大學(xué)自治的實(shí)質(zhì)性方面的體現(xiàn)，因此，其應(yīng)有形態(tài)應(yīng)是適應(yīng)教學(xué)與科研方面的需要，具備自主性和彈性，而且從長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看能使大學(xué)有計(jì)劃地運(yùn)用的制度”。基于這樣的認(rèn)識(shí)，報(bào)告“要求采用特別會(huì)計(jì)制度以實(shí)現(xiàn)國立大學(xué)財(cái)政的這種應(yīng)有形態(tài)”。報(bào)告指出，過去的國立大學(xué)財(cái)政“在伴隨著經(jīng)濟(jì)情況的變化和大學(xué)的發(fā)展，未必能夠充分達(dá)成所認(rèn)識(shí)的目的”，以及“現(xiàn)在的國立大學(xué)處于內(nèi)涵與規(guī)模的快速發(fā)展和擴(kuò)充的過程中”，并對(duì)慎重研究（國立大學(xué)財(cái)政）的必要性表現(xiàn)出迫切的期待。

與此同時(shí)，報(bào)告還認(rèn)為“在一般會(huì)計(jì)制度的現(xiàn)階段，至少必須采取適當(dāng)?shù)拇胧?，開拓大學(xué)特別會(huì)計(jì)制度所見的財(cái)政上的自主性與彈性，而且能夠使大學(xué)有計(jì)劃地運(yùn)用的渠道”。為了使國立大學(xué)達(dá)成其目的和使命，……在財(cái)政上做到與一般官廳不同，盡可能確保其自主性。報(bào)告要求在以下3個(gè)方面要加以改善：一是要有適應(yīng)教學(xué)與科研長遠(yuǎn)計(jì)劃的預(yù)算措施；二是在預(yù)算執(zhí)行上要能彈性運(yùn)作；三是社會(huì)捐贈(zèng)的接受與使用。

該咨詢報(bào)告受到關(guān)注的還有在要求“擴(kuò)充教學(xué)科研經(jīng)費(fèi)”方面。報(bào)告指出，人頭費(fèi)占大學(xué)總經(jīng)費(fèi)的比例，近年來基本上占60%，人頭費(fèi)以外的管理經(jīng)費(fèi)和教學(xué)科研所需的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)約占40%。這個(gè)比例與二戰(zhàn)以前（1925-1930年）的比例正好相反，這種現(xiàn)象顯示教學(xué)科研所需經(jīng)費(fèi)相對(duì)下降。比如，從教師研究費(fèi)來看，在講座研究費(fèi)方面，非實(shí)驗(yàn)類為二戰(zhàn)以前的1/3，實(shí)驗(yàn)類為二戰(zhàn)以前的2/3，而學(xué)生經(jīng)費(fèi)為二戰(zhàn)以前的1/9。針對(duì)這種狀態(tài)，報(bào)告呼吁必須對(duì)全體國立大學(xué)增加預(yù)算經(jīng)費(fèi)。

對(duì)國立大學(xué)財(cái)政的這種窘境，當(dāng)時(shí)擔(dān)任文部省高等教育行政要職的天城勛有詳細(xì)且具體的分析。據(jù)他的分析顯示，從如上所述的人頭費(fèi)約占60%、物件費(fèi)占40%來看，昭和36年（1961年），國立大學(xué)經(jīng)費(fèi)由研究費(fèi)、學(xué)生經(jīng)費(fèi)和事業(yè)費(fèi)（修繕費(fèi)和差旅費(fèi)等）3部分構(gòu)成，其比例分別是41%、9%和50%。但是，這是從預(yù)算看到的結(jié)構(gòu)?！叭绻麖膶?shí)際的支出來看，盡管按大學(xué)機(jī)構(gòu)的管理費(fèi)、研究費(fèi)以及教育費(fèi)三要素來分析，但這三者的區(qū)別在觀念上和實(shí)際管理上都不很明確，因而并非是按前述的預(yù)算原原本本使用的”。特別是，預(yù)算科目上被稱為校費(fèi)的研究費(fèi)，在內(nèi)容上沒有明細(xì)和估算依據(jù)，因而被認(rèn)為是往哪兒用都行的科目。

