賀東航

（華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢430079）

“簡約治理”與林改政策在鄉(xiāng)村的實(shí)踐

賀東航

（華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢430079）

本文用“簡約治理”理論審視林改作為國家政策“落地”村莊的過程，認(rèn)為“簡約治理”模式在中國鄉(xiāng)村社會治理中取得了一定的績效。國家政策進(jìn)入鄉(xiāng)村社會時(shí)，并不能簡單粗暴地用政治權(quán)力去推行，應(yīng)該根據(jù)地方實(shí)際，引入社會力量，通過“正式權(quán)力的非正式運(yùn)用”、“準(zhǔn)官員”和“情法合一”的治理機(jī)制等方式，把國家政策的“頂層設(shè)計(jì)”化為“村莊實(shí)踐”，實(shí)現(xiàn)國家政策目標(biāo)。這是中國治理的歷史經(jīng)驗(yàn)，也是當(dāng)下公共政策執(zhí)行的鄉(xiāng)土智慧。

簡約治理；林改政策；鄉(xiāng)村實(shí)踐

一、引言：簡約治理理論及其內(nèi)涵

近來年我國的基層治理變化可謂滄海桑田，準(zhǔn)確認(rèn)識基層政權(quán)的性質(zhì)和鄉(xiāng)村治理的邏輯至關(guān)重要，也是理解中國近年來基層治理變化的關(guān)鍵。而在總結(jié)中國特色的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)，非正式的治理實(shí)踐一直受到不同學(xué)科學(xué)者的關(guān)注，諸如王日根的研究表明，在中國傳統(tǒng)社會的社會管理中，存在官民均可發(fā)揮作用的管理領(lǐng)域，如賦稅的攤征、水利活動的開展、山林管理、教育事業(yè)的建設(shè)等，他把它稱之為“共域”。多數(shù)情況下，官方和民間能達(dá)成和解，相互配合，彼此互利。這些具有雙重身份的人參與地方共域的事務(wù)使基層社會管理相對呈現(xiàn)出有序狀態(tài)，一方面官方積極致力于行政力量的全面滲透；另一方面，民間社會亦努力將自己的管理成果納入到官方管理體系中，因而在一定時(shí)期以及一些地區(qū)形成了官民協(xié)調(diào)共治的景象。①杜贊奇通過對華北農(nóng)村的研究，提出的鄉(xiāng)村治理機(jī)制的“經(jīng)紀(jì)機(jī)制”以及國家構(gòu)建過程中發(fā)生的國家政權(quán)內(nèi)卷化判斷，所用的研究邏輯仍是把研究的視野放在了國家與社會遭遇的鄉(xiāng)和村一級，關(guān)注的是鄉(xiāng)村治理中扮演重要作用的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”，這些包括不斷相互交錯(cuò)影響作用的等級組織和非正式關(guān)聯(lián)網(wǎng)。諸如市場、宗族、宗教和水利控制的等級組織以及諸如庇護(hù)人與被庇護(hù)者、親戚朋友間的相互關(guān)聯(lián)。②在這些研究中，黃宗智的“集權(quán)的簡約治理’概念對把握半正式的治理實(shí)踐最具有啟發(fā)性③。他根據(jù)傳統(tǒng)中國明清時(shí)期的司法實(shí)踐、稅務(wù)管理及行政實(shí)踐等領(lǐng)域的證據(jù)表明，政府與社會的關(guān)鍵性交匯點(diǎn)的實(shí)際運(yùn)作，寓于半正式行政的治理方法、準(zhǔn)官員的使用以及政府機(jī)構(gòu)僅在糾紛發(fā)生時(shí)才介入的方法，這一方法的部分內(nèi)涵在近代國家政權(quán)建設(shè)的過程中仍廣泛存在”④。正式和半正式的基層行政既是國家基層政策執(zhí)行的中國傳統(tǒng)，也是現(xiàn)代國家治理的著力點(diǎn)，蘊(yùn)含著中國傳統(tǒng)政治思想的智慧和鄉(xiāng)土政治的草根經(jīng)驗(yàn)。

