劉丹丹 丁 媛

(1、劉丹丹 暨南大學經(jīng)濟學院，廣東 廣州 510632;2、丁媛 華中科技大學公共管理，湖北 武漢 430074)

政府績效評估是一個全球普遍關注的公共管理問題，亦是各國學者爭相研究的熱點學術問題，隨著其在公共部門的運用受到了各級政府與官員的重視。伴隨公共部門績效評估的興起，學術界出現(xiàn)了大批的公共績效評估模型與方法的專題研究，本次研究從組織動力學理論視角出發(fā)，以建立地稅績效評估系統(tǒng)為目的建立一套具有實踐指導意義的政府績效評估模型。

一 組織動力學模型

動力學是指運動模式隨時間的變化，拉爾夫·斯塔塞根據(jù)這一理論將組織動力學定義為構成組織或團體的人員之間的相互作用模式隨時間變化的情況①，組織動力學模型主要研究的是組織間或組織內(nèi)部人員行為相互作用與相互聯(lián)系的現(xiàn)象。因此，從組織動力學傳遞模型理論視角出發(fā)，能夠建立一套評價組織整體績效的評估模型。

地稅系統(tǒng)是一個完整的組織形式，它具有明確的目標、實現(xiàn)目標的工具且內(nèi)部成員之間存在系統(tǒng)的分工以形成有機的整體系統(tǒng)。此次研究采用四個更加滿意度——關鍵業(yè)務、組織職能部門、關鍵問題、滿意度戰(zhàn)略目標管理匹配傳遞模型，這一模型能夠如實地反映整個研究過程中內(nèi)部的分解與合成程序。指標分解合成過程如圖1所示。

圖1 系統(tǒng)導入圖

為使模型能夠更好的擬合實際需求，需要滿足一下幾個假設:

(一)可分解性

完全可分解:W(X，G，Y)=W(X)=W(Y)=W(G)

相對可分解:W(X，G，Y)=W(X，G)=W(X，Y)=W(G，Y)

可分解性的解釋意義是:四個滿意度目標總是可以通過組織行為和業(yè)務行為的分解，最終完全得到分配，使各項表達滿意度的指標對應到業(yè)務、崗位和個人，責任清晰。

完全可分解是指將整個地稅系統(tǒng)四個滿意度總體目標按照可考核、可歸責的具體指標體系準確具體地分配到各個具體業(yè)務(W(X，G，Y)=W(X))，或者通過組織職能分解到具體的責任部門(W(X，G，Y)=W(G))，或者完全分配到整個地稅系統(tǒng)中的工作人員(W(X，G，Y)=W(Y))

相對可分解性是針對完全可分解這一理想狀態(tài)而言的。由于組織中存在交叉服務、職能重疊、公共崗位、聯(lián)合配合等情況，因此有很多業(yè)務和組織績效往往由多部門、多人員和多業(yè)務聯(lián)合決定的，不完全是個人或組織職能部門的責任。W(X，G，Y)=W(X，G)意味著總體滿意度是由業(yè)務與管理聯(lián)合決定的，其責任、績效很難通過組織考核體系進行分離，而W(X，Y)代表著業(yè)務和人員之間的聯(lián)合合作與交叉影響，W(G，Y)是指組織內(nèi)部人員工作相關性導致的不可分解性。

在對地稅系統(tǒng)主體滿意度細化分解過程中，我們發(fā)現(xiàn)了大量的不可分解性問題，例如，信息服務貫穿于所有業(yè)務過程，也貫穿于所有人員;執(zhí)法部門也貫穿于所有業(yè)務流程;而行政職能部門雖然擁有相對獨立的業(yè)務，但相對下級業(yè)務而言幾乎都是公共崗位，相對同級業(yè)務之間也存在不同程度的公共性。

(二)可傳遞性

W(X，Y)－ W(Y，G)－ W(X，G)－ W(X，G，Y)

可傳遞性是地稅系統(tǒng)四個更加滿意度管理與識別的重要假定，即通過業(yè)務(X)績效可以定位識別和推斷到人員績效(Y)，通過人員績效可以推斷到組織管理績效(G)，那么通過業(yè)務也可以推斷管理績效和總體績效。否則，四個更加滿意度指標體系既不能進行分解，也不能通過四個更加滿意度調(diào)查導入管理程序。