與此相對(duì)，二戰(zhàn)結(jié)束前的研究費(fèi)是講座研究費(fèi)，“盡管在實(shí)驗(yàn)、非實(shí)驗(yàn)和臨床類別上理所當(dāng)然會(huì)有金額的差別，但是全部都有明細(xì)和估算的依據(jù)……講座研究費(fèi)（大致分為事業(yè)費(fèi)和工資，也包含旅費(fèi)等）是極其綜合性的，而且很穩(wěn)定?！钡?，“二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，由于物價(jià)飛漲和各項(xiàng)開支失衡，昭和22年以來，講座經(jīng)費(fèi)的明細(xì)結(jié)構(gòu)瓦解，講座研究費(fèi)中的事業(yè)費(fèi)單獨(dú)變成校費(fèi)，而旅費(fèi)和工資等從中分離出來，各自變成不同款項(xiàng)，每年修訂，有時(shí)被縮減，直到現(xiàn)在?！?/p>

“另一方面，昭和24年以來，盡管新制大學(xué)是以舊制的高等學(xué)校、專門學(xué)校和師范學(xué)校等為母體創(chuàng)設(shè)的，但是由于舊制的學(xué)校中沒有研究費(fèi)這項(xiàng)預(yù)算，因而也就沒有應(yīng)承繼的做法，而是作為學(xué)科目制并按照講座研究費(fèi)的基數(shù)重新給教授、副教授、助教分別配置教師研究費(fèi)。此后，學(xué)科目制研究費(fèi)并沒有按照講座研究費(fèi)的單價(jià)修訂的比例增長，……出現(xiàn)了兩者的差距。”“另外，舊講座研究費(fèi)明細(xì)中的工資……伴隨著人事行政體系建設(shè)而作為工資費(fèi)用進(jìn)入另外的體系，管理費(fèi)分別按教師與行政管理人員的人均計(jì)算，旅費(fèi)也作為研究旅費(fèi)另項(xiàng)設(shè)立?！?/p>

這種難說經(jīng)過充分研究的二戰(zhàn)以后的大學(xué)財(cái)政制度，究竟產(chǎn)生了什么樣的問題？天城勛有以下的看法。

“為了實(shí)現(xiàn)大學(xué)的目的，大學(xué)經(jīng)費(fèi)根據(jù)功能以管理費(fèi)、研究費(fèi)和教育費(fèi)的形式出現(xiàn)。預(yù)算既考慮到這三種費(fèi)別的大致區(qū)分，也在具體方面根據(jù)經(jīng)費(fèi)性質(zhì)按不同科目予以估算。但是，管理、科研和教學(xué)的這三大功能，無論在觀念上還是在實(shí)際上都難以明確劃出界限。比如，即使能夠?qū)⑿姓k公室與研究室的光電水費(fèi)分為管理費(fèi)和研究費(fèi)，但是教室、實(shí)驗(yàn)室的光電水費(fèi)就很難區(qū)分為管理、科研和教學(xué)的不同費(fèi)用，研究室的光電水費(fèi)如果做非常嚴(yán)密的區(qū)分，則應(yīng)該包含在管理費(fèi)的費(fèi)別。特別是，現(xiàn)在在管理費(fèi)方面，由于沒有像研究費(fèi)那樣的綜合性預(yù)算，大學(xué)本部、學(xué)部行政管理和教室管理的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，在作為廣義的科研和教學(xué)一環(huán)的意義上，是包括研究費(fèi)和學(xué)生經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的整個(gè)大學(xué)的校費(fèi)，也就是說由管理費(fèi)來提供?！?/p>