“簡約治理”是黃宗智研究中國鄉(xiāng)村治理邏輯的一種嘗試性解讀?！艾F(xiàn)有治理理論多聚焦在正式的機(jī)構(gòu)制度上，在國家與社會非此即彼的二元對立框架中，把正式制度等同于國家，區(qū)別于社會。然而，最近的檔案研究表明，中國地方行政實(shí)踐廣泛地使用了半正式的行政方法，依賴由社區(qū)自身提名的準(zhǔn)官員來進(jìn)行縣級以下的治理”⑤?！爸腥A帝國的政府機(jī)構(gòu)確實(shí)應(yīng)看做是官僚制和世襲主義制，高專制權(quán)力和低基層滲透權(quán)力，以及法家和儒家的矛盾結(jié)合。但是，中華帝國在其政府與社會的關(guān)鍵性交匯點(diǎn)上的實(shí)際運(yùn)作，則寓于半正式行政的治理方法、準(zhǔn)官員的使用以及政府機(jī)構(gòu)僅在糾紛發(fā)生時(shí)才介入的方法。由此，我在這里提出了‘集權(quán)的簡約治理’的概念。正如我們已經(jīng)看到的那樣，帝國時(shí)期遺留下來的這一治理傳統(tǒng)，有一定部分的內(nèi)涵在國民黨時(shí)代、毛澤東時(shí)期和改革時(shí)代的治理中留存下來。新時(shí)代對福利國家的需求當(dāng)然會使舊有的簡約治理傳統(tǒng)的部分內(nèi)涵成為過時(shí)，但是簡約主義中的半正式行政方法以及國家發(fā)起結(jié)合社會參與的模式，也許仍然可能在中國起一定的作用，在其追求自身特色的政治現(xiàn)代性中扮演一個(gè)角色”⑥。

可以看出，黃宗智所謂的“集權(quán)的簡約治理”有三個(gè)內(nèi)涵：

第一，它強(qiáng)調(diào)了半行政實(shí)踐的治理方法。在這點(diǎn)上，有學(xué)者闡釋得很清楚，“鄉(xiāng)域政治無疑更能體現(xiàn)出鄉(xiāng)村基層政治在體制與非體制、結(jié)構(gòu)與非機(jī)構(gòu)以及制度與文化的貫通方面所呈現(xiàn)出來的時(shí)空統(tǒng)一性和完整性”⑦，行政組織可以在鄉(xiāng)村治理采取“正式權(quán)力的非正式應(yīng)用”，以達(dá)到鄉(xiāng)村治理的效果。黃宗智認(rèn)為，這樣的鄉(xiāng)村治理特征并不是清末時(shí)期的個(gè)性特征，而是中國鄉(xiāng)村治理蘊(yùn)含的文化基因，并在民國時(shí)代、毛澤東時(shí)代甚至是改革開放時(shí)代保留下來，深刻影響著中國鄉(xiāng)村社會的政治現(xiàn)代化。

第二個(gè)內(nèi)涵在于，“簡約治理”認(rèn)識到了鄉(xiāng)村治理中準(zhǔn)官員的使用。黃宗智讓我們認(rèn)識明清時(shí)期“鄉(xiāng)保人員”的角色。黃宗智將“鄉(xiāng)保人員”在基層治理的特有角色提煉出來，在他的眼中，“鄉(xiāng)保制度”屬于半正式行政制度設(shè)置，他們是處在國家與社會之間的緩沖器，“他們具有兩副面孔，既是社會代表人，也是國家代理人”。不僅如此，在這樣的制度設(shè)計(jì)上，鄉(xiāng)保作為“準(zhǔn)官員”，有著巨大的治理能量，鄉(xiāng)村社會的治理離不開鄉(xiāng)保人員。黃宗智認(rèn)為，“我在這里要補(bǔ)充指出的是衙門管理運(yùn)作與司法、稅務(wù)、教育管理運(yùn)作間的共同之處……（在這里）我們看到了對準(zhǔn)官員的依賴，他們不是由政府撥款而是由地方社會……來維系的半正式人員”。黃宗智從這個(gè)角度去考察稅費(fèi)改革前的村兩委（村委會和村黨支部），認(rèn)為村兩委和之前的鄉(xiāng)保并無實(shí)質(zhì)上的區(qū)別，都屬于準(zhǔn)官員?！氨环Q作‘集體’政府的村‘政府’實(shí)際上具有許多過去的半正式行政方式的特性……而且，在作為政黨國家代理人或‘官員’的同時(shí)，他們也是村莊的代表”⑧。在國家政策落腳在鄉(xiāng)村社會時(shí)，村兩委起到十分關(guān)鍵的作用。