(三)可合成性

可合成性是與可分解性相對應的逆過程，與分解過程將四個更加滿意度微觀化、具體化到與各個業(yè)務部門和人員相對應，合成過程通過人員考核、職能管理和業(yè)務落實也可以同樣促進四個更加滿意度總體績效的實現(xiàn)和表達。即:

(四)相互等價表達性

如 果，W(X，G，Y)=W(X)，W'(X，G，Y)=W(X)，則 W'(X，G，Y)=W'(X，G，Y)

X(W)=Y(W)=G(W)=W(X，G，Y)即，無論從那個角度分析，理論上四個滿意度應該不變。并且從任意角度上分析，對四個更加滿意度評價接近一致。引入該假定主要是為分析和滿意度管理服務:例如評估結果中出現(xiàn)不滿意評價，地稅系統(tǒng)能夠?qū)Σ粷M意評價迅速定位，獲得相關組織、業(yè)務和人員的信息;當評價結果顯示評價指標項需要進一步改進時，既可以從地稅系統(tǒng)人員入手，也可以從重組業(yè)務、組織流程、責任分配角度入手。

二 地稅系統(tǒng)績效評估模型

作為政府組織的地稅系統(tǒng)要評價組織目標實現(xiàn)的程度，需要從與其業(yè)務相聯(lián)系的各主體進行評價。某市地稅長期以來就“四個滿意度”為工作標準，將組織績效評價主體明確到納稅人、地方各級黨政領導、社會各界和內(nèi)部干部職工四個主體?！八膫€滿意度”的評價主要針對地稅系統(tǒng)、地稅業(yè)務以及地稅人員三個總體評價，這三大評價指標能夠由納稅人、地方黨政、社會各界、內(nèi)部職工評價間接反映，因此這就說明地稅總體滿意度與四個主體滿意度存在邏輯上的關聯(lián)性，四大主體的滿意度能夠通過權重設計表示總體滿意度。

(一)評估主體

地稅系統(tǒng)根據(jù)組織內(nèi)部業(yè)務分工、部門職能定位將評價稅收部門工作的主體分為廣大納稅人、地方各級黨政、社會各界和內(nèi)部干部職工四個主體，這一劃分科學、合理確定了績效評估主體。通過研究論證我們認為:表現(xiàn)組織整體績效的組織——業(yè)務——人員的績效通過研究這四類群體的認知與行為能夠間接地反映。因此有如下評價主體關聯(lián)圖，如圖2所示。

在稅收工作績效考核體系中要把“黨政是否滿意、社會各界是否滿意、納稅人是否滿意、內(nèi)部干部職工是否滿意”②作為衡量稅收工作好壞的四個基本標準，他是地稅系統(tǒng)外部和內(nèi)部對稅收管理工作總體與結構績效的多維評價結構。四個評價主體的滿意度評價是同時針對組織、業(yè)務群和人員三個總體的，因此，地稅系統(tǒng)的總體績效可間接由黨政領導、廣大納稅人、社會各界和內(nèi)部干部職工四個群體的滿意度的加權組合來表述，地稅系統(tǒng)為待考評對象。

圖2 評價主體關聯(lián)地圖

(二)評價指標的分解與合成

我們將地稅系統(tǒng)的總體滿意度定義為:

其中，向量 G={G1，G2，…，GN}對應著稅務局整個組織系統(tǒng)，它是地稅組織系統(tǒng)的分解模式，Gi代表各級稅務組織機構，如省局、地市局、縣區(qū)局等機關;向量X={X1，X2，…，XM}對應于地稅系統(tǒng)的整個業(yè)務集合(業(yè)務系統(tǒng))，Y={Y1，Y2，…，YP}對應于地稅系統(tǒng)不同崗位的工作人員全體。

按照前面所述的滿意度定義可知，地稅系統(tǒng)的業(yè)務績效可以通過內(nèi)部干部職工滿意度評價、地方各級黨政滿意度評價、社會各界滿意度評價和廣大納稅人滿意度評價來間接衡量，其總體滿意度可分解為 W1(G，X，Y)(地方各級黨政滿意度)，W2(G，X，Y)(廣大納稅人滿意度)，W3(G，X，Y)(社會各界滿意度)，W4(G，X，Y)(內(nèi)部干部職工更加滿意度)分別進行測量，并通過權重體系合成為總體更加滿意度。因此，地稅系統(tǒng)四個更加滿意度可表示為分類測量的加權組合:

其中，Wi(G，X，Y)對應于黨政、納稅人、社會各界和內(nèi)部干部職工滿意度，λi對應于各自的權重，W(G，X，Y)為總體滿意度。在這一分解過程中有三點需做以下說明:

1、交叉項或相互作用(Wü(G，X，Y)項處理問題。

在評估模型中假設整個滿意度系統(tǒng)是可分離的，其交叉或交互重疊項被主觀省略(假設(Wü(G，X，Y)=0)，因而也可能帶來評價誤差。例如，由于黨政領導會關注社會各界對地稅系統(tǒng)的評價，因此社會各界滿意度與黨政滿意度之間可能存在正相關性(Wü(G，X，Y＞0)，而地稅內(nèi)部干部職工滿意度在某些方面(如執(zhí)法、收稅管理)會與納稅人產(chǎn)生沖突，因而可能出現(xiàn)負相關問題(Wü(G，X，Y)＜0)。

2、對組織中人員測量評價處理((Wü(Y))

通常在具體的分析中應該忽略對人員的單獨分解分析。這是因為作為一個管理系統(tǒng)，納稅人、黨政領導和社會各界總是與各層級的稅務局這一特定身份的主體發(fā)生作用，而這些人員最終又總是隸屬于地稅系統(tǒng)的職能部門，因此從職能部門進入評價可間接地代替對人員的評價。這與組織行為學評價有相同之處，也有不同之處。通常認為，四個滿意度更多地立足于對組織的評價，而對人員的評價則由組織內(nèi)部的獎懲和管理措施來進行配置。如此處理可能更接近真實也更客觀反映了組織管理的一般程序。

3、滿意度分類測量的總體合成問題。

即是否有必要將四個更加滿意度合成為總體滿意度的問題。本次研究的目的是建立組織的整體滿意度評估系統(tǒng)，在以上行文中已經(jīng)闡明四個滿意度與總體滿意度存在邏輯關聯(lián)，因此存在總體合成程序。

三 評估模型的關鍵點定位

模型確定后需要關鍵節(jié)點來確定評估指標的細分指標，對于地稅系統(tǒng)來說可供外部評價的業(yè)務、組織、人員的組合關系可以分為以下幾大類:

①業(yè)務定位W(X);

②組織職能定位W(G);

③人員定位W(Y)。

④業(yè)務與組織定位W(X，G)

⑤業(yè)務與人員定位W(X，Y)

⑥組織與人員定位W(G，Y)

⑦業(yè)務、組織與人員綜合印象定位W(X，G，Y)

一般來說將模型中的關注重點定為業(yè)務定位①和組織定位②兩類，而將人員定位③內(nèi)含于W(X)和W(G)中。即，通過組織職能和業(yè)務兩個途徑來考察整個地稅系統(tǒng)的滿意度。盡管在指標設計過程中也存在大量的關于針對稅收系統(tǒng)人員的評價。即:

業(yè)務定位是指因業(yè)務需要而產(chǎn)生和重組組織的職能;組織定位是指定位組織將新產(chǎn)生業(yè)務或重組業(yè)務授權到組織中。

(一)基于業(yè)務指針的滿意度分解

地稅系統(tǒng)作為業(yè)務組織，其職能是為政府、納稅人提供服務流，評價主體按服務總體職能分解為業(yè)務集合，所有滿意度評價者與組織接觸點均發(fā)生在業(yè)務層面(X)，形成印象并對組織滿意狀況投票(W(X))?；蛘哒f，滿意度評價可以通過對整個組織中的業(yè)務窗口和業(yè)務定位導入，并對其進行印象評估。將稅收系統(tǒng)業(yè)務(X)細分為子業(yè)務集合x=(X1，X2，…，Xn)，則各項滿意度分別為:

其中，W'1(G，X)=W'1(X)代表地方各級黨政領導通過相關業(yè)務途徑而生的對地稅系統(tǒng)的滿意度評價，W'2(G，X)=W'2(G，X)則是廣大納稅人通過稅收管理與服務業(yè)務對地稅系統(tǒng)的滿意度評價，W'3(G，X)=W'3(G，X)是社會各界視角的滿意度印象評價，W'4(G，X)=W'4(G，X)是地稅系統(tǒng)內(nèi)部干部職工對本系統(tǒng)內(nèi)部的滿意度評價。