據(jù)昭和29年（1954年）會(huì)計(jì)年度的“國立大學(xué)財(cái)政實(shí)際狀況調(diào)查”，這種預(yù)算估算與實(shí)際支出的關(guān)系是，“在校費(fèi)方面，預(yù)算估算是科研與教學(xué)經(jīng)費(fèi)占67.8%、管理費(fèi)占8.8%、設(shè)備費(fèi)占12.5%，而從實(shí)際支出來看，則表現(xiàn)為科研與教學(xué)費(fèi)占29.4%、管理費(fèi)占24.4%、設(shè)備費(fèi)占31.4%，顯示出科研與教學(xué)費(fèi)被挪作管理費(fèi)和設(shè)備費(fèi)的結(jié)果。”由此可以看出這樣的實(shí)際情況，即預(yù)算分配是根據(jù)難說是“客觀的、科學(xué)的”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配的，而支出是根據(jù)需要自由支出的（此后也基本不變）。

六、特別會(huì)計(jì)制度的建立

在昭和38年（1963年）中央教育審議會(huì)發(fā)表被認(rèn)為已充分包含上述文部省當(dāng)局問題意識(shí)的咨詢報(bào)告時(shí)，文部省與大藏省便圍繞向特別會(huì)計(jì)制度過渡的問題進(jìn)行了協(xié)商。

（一）文部省的猶豫

文部省在昭和38年（1963年）起草的文件《關(guān)于把國立學(xué)校會(huì)計(jì)改為特別會(huì)計(jì)時(shí)存在的問題》中，表達(dá)了當(dāng)時(shí)文部省對(duì)這個(gè)問題的復(fù)雜態(tài)度。這份文件列舉了特別會(huì)計(jì)以下幾個(gè)方面的積極面：

1.國立學(xué)校財(cái)政運(yùn)作的自主性在制度上可以得到保證，在學(xué)校運(yùn)行方面也可期待預(yù)算執(zhí)行上的若干彈性。

2.用于附屬醫(yī)院、委托研究等有特定歲入財(cái)源事業(yè)的經(jīng)費(fèi)，在特別會(huì)計(jì)下，由于與歲入相稱，比較容易被認(rèn)可列入歲出預(yù)算，因而被認(rèn)為預(yù)算易于增加。

3.像以前的帝國大學(xué)特別會(huì)計(jì)法那樣，在政府支出金固定的情況下，能夠制定適應(yīng)教學(xué)科研計(jì)劃的長期事業(yè)計(jì)劃，并在考慮其輕重緩急下實(shí)施數(shù)年度的事業(yè)（但是，政府支出金法定化在國立大學(xué)處于擴(kuò)充建設(shè)過程的現(xiàn)階段下未必合適）。

與此同時(shí)，文件也列舉了以下幾個(gè)方面的消極面：

1.以教學(xué)科研為目的的國立學(xué)校會(huì)計(jì)制度正如過去所經(jīng)歷的那樣，不適合使用以獨(dú)立核算為目的的事業(yè)特別會(huì)計(jì)。

2.在國立學(xué)校的規(guī)模內(nèi)涵穩(wěn)定、長期的財(cái)政可預(yù)見的階段下，過渡到特別會(huì)計(jì)尚不可知，在今天這樣的發(fā)展擴(kuò)張時(shí)期下，反而在一般會(huì)計(jì)范圍內(nèi)謀求充實(shí)完善更合適。

3.構(gòu)成國立學(xué)校大宗收入的是學(xué)費(fèi)、入學(xué)注冊費(fèi)以及報(bào)考費(fèi)等，但是這些收入占國立學(xué)校收入的比例與舊學(xué)校特別會(huì)計(jì)當(dāng)時(shí)不同，是極其小的。即使在現(xiàn)階段過渡到特別會(huì)計(jì)，也無法期待經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，反而有可能使預(yù)算規(guī)?？s小。

4.擁有特定歲入財(cái)源（演習(xí)林等）的事業(yè)，盡管預(yù)算內(nèi)容充裕，事業(yè)會(huì)擴(kuò)大，但是可以預(yù)想到與其他事業(yè)之間會(huì)產(chǎn)生預(yù)算上的差距，而且還由于國有財(cái)產(chǎn)保有量的多少、有無社會(huì)捐贈(zèng)等情況，學(xué)校相互之間也會(huì)產(chǎn)生預(yù)算上的不均衡。