第三個(gè)內(nèi)涵在于，黃宗智構(gòu)建的“簡約治理”理論是“儒法合一的治理”，可以說是“儒化的法家”治理，讓嚴(yán)苛的現(xiàn)實(shí)主義的治理意識形態(tài)去被儒家的仁政理想所中和。在地方治理的層次上，把一個(gè)代表刑罰、紀(jì)律和去人格化行政的法家的嚴(yán)厲父親和一個(gè)依賴仁慈、和諧和道德楷模的儒家慈祥母親結(jié)合在一起。

筆者認(rèn)為，黃宗智的“簡約治理”理論在對研究林改公共政策如何落地具有很重要的借鑒意義。

二、“簡約治理”視角下的林改政策“落地”實(shí)踐

眾所周知，文本形態(tài)或政府話語體系下的公共政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)形態(tài)的政策目標(biāo)的過程并不是一個(gè)直線的過程。政策目標(biāo)從中央到地方往往經(jīng)歷政策細(xì)化或再規(guī)劃的過程。⑨2008年開始啟動的集體林權(quán)制度改革，是一項(xiàng)涉及全國不同層級、不同利益主體的重大公共政策，在中共中央的推動下，全國有一千萬多名基層和鄉(xiāng)村干部直接或間接地參與到這場改革中。而林改政策從宏觀治理場域到最終“落地”，關(guān)鍵在于最后一級的村級場域中。這是因?yàn)?，第一，“村落”概念既是行政區(qū)域單位，更是一種自然地理單位，集中體現(xiàn)集體林地經(jīng)營中人與自然、社會與生態(tài)的和諧統(tǒng)一。第二，集體林地產(chǎn)權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，按照中央的安排，“村組具體（負(fù)責(zé)林改）操作”是我國集體林權(quán)改革政策設(shè)計(jì)及實(shí)施的路徑，集體林權(quán)制度改革政策實(shí)施必須落實(shí)到村莊村落層面，才能發(fā)揮其政策效力。第三，村級林地制度實(shí)踐是國家正式制度和村莊非正式制度博弈的交融點(diǎn)，由此可以看出國家正式的集體林權(quán)制度改革設(shè)計(jì)如何受到村莊固有的各種非正式制度（包括民間慣例、宗族觀念等）制約，并與之博弈。⑩

對村級林改實(shí)施過程的研究表明，黃宗智的“簡約治理”理論在對解釋林改公共政策落地具有重要的說服力。在這里，我們通過三個(gè)案例來看“簡約治理”的內(nèi)涵。在這三個(gè)案例中，分別涉及到“簡約治理”中的三個(gè)內(nèi)涵，半正式行政的治理、準(zhǔn)官員的治理、儒法合一的治理，下面我們通過對林改的明晰產(chǎn)權(quán)、調(diào)處林權(quán)糾紛、村級林改方案實(shí)施的治理來進(jìn)一步理解“簡約治理”是如何助力于林改政策的“落地”？