(二)基于職能指針的滿意度分解

組織可按照職能分解，并按照權、責一致，分工合作而產(chǎn)生組織行為。分解后，稅收系統(tǒng)G可分解為:G={G1，G2，G3，…，GN}

管理和服務總是對應于相應的組織職能部門的，因此將整體服務度按照職能歸責分解為W(G，X)=W(G1，G2，G3，…，GN)。所以將產(chǎn)生四個滿意度:

其中，W″1(G，X)是指基于整個組織系統(tǒng)的地方各級黨政更加滿意度測評;W″2(G，X)是廣大納稅人對地稅系統(tǒng)的評價;W″3(G，X)是社會各界對地稅系統(tǒng)組織整體的認知評價;W″4(G，X)是稅務局內(nèi)部干部職工對自己系統(tǒng)管理現(xiàn)狀的評價。

各級組織被職能化后，將面臨兩個重要問題:一是各級職能部門內(nèi)部之間產(chǎn)生的獨立相關行為績效，它由組織職能說明書及相關業(yè)務網(wǎng)絡所定義，該業(yè)務群及網(wǎng)絡由權責邊界相對清晰的業(yè)務功能單位W(Gi，Gi)表示;二是因各部分業(yè)務交叉關聯(lián)響應而引起的聯(lián)合績效問題，如因各種隨機因素而產(chǎn)生的臨時業(yè)務組織、業(yè)務交叉組合、業(yè)務互補需求、聯(lián)合及關聯(lián)合作關系、群體與團隊聯(lián)合績效等，都會導致各種組織職能部門之間的相互性、外部性和關聯(lián)性關系。定義這種關聯(lián)關系為:W(Gi，Gj)。它由各自組織的獨立業(yè)務(W(Gi)、W(Gj))滿意度和關聯(lián)業(yè)務滿意度W(Gi∩Gj)構成，因此總的合成滿意度W(Gi∪Gj)分解關系為:

如果:W(Gi∩Gj)=0，即業(yè)務不相關，可獨立定義;

W(Gi∩Gj)＞0，即存在合作、聯(lián)合可能性;

W(Gi∩Gj)＜0，即存在扯皮、諉責、沖突關系。

表1 組織內(nèi)部滿意度表

(三)業(yè)務——職能組合

由于社會習慣上將地稅系統(tǒng)組織、業(yè)務、人員作為一個整體進行認知，即一旦對稅收業(yè)務不滿意，即指對其管理(職能管理與領導管理等)不滿意，也是指對稅收系統(tǒng)的人員不滿意，因此在理論上我們認為無論是通過業(yè)務(X)，組織系統(tǒng)(G)，還是通過人員角度(Y)，最終產(chǎn)生的滿意或不滿意總體結果應該是等同的。即:

表2 通過組織業(yè)務分解組合后的四個更加滿意

因此，四個評價的滿意度最終可能會產(chǎn)生滿意度——業(yè)務——組織的組合配置與相互調(diào)整。即從四個評價主體的滿意度來發(fā)現(xiàn)和識別業(yè)務結構問題，再從業(yè)務追溯到職能部門，通過職能部門的責任制度追溯到個人。這方面的信息反映在表2《滿意度——職能機構——業(yè)務關聯(lián)表》中。

(四)業(yè)務循環(huán)體系

業(yè)務循環(huán)體系是指四個滿意現(xiàn)狀——四個滿意度管理之間的循環(huán)強化程序，其銜接層為組織、業(yè)務和內(nèi)部干部職工。將其分解為兩個分解路徑:

1、滿意度現(xiàn)狀路徑。

從四個滿意度評價主體(W)——業(yè)務滿意度(X)——職能(G4)部門滿意度——職員(Y)滿意度——地稅系統(tǒng)整體滿意度(W)現(xiàn)狀。該過程的邏輯是:從四個滿意度評價主體出發(fā)，尋找業(yè)務、職能部門和地稅系統(tǒng)人員之間的滿意度組織傳遞關系;通過這一過程，我們即可以發(fā)現(xiàn)地稅系統(tǒng)總體的滿意度現(xiàn)狀，又通過它了解了影響滿意度評價的內(nèi)部業(yè)務、組織結構和人員行為。