5.在特別會(huì)計(jì)下，積極致力于確保收入和增收，反而會(huì)流于企業(yè)式的經(jīng)營方式，并因此可能產(chǎn)生與本來的教學(xué)科研事業(yè)不相稱的事態(tài)。

由此可以看到，文部省對(duì)于定額法的引入以及伴隨著向獨(dú)立核算制過渡（與二戰(zhàn)結(jié)束前接近）而帶來的向特別會(huì)計(jì)過渡，是持消極和警戒態(tài)度的。

（在這份文件中，）文部省的結(jié)論是，“如果特別會(huì)計(jì)制度能夠確保國立學(xué)校管理運(yùn)行所需的預(yù)算，并謀求預(yù)算有彈性的執(zhí)行”就贊成；“如果改為特別會(huì)計(jì)制度的目的是謀求獨(dú)立核算這種經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，這不僅不可能，而且從教學(xué)科研的本來形態(tài)看也是不合適的”就不贊成。

（二）大藏省的態(tài)度

大藏省昭和38年（1963年）末以大幅度采納文部省見解的形式，提出了《關(guān)于國立學(xué)校特別會(huì)計(jì)制度》的要點(diǎn)，并就以下內(nèi)容回應(yīng)文部省方面的擔(dān)憂：

1.特別會(huì)計(jì)以謀求國立學(xué)校內(nèi)涵的充實(shí)，并促進(jìn)今后擴(kuò)充與完善為宗旨。

2.國立學(xué)校會(huì)計(jì)不以獨(dú)立核算制為目的，因而不會(huì)以謀求減輕一般會(huì)計(jì)負(fù)擔(dān)為目的來企圖提高學(xué)費(fèi)。

3.設(shè)計(jì)貸款制度，引入財(cái)政投融資資金以利于促進(jìn)設(shè)施（附屬醫(yī)院）的建設(shè)。

4.現(xiàn)在國立學(xué)校管理的國有財(cái)產(chǎn)原則上作為特別會(huì)計(jì)的財(cái)產(chǎn)投資，今后即使在其財(cái)產(chǎn)不能供作為國立學(xué)校的使用目的的情況下，變現(xiàn)的價(jià)款不作為一般行政的財(cái)源，而是作為特別會(huì)計(jì)的歲入用于充實(shí)國立學(xué)校的內(nèi)涵。

5.研究費(fèi)及其他國立學(xué)校的運(yùn)行費(fèi)，只要符合特別會(huì)計(jì)，可以根據(jù)實(shí)際情況使用。

國立學(xué)校特別會(huì)計(jì)議案通過兩部委的這種協(xié)商后，提交給昭和39年（1964年）春召開的國會(huì)表決，同年度的預(yù)算便按照這項(xiàng)制度施行。

獲得國會(huì)批準(zhǔn)的國立學(xué)校特別會(huì)計(jì)法的第一條強(qiáng)調(diào)“為了有助于充實(shí)國立學(xué)校，明確其經(jīng)營管理，設(shè)置特別會(huì)計(jì)，與一般會(huì)計(jì)分開管理”。第三條規(guī)定“本會(huì)計(jì)以一般會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)入金、學(xué)費(fèi)、入學(xué)注冊費(fèi)、報(bào)考費(fèi)、附屬醫(yī)院收入、公積金提取款、貸款、財(cái)產(chǎn)處置收入、社會(huì)捐贈(zèng)以及附屬雜項(xiàng)收入作為其歲入，以國立學(xué)校的運(yùn)作費(fèi)、設(shè)施費(fèi)、小額撥款、貸款的償還金及利息、臨時(shí)貸款的利息以及其他各項(xiàng)費(fèi)用為歲出”。

比較新的國立學(xué)校特別會(huì)計(jì)法與二戰(zhàn)結(jié)束以前的舊學(xué)校特別會(huì)計(jì)法，主要有以下幾點(diǎn)不同：