（一）半正式行政的治理：林業(yè)站在林改中的角色

首先看基層林業(yè)站?；鶎恿謽I(yè)站是林業(yè)工作的最基層組織，是農(nóng)村基層管理各項(xiàng)林業(yè)事務(wù)的職能機(jī)構(gòu)，是國家林業(yè)主管部門的“腿”和“觸角”，是林業(yè)工作延伸基層的“毛細(xì)血管”和“神經(jīng)末梢”。“上面千條線，下穿一根針”。國家有關(guān)林改的法律法規(guī)，方針政策，各項(xiàng)林業(yè)任務(wù)，最終都要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站落實(shí)到村屯、農(nóng)戶和山頭地塊。不僅如此，林業(yè)站還擔(dān)負(fù)著轄區(qū)內(nèi)的林地管理、造林更新、森林防火、林政資源管理（森林資源監(jiān)測、林木采伐、木材運(yùn)輸及經(jīng)營加工）、重點(diǎn)生態(tài)公益林監(jiān)管、野生動植物保護(hù)、森林病蟲害測報(bào)防治和林業(yè)行政案件協(xié)查等工作職責(zé)。中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》曾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站的職能做了定位：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站是對林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)施組織管理的最基層機(jī)構(gòu)，要充分發(fā)揮政策宣傳、資源管護(hù)、林政執(zhí)法、生產(chǎn)組織、科技推廣和社會化服務(wù)等職能作用?！?

以廣西欽州市欽北區(qū)D鎮(zhèn)的林業(yè)站為例。D鎮(zhèn)位于欽北區(qū)中南部。地處欽州城區(qū)北郊，距省府南寧95公里。東與平吉鎮(zhèn)相鄰，南與欽北新城區(qū)相接，西與那蒙鎮(zhèn)毗鄰，北與小董鎮(zhèn)接壤。全鎮(zhèn)總面積155平方公里，轄11個(gè)村委會和1個(gè)社區(qū)居委會，133個(gè)村民小組，總?cè)丝?.65萬，其中農(nóng)業(yè)人口3.46萬；全鎮(zhèn)集體林地面積12.5萬畝，9千多戶林農(nóng)。至2007年5月11日D鎮(zhèn)正式啟動林改外業(yè)工作時(shí)，D鎮(zhèn)林業(yè)站目前共有五位工作人員，其工作人員構(gòu)成和職能表見表1。

表1 D鎮(zhèn)林業(yè)站的工作人員與職責(zé)

每個(gè)鎮(zhèn)村選定的具體林改方案的落實(shí)在某種程度上要靠基層林業(yè)站的全面摸底工作作為基礎(chǔ)。在林改中，林業(yè)站的開展調(diào)查摸底工作，包括林地資源現(xiàn)狀、管理狀況、糾紛狀況等將起到重要作用。林業(yè)站須將這些情況向林業(yè)局反饋，給上級決策者提供更多的決策依據(jù)。隨著林改進(jìn)程的深入，林業(yè)站又要盡量下到鄉(xiāng)村中與林農(nóng)交流和溝通，之后把林農(nóng)對林改的意愿和意見反饋到林業(yè)局。整個(gè)林改過程，林業(yè)站還要及時(shí)向林業(yè)局反饋林改工作進(jìn)展情況，總結(jié)林改工作的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，剖析存在的主要問題，提出今后工作思路和對策，以便更好地執(zhí)行國家林業(yè)部門的任務(wù)，為林農(nóng)服務(wù)。具體過程可見下圖1：

圖1 基層林業(yè)站在村級林改中的工作流程

D鎮(zhèn)自從2007年5月份正式啟動林改以來，他們的工作量可以說是大幅度提高，從林改外業(yè)的勘界、勾圖到內(nèi)業(yè)的表格填寫和受理申請等業(yè)務(wù)，無一不要林業(yè)站親力親為。據(jù)了解，自從林改以來，D鎮(zhèn)所管轄的各個(gè)村莊的關(guān)于林改的大事小事幾乎都靠林業(yè)站的工作人員親自解決，“平均每個(gè)星期要進(jìn)村4次左右，一般一去就是一天?！?林業(yè)站站長李明英介紹說：“在林改的勘界確權(quán)階段，我們工作人員到山林上測量、劃界；在解決界線糾紛時(shí)期，工作人員要與村民、村干部一起協(xié)商處理；在林木成熟時(shí)期，林業(yè)站工作人員要到實(shí)地勘測以受理砍伐。林改后，各個(gè)村莊需我們站內(nèi)工作人員親自入戶、驗(yàn)收、協(xié)助防火和受理砍伐申請。如今很多村莊存在不少大戶經(jīng)營的現(xiàn)象，每次砍伐的時(shí)候都是大面積地進(jìn)行申請，我們要親自到山地去測量砍伐面積。此外，一些只有幾畝林地的農(nóng)民，他們對申請砍伐整個(gè)過程都很不清楚，一些農(nóng)民連字都不認(rèn)識，這都需要我們幫他們填寫申請表?！?“當(dāng)?shù)搅瞬∠x防治和施肥的時(shí)候，我們要給每戶林農(nóng)講解和示范；在山林起火或是干燥季節(jié)需要加大防火力度時(shí)，我們要組織防火，火災(zāi)來后我們也必須隨叫隨到?！?