2、四個評價主體的滿意度戰(zhàn)略管理路徑。

由于我們從現(xiàn)狀路徑中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了滿意度的問題地圖，因此我們可以進行逆向歸責管理，即從W'→G→Y→X→W。這與組織行為學中的一般管理程序是相適應的:即，將四個滿意度管理目標層層分解到對應的職能部門，再通過職能部門定位落實到地稅考核系統(tǒng)中的所有工作人員，再通過地稅系統(tǒng)的工作人員的業(yè)務管理和服務與目標評價主體(黨政、納稅人、社會各界和內(nèi)部干部職工)相聯(lián)結，落實和提高四個滿意度。需要說明的是，組織分為內(nèi)部公共服務與管理崗位和為外部管理服務的兩種:G=(G1，G2)，前者之所以屬于公共崗位，是指它可以同時為上級、橫向和業(yè)務部門提供多樣化支撐，而直接面向外部的部門屬于相對獨立的部門。這樣，組織內(nèi)部將產(chǎn)生2＊2業(yè)務組合分工:

表3 地稅局內(nèi)部關聯(lián)關系

四、小結

地稅系統(tǒng)績效評價體系的建立首先從研究對象開始，在詳細解剖組織(稅務局)—稅收業(yè)務系統(tǒng)—評價對象(納稅人、黨政、社會各界和內(nèi)部干部職工)的基礎上，描繪出工作關系圖及其相互響應關系。通過分解的四個評價主體的滿意度來衡量地稅系統(tǒng)工作的績效水平;通過對地稅系統(tǒng)內(nèi)部業(yè)務、組織和管理等的結構分析，對地稅系統(tǒng)整體狀況進行關鍵點識別，并據(jù)此對地稅系統(tǒng)進行組織行為學審計來發(fā)現(xiàn)目前稅務工作主要存在的問題;通過地稅系統(tǒng)的業(yè)務組織地圖和組織行為學解讀，將評價主體的滿意度導入到地稅系統(tǒng)的戰(zhàn)略管理層面，促進四個評價主體滿意度的提高;通過將總體績效考核體系與地稅系統(tǒng)的業(yè)務績效評估與考核系統(tǒng)進行流程銜接，將總體績效評估轉(zhuǎn)化為日常組織管理程序。

將“廣大納稅人是否滿意、地方各級是否滿意、社會各界是否滿意、內(nèi)部干部職工是否滿意”四個評價主體的滿意度納入稅務部門的管理理念并積極推行，不僅具有持久的實際意義，而且將會成為理論界長期關注的研究課題?！八膫€滿意度”能夠同時與服務性政府、責任政府、和諧社會等重大公共管理理念兼容，并且與目前國際盛行的新公共管理運動等理論探索相一致，有著重大的理論意義;從實踐方面來看，地稅系統(tǒng)在管理實踐中能夠充分的運用“四個滿意度”不僅能夠了解地稅系統(tǒng)工作的總體績效水平，還可進一步提高稅務部門的服務能力，更是以實際行動詮釋了新公共管理，將會開啟新公共管理實踐的新篇章。

注釋

①[英]拉爾夫·斯塔塞.戰(zhàn)略管理與組織動力學[M].宋光興，譯北京:中國市場出版社，2009:2－3.

②四個滿意度，首先在廣東省地稅局提出并在績效考核系統(tǒng)中發(fā)揮重要作用，后在全國范圍內(nèi)獲得獲得推廣.

③組織(G)按照是否直接服務于黨政、納稅人等分為內(nèi)部崗位(G1)或前臺崗位(G2)。也可根據(jù)業(yè)務是具有獨立性還是公共性分為獨立業(yè)務與公共服務業(yè)務。由于組織中這兩者重合性較好，我們將局內(nèi)機關業(yè)務統(tǒng)一視同于公眾業(yè)務，而直接面向外部的崗位看作是可獨立考核的業(yè)務.

[1]課題組.廣東省地稅系統(tǒng)“四個更加滿意”度調(diào)查報告[R].2009.

[2][英]拉爾夫·斯塔塞.戰(zhàn)略管理與組織動力學(宋光興譯)[M].北京:中國市場出版社，2009:2～3.

[3]韓中庚.數(shù)學建模方法及其應用[M].北京:高等教育出版社，2005:4～6.

[4]吳昇文.切實做到“四個更加滿意”[N].南方報紙，2008－10－28.

[5]王韜，丁杰，張進華.企業(yè)戰(zhàn)略績效評價系統(tǒng)實證研究——基于結構方程模型[J].經(jīng)濟問題，2010，(4).