1.舊特別會(huì)計(jì)法設(shè)立資金制度，以資金產(chǎn)生的收入等支付支出，謀求學(xué)校財(cái)政的獨(dú)立，而新特別會(huì)計(jì)法的設(shè)置是為了有助于充實(shí)國立學(xué)校，明確其運(yùn)營管理。

2.舊特別會(huì)計(jì)法把帝國大學(xué)、官立大學(xué)以及直屬學(xué)校分開，并按每個(gè)學(xué)校處理，而新特別會(huì)計(jì)法是將所有國立大學(xué)統(tǒng)一化。

3.新特別會(huì)計(jì)法可從決算后的剩余金中把一定額作為公積金儲(chǔ)備起來，但該公積金應(yīng)統(tǒng)一處理，以備必要時(shí)充作設(shè)施建設(shè)的經(jīng)費(fèi)，不像舊特別會(huì)計(jì)法的資金那樣按每個(gè)學(xué)校分類管理。

4.新特別會(huì)計(jì)法認(rèn)可貸款制度，謀求附屬醫(yī)院充實(shí)和完善設(shè)施。

七、國立大學(xué)的設(shè)置形態(tài)與財(cái)政制度

由此可見，政府是在擱置國立大學(xué)財(cái)政自立問題的情況下，頒布并實(shí)施新的特別會(huì)計(jì)法的，但是進(jìn)入昭和40年代（1965年以后），國立大學(xué)的法人化與財(cái)政自立的問題再次浮出水面。

（一）中教審咨詢報(bào)告與法人化構(gòu)想

昭和46年（1971年），中央教育審議會(huì)在咨詢報(bào)告《關(guān)于今后學(xué)校教育綜合擴(kuò)充完善的基本對(duì)策》中，在高等教育改革方面專門分出一大部分針對(duì)國立大學(xué)，建議“改變現(xiàn)行的設(shè)置形態(tài)，使其成為接受一定財(cái)政支持、自主運(yùn)行管理、直接承擔(dān)責(zé)任的具有公共性質(zhì)的新形態(tài)的法人”。

咨詢報(bào)告認(rèn)為，“關(guān)于大學(xué)的管理運(yùn)行，由國家……擔(dān)負(fù)管理方面的一切責(zé)任，實(shí)際上是困難的，而且，把大學(xué)作為一種行政機(jī)構(gòu)，使用一般官廳在人事、會(huì)計(jì)等方面的準(zhǔn)則，不僅會(huì)妨礙教學(xué)與科研的有效運(yùn)行，而且會(huì)有不少弊端，如安于制度保障，自主運(yùn)行的熱情與責(zé)任感變淡，等等?！瓘哪康暮托再|(zhì)來看，既然把大學(xué)作為適切的新型的具有公共性質(zhì)的法人，使其接受一定的財(cái)政支持，那么，使其擔(dān)負(fù)管理運(yùn)行方面的一切責(zé)任并自主運(yùn)行，反而有助于大學(xué)的發(fā)展”。關(guān)于對(duì)“新型的具有公共性質(zhì)的法人”給予財(cái)政撥款的問題，咨詢報(bào)告建議“在根據(jù)大學(xué)的目的和性質(zhì)把經(jīng)合理估算的標(biāo)準(zhǔn)教育經(jīng)費(fèi)的一定比例作為資助金撥付給大學(xué)的同時(shí)，認(rèn)可大學(xué)可以有彈性地、有效率地使用”；“大學(xué)在接受根據(jù)定額公式計(jì)算出的定額資助后，可以在其事業(yè)計(jì)劃、工資水平和收入金方面有相當(dāng)大幅度的彈性，并通過自己努力的運(yùn)作來發(fā)揮獨(dú)自的特色”。

咨詢報(bào)告的建議還附帶了一些條件，諸如“對(duì)學(xué)費(fèi)等受益者的負(fù)擔(dān)應(yīng)考慮恰當(dāng)程度的金額”；“財(cái)政資助必須保持國家的主體立場，并以資助效果要經(jīng)常接受嚴(yán)格的評(píng)估為條件”，等等。