從以上訪談中我們看到，基層林業(yè)站在林改過程中采取了正式權(quán)力的“非正式化”運(yùn)作是為了更好地貼近農(nóng)民，并和他們交流感情。這一點(diǎn)在林業(yè)站站長李某的工作方式得到體現(xiàn)。由于林業(yè)站站長技術(shù)過硬，能力強(qiáng)，為人磊落，所以在D鎮(zhèn)管轄的所有山村中都有很高的威望，他跟各村的村干部關(guān)系也很好。當(dāng)?shù)卮蠖啻迕駛兌己苤v究禮節(jié)，當(dāng)林業(yè)站工作人員去幫助他們施肥、防病蟲、填寫砍伐申請表或是勘測采伐面積的時(shí)候，他們都會很感激林業(yè)站工作人員，把他們當(dāng)成自己的朋友。李站長尤受鄉(xiāng)親“熱捧”，當(dāng)?shù)乩习傩沼羞^年殺豬的習(xí)俗，家家殺豬都請站長吃肉喝湯，逢年過節(jié)鄉(xiāng)親們一手提雞、一手提蛋看望站長。他們說。在解決一些林地界線糾紛的時(shí)候，村民也比較信服李某的話，D鎮(zhèn)米家村村主任說：“李站長在我們村可是有頭有臉的人物，有時(shí)村里的林業(yè)外的沖突我都得找他幫忙，村民們就是愿意聽他的?！?在林改政策執(zhí)行過程中，李某執(zhí)行林改政策并不僅依賴官僚機(jī)構(gòu)的行政權(quán)威，而且還利用行政權(quán)力的非正式運(yùn)作，尋求村民的配合，這加快了D鎮(zhèn)的林改進(jìn)程，林改的外業(yè)勘查工作很快于當(dāng)年7月16日順利結(jié)束，歷時(shí)66天。全鎮(zhèn)133個(gè)村民小組全部參與林改，已完成外業(yè)勘查的村民小組131個(gè)、林地面積11.8萬畝，分別占全鎮(zhèn)村民小組總數(shù)和集體林地面積的98.5%和94.4%；在外業(yè)勘查的林地中，已完成林改確權(quán)的林地面積11.4萬畝，占全鎮(zhèn)集體林地面積的91.2%；已發(fā)放林權(quán)證5000多戶，林地面積8.8萬畝。

基層林業(yè)站的半行政化的治理，也帶給了村莊里一股新的權(quán)威力量。當(dāng)村兩委在處理村莊事物遇到困難的時(shí)候，如果林業(yè)站出面協(xié)調(diào)，就可以減輕許多阻礙。

（二）準(zhǔn)官員的治理：村兩委與村級林權(quán)改革模式

在這個(gè)案例中，我們以湘西S縣沙田村林改為個(gè)案，詳盡分析具有準(zhǔn)官員性質(zhì)的村兩委是如何將林改政策最終“落地”到村莊層面，由此可以清晰地認(rèn)識到“簡約治理”的第二個(gè)內(nèi)涵所體現(xiàn)的作用。

沙田村地處湘西S縣長鋪鄉(xiāng)東南邊陲，距縣城3公里，是S縣林改的試點(diǎn)村，2008年，S縣政府在村里舉行集體林權(quán)制度改革林權(quán)證首發(fā)式。全村四個(gè)村民小組，總戶數(shù)178戶，總?cè)丝?43人。山林基本情況見下圖表4。