盡管咨詢報(bào)告所提出的法人化構(gòu)想沒有具體化就結(jié)束，但是不言而喻，它已經(jīng)包含了與現(xiàn)在國立大學(xué)法人共同的內(nèi)容。

（二）臨教審咨詢報(bào)告與法人化議論

關(guān)于與財(cái)政自立有關(guān)的法人化問題，昭和59年（1984年）設(shè)立的臨時(shí)教育審議會(huì)，也把它作為一個(gè)重要的研究課題。在昭和62年（1987年）的第三次咨詢報(bào)告中，臨教審認(rèn)為，“國立大學(xué)在廣義上被定位為國家行政組織，這使得其常常表現(xiàn)得僵硬，其應(yīng)有形態(tài)很容易整齊劃一，大學(xué)的主動(dòng)性受到抑制”；“雖然大學(xué)財(cái)政的基本部分由國家供給，是不得已的事情，但是各大學(xué)在大學(xué)的組織計(jì)劃、預(yù)算編制及執(zhí)行、資產(chǎn)管理和職員人事等方面的自由度和自主性被限制，其結(jié)果是大學(xué)的個(gè)性被剝奪，主動(dòng)性被削弱”。基于這樣的認(rèn)識(shí)，咨詢報(bào)告闡述了“今后在各大學(xué)責(zé)任確立的基礎(chǔ)上，有必要推進(jìn)規(guī)制的彈性化”。

這里雖然只是強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)化各大學(xué)財(cái)政自主性的必要性，但是在涉及國立大學(xué)設(shè)置形態(tài)的部分，咨詢報(bào)告認(rèn)為，“由于在此之前就被指出國立大學(xué)在組織和運(yùn)行方面有不少地方需要改革或改善，尤其是要確立各大學(xué)的自主和自立，要開展面向社會(huì)開放的活動(dòng)，并從各方面提出必須改變現(xiàn)行國立大學(xué)設(shè)置形態(tài)的議案，因此我們接受這些議案，對(duì)國立大學(xué)給予具有公共性質(zhì)的法人資格，并定位為特殊法人的可能性進(jìn)行了多次研究。我們得出的一個(gè)結(jié)論是，在國家干預(yù)的應(yīng)有形態(tài)、（國立大學(xué)）管理與運(yùn)行的制度、教職員的身份、待遇上的處理辦法、從現(xiàn)行設(shè)置形態(tài)過渡的措施等諸多方面，有許多事項(xiàng)應(yīng)該從理論和實(shí)際操作兩個(gè)方面予以考慮，為了解決這些問題，有必要展開更廣泛的真正的調(diào)查研究。”

由此，大學(xué)財(cái)政自立的問題便與激活教學(xué)科研的活力連接起來，并逐漸展開了對(duì)國立大學(xué)法人化問題的討論。

（三）估算校費(fèi)制的廢止

明治以來，對(duì)國立大學(xué)之間以及國立大學(xué)內(nèi)部的預(yù)算分配發(fā)揮重要作用的、以講座制和學(xué)科目制的區(qū)別為基礎(chǔ)的“估算校費(fèi)制”，在完全沒有正式討論的情況下，于平成12年（2000年）突然被廢止。

同年的預(yù)算參照文件闡述了以下理由：“近年來，由于隨著學(xué)術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展，分化融合或跨學(xué)科領(lǐng)域越來越多，單純地按照實(shí)驗(yàn)及非實(shí)驗(yàn)分類已缺乏妥當(dāng)性，因此平成12年（2000年）度，經(jīng)費(fèi)的性質(zhì)及用途不做變更，（預(yù)算）估算在廢止以往的組織等細(xì)化分類的基礎(chǔ)上，采用以根據(jù)教師數(shù)及學(xué)生數(shù)進(jìn)行估算的校費(fèi)，加上以各大學(xué)等為單位進(jìn)行估算的校費(fèi)這樣的辦法，即把以往的“教師人均估算校費(fèi)”和“學(xué)生人均估算校費(fèi)”整合起來，在新規(guī)則中新列入以教師數(shù)預(yù)算估算部分、學(xué)生數(shù)預(yù)算估算部分及大學(xué)部分為明細(xì)內(nèi)容的“教學(xué)科研基礎(chǔ)校費(fèi)”。由此可知，這個(gè)長期持續(xù)下來的以講座（及學(xué)科目）為基礎(chǔ)單位的預(yù)算估算方式，就是在極其技術(shù)性的理由、在沒有經(jīng)過充分討論的情況下，被簡單地廢除了。

但是，作為伏筆，必須指出的是，從昭和50年（1975年）代開始，在國立大學(xué)預(yù)算中，就出現(xiàn)了與教師人均估算校費(fèi)不同的“特別教學(xué)科研經(jīng)費(fèi)”這樣的項(xiàng)目，在估算校費(fèi)的增長受到嚴(yán)格抑制過程中，年年都有增加金額。這個(gè)額度在平成2年（1990年）已經(jīng)達(dá)到教師人均估算校費(fèi)的約1/3，此后還在繼續(xù)增加。從名稱我們可以知道，這項(xiàng)“特別教學(xué)科研經(jīng)費(fèi)”的目的是，為了使研究活動(dòng)更加活躍，完善其基礎(chǔ)等各項(xiàng)條件，發(fā)揮作為對(duì)特定的大學(xué)、學(xué)部、研究科和學(xué)術(shù)領(lǐng)域給予重點(diǎn)投入手段的作用。也就是說，以講座或?qū)W科目為基礎(chǔ)的估算校費(fèi)制，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)走向崩潰的過程。

總之，估算校費(fèi)制被廢止后，校費(fèi)的名稱改為“教學(xué)科研基礎(chǔ)校費(fèi)”，以學(xué)生數(shù)和教師數(shù)為基礎(chǔ)計(jì)算的校費(fèi)加上“大學(xué)部分”，以不低于上一年度的分配額之預(yù)算，被分配到各大學(xué)。這意味著，不僅改變了大學(xué)之間的分配標(biāo)準(zhǔn)，而且各大學(xué)內(nèi)部的預(yù)算分配的辦法也顯著地增加了自由度。這是因?yàn)?，在以往的估算校費(fèi)制下，教師人均估算校費(fèi)被“理解”為本來應(yīng)該按講座或?qū)W科目單位分配給教師，其中一部分為彌補(bǔ)一般管理費(fèi)的不足而被本部和學(xué)部抽走，但是，這種“理解”的制度基礎(chǔ)已經(jīng)失效了。在以往預(yù)算中的一般管理費(fèi)、教師研究費(fèi)、學(xué)生經(jīng)費(fèi)這種虛擬的區(qū)分消失后，（校費(fèi)）以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)分配給學(xué)部、學(xué)科、講座和教師，管理、科研、教學(xué)各自如何分配，都是必須重新加以研究的課題。

實(shí)際上，不少大學(xué)重新研究了分配標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)大學(xué)的教師拿到手的研究費(fèi)的金額也已經(jīng)發(fā)生了很大的變化?？梢哉J(rèn)為，這直截了當(dāng)?shù)乇砻?，與文部省極力推進(jìn)的抑制教師研究費(fèi)形成鮮明對(duì)照的、伴隨著科研經(jīng)費(fèi)的大幅度增加，研究費(fèi)政策正在向競爭性的、重點(diǎn)配置的方向轉(zhuǎn)變。

八、國立大學(xué)的獨(dú)立行政法人化——代結(jié)束語

正如上面所述的那樣，與財(cái)政制度密切關(guān)系的、明治以來常常被提起的國立大學(xué)法人化問題，因在平成12年（2000年），作為國家行政機(jī)構(gòu)一部分的“獨(dú)立行政法人化”構(gòu)想也波及到國立大學(xué)，文部科學(xué)省內(nèi)部設(shè)置了調(diào)查研究會(huì)議，而開始快速展開。