表2 山林基本情況介紹（單位：畝）

表3 已有明確歸屬林地詳細(xì)說明（單位：畝）

沙田村參與此次林改林地面積為552.45畝，2007年8月3日，沙田村召開了“兩委”專題會議，認(rèn)真學(xué)習(xí)傳達(dá)縣、鎮(zhèn)兩級關(guān)于“集體林權(quán)制度改革”工作的會議精神。針對本村實(shí)際情況，在既按上級要求又維護(hù)地方穩(wěn)定上達(dá)成了林改工作的共識，成立了以書記為組長、主任為副組長、“兩委”委員及11位村民組長為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并于8月5日召開了組長、黨員和村民代表大會，講明改革的目的和要求，使村民認(rèn)識到林改工作的重要性。8月6日至8月9日，村干部分頭到11個(gè)小組召開了戶代表會議，在開展宣傳發(fā)動工作的同時(shí)成立了組林改小組并對林改方案進(jìn)行了部署，其具體步驟如下：

1.深入農(nóng)戶調(diào)查研究，統(tǒng)籌規(guī)劃林改藍(lán)圖。8月10日，村兩委和各組組長及村民代表走村串戶，調(diào)查本組村民有無林權(quán)證及擁有山場情況，并及時(shí)反饋到村里，使林改小組成員了解到該村有無戶主變更、兄弟分家、違規(guī)出租、強(qiáng)權(quán)占林等各種矛盾糾紛，為林改工作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2.選調(diào)業(yè)務(wù)人員，進(jìn)行操作培訓(xùn)。針對本村林地分散、林改任務(wù)重、時(shí)間緊迫、工作量大等情況，為了確保林改工作的質(zhì)量，8月14日，村兩委通過會議決定對各村民小組林改工作組進(jìn)行操作培訓(xùn)；當(dāng)?shù)弥行┐迕裎幕降拖虏荒苷_填寫圖表和繪制圖形時(shí)，村兩委決定以40元/天聘請有村小學(xué)老師到村辦公室協(xié)助逐組逐戶填寫林權(quán)登記申請表、農(nóng)戶山林基本情況登記表并繪制山林示意圖。3.制定林改方案。村里進(jìn)行調(diào)查研究，了解現(xiàn)有山林狀況，召集群眾代表制定林改方案，由各戶主討論、聽取意見并反復(fù)修改確認(rèn)，以組為單位對人口累計(jì)計(jì)算方法進(jìn)行討論，推算各戶人口累計(jì)年限，張榜公布。4.組織實(shí)施。村委會組織群眾代表核實(shí)山林權(quán)屬、面積、四至界限，按照“分股不分山，分利不分林”的原則，將權(quán)益明晰到戶，成立專業(yè)合作社，由群眾推選理事會成員、理事長、監(jiān)事會成員，制定《沙田村林木林地專業(yè)合作社章程》，交全體成員討論、修改并通過，發(fā)放林權(quán)證及股權(quán)證。

在這一過程中，我們看到沙田村兩委具有的雙重身份，作為政黨和國家的代理人，村支部和村委會要執(zhí)行好上面的政策，林改時(shí)，村兩委不僅召開村代表和黨員會議確定林改小組，還召開戶代表培訓(xùn)會議、戶代表會議。但同時(shí)，他們也是村莊的代表，就支部和村委會成員而言，他們幾乎都是鄉(xiāng)村自身的成員，和鄉(xiāng)村自身的利益緊緊纏繞在一起；不可避免地，他們不會僅僅認(rèn)同政黨國家，也會認(rèn)同自己的村莊。他們在制定組林改方案時(shí)積極征求村民意見。這樣，村級的林改方案最終會在這兩個(gè)方面烙上各自的印跡。