這個(gè)被認(rèn)為模仿英國“民營化”的特別行政法人制度，其構(gòu)想原本不是以國立大學(xué)為直接對(duì)象的，從政治經(jīng)緯看，其起始與過去圍繞國立大學(xué)的法人化的議論也沒有直接的關(guān)系?，F(xiàn)在，盡管以平成14年（2002年）3月發(fā)表的調(diào)查研究會(huì)議的報(bào)告書為基礎(chǔ)，謀求以考慮了大學(xué)特性的《國立大學(xué)法人法》的形式加以應(yīng)對(duì)，但是在研討過程中，關(guān)于法人化后的大學(xué)財(cái)政自立性如何保證的問題，幾乎沒有參考過去議論的痕跡。

據(jù)新的《國立大學(xué)法人法》，法人化后的國立大學(xué)以國家撥付的“運(yùn)行費(fèi)撥款”和“自己創(chuàng)收收入”為財(cái)源，進(jìn)行自立的大學(xué)運(yùn)營。具體內(nèi)容如下：

1.運(yùn)行費(fèi)撥款由兩部分構(gòu)成：一是根據(jù)學(xué)生數(shù)等客觀指標(biāo)，按照各大學(xué)共同的計(jì)算公式計(jì)算出的標(biāo)準(zhǔn)收入與支出的差額（標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行費(fèi)撥款）；二是難以根據(jù)客觀指標(biāo)計(jì)算的、承擔(dān)特定教學(xué)科研設(shè)施運(yùn)營和事業(yè)實(shí)施所需的經(jīng)費(fèi)額（特定運(yùn)行費(fèi)撥款）。在估算撥款時(shí)，“基于各大學(xué)、學(xué)部等的理念、目標(biāo)、特色、條件等，應(yīng)考慮彈性的……計(jì)算方法的可能性”，還有在估算時(shí)，“要恰當(dāng)?shù)胤从车谌咴u(píng)價(jià)的結(jié)果”。

2.自己創(chuàng)收收入分兩部分：一是伴隨通常業(yè)務(wù)的完成必然可預(yù)見的收入（學(xué)生繳費(fèi)、附屬醫(yī)院收入等），二是除此以外的收入（社會(huì)捐贈(zèng)等）。前者用于運(yùn)行費(fèi)撥款的計(jì)算，后者原則上與運(yùn)行費(fèi)撥款做不同處理，不反映到運(yùn)行費(fèi)撥款的計(jì)算上。

由于期待大學(xué)運(yùn)營能夠自立與自律，因而廢止了國立學(xué)校特別會(huì)計(jì)制度。一方面，政府積極鼓勵(lì)大學(xué)謀求自己創(chuàng)收收入的增加，另一方面，把包括運(yùn)行費(fèi)撥款在內(nèi)的預(yù)算的分配與使用全面下放給各大學(xué)，這樣，大學(xué)就有了自主的裁量權(quán)。但是，各大學(xué)必須設(shè)定中期目標(biāo)、制定中期計(jì)劃并得到文部科學(xué)大臣的批準(zhǔn)，6年后的達(dá)標(biāo)程度還要接受“國立大學(xué)評(píng)價(jià)委員會(huì)”的第三者評(píng)估。正如上面所見的那樣，評(píng)估結(jié)果將反映到運(yùn)行費(fèi)撥款的計(jì)算上。

始于明治初期的帝國大學(xué)特別會(huì)計(jì)制度的我國（日本）國立大學(xué)財(cái)政制度，在經(jīng)歷了一個(gè)多世紀(jì)的今天，通過國立大學(xué)的獨(dú)立行政法人化，正在走進(jìn)全新的時(shí)代。它將給國立大學(xué)的管理運(yùn)行系統(tǒng)和教學(xué)科研活動(dòng)帶來什么樣的變化？大學(xué)的自主性和自律性在多大程度上受到保障？運(yùn)行費(fèi)撥款的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)能否“客觀、科學(xué)”？等等許多問題都留待今后。我國（日本）國立大學(xué)財(cái)政史上最大的制度改革的走向，值得我們密切關(guān)注。

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