沙田村兩委最后公布的林改方案的核心內(nèi)容是“林地按‘分股不分山，分利不分林’的形式將權(quán)益明晰到農(nóng)戶，承包期限為45年。關(guān)于此種模式，村兩委做了詳細(xì)說明“分股不分山，將集體統(tǒng)一經(jīng)營的林木、林地按面積折股到人到戶。以村為單位，建立專業(yè)合作社，村民以自己分得林木、林地入股林業(yè)專業(yè)合作社，持有相應(yīng)股權(quán)而成為成員?！?/p>

沙田村采取“分股不分山”的林改模式是與中央10號文件?有不一致之處。應(yīng)該說“承包到戶”是中央10號文件對林改方案的基本要求，體現(xiàn)了新一輪林改的基本方向。而沙田村的林改模式很大程度上體現(xiàn)了地方性特征的林改思路，最終選擇“分股不分山、分利不分林為主，分山到戶為輔，多種形式并存”的集體林權(quán)制度改革模式。

該村的村書記說：““林改剛開始的時(shí)候，上級對我們有些意見，他說你這個(gè)東西，和上面政策還是有出入的，上面要分到戶，集體保留的不能超過10%，搞這個(gè)東西的話不符合上面政策。當(dāng)時(shí)我們反復(fù)討論后，覺得專業(yè)合作組織對我們村非常實(shí)用，如果在短期內(nèi)將山林分到戶，工作量根本做不來。一些村民認(rèn)為自己獲得的林木應(yīng)該是比較好的，誰也不愿意要差的。無論怎么調(diào)節(jié)彌補(bǔ)都不同意……如果將山林分到戶，對我們的分配方案，包括山的遠(yuǎn)近，山的部位造成很大影響。我們村的森林資源分布有山高的部分和低的部分。還有防火這塊也存在這個(gè)問題，因?yàn)槲覀冊炝郑覀兇逵邢确呕鸬牧?xí)慣，將樹枝落葉燃燒，產(chǎn)生肥料。如果戶與戶面積較小，相對來說不好弄，搞不好就產(chǎn)生森林大火，這個(gè)也制約了分到戶?！?

事實(shí)上，村兩委的雙重身份使他們在考慮林改方案時(shí)，不得不權(quán)衡林改涉及的各方面利益關(guān)系，如果實(shí)行“一刀切”的辦法，阻力會很大。就應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，充分尊重民意，尊重歷史，實(shí)行“一村一策”。村兩委的決定并不意味著對中央政策精神的背離，運(yùn)用地方性知識，因地制宜提出“分股不分山”的林改模式，在相當(dāng)程度上避免了分山到戶時(shí)因界至不清產(chǎn)生的糾紛，減少上訪事件的數(shù)量和調(diào)解糾紛的成本。以林木合作社的形式統(tǒng)一經(jīng)營山林，也與現(xiàn)代林業(yè)集約化、規(guī)?；陌l(fā)展趨勢一致，更重要的一點(diǎn)，村民的收益在經(jīng)過復(fù)雜的人口累計(jì)法計(jì)算后，以明確的比例確定下來，寫進(jìn)了合同，村民的權(quán)益有了一定程度的法律保障。

這個(gè)不同村情的政策后來得到了當(dāng)?shù)卣浞肿鹬睾驼J(rèn)可。地方政府介入鄉(xiāng)村治理也采用了黃宗智所提的“縣令基本像在民事案件里一樣作為，他的優(yōu)先選擇是讓社會機(jī)制解決糾紛”。?用公共行政的表述就是以“小政府”為導(dǎo)向的治理邏輯，充分相信村兩委的作法，政府只是作為最次項(xiàng)的選擇。我們可以從地方政府關(guān)于《在H市集體林權(quán)制度改革工作會議上的講話》找到線索：

“從我市實(shí)際出發(fā)，明晰產(chǎn)權(quán)要把握好四項(xiàng)原則…但不能片面強(qiáng)調(diào)‘分山到戶，更不能一分了之’…二是堅(jiān)持確權(quán)方式因地制宜，分類指導(dǎo)，宜分則分，宜統(tǒng)則統(tǒng)，不搞一刀切’…”?

（三）情法合一的治理：林權(quán)糾紛調(diào)解中的合法原則與合情原則

這個(gè)案例敘述的是閩西北三明市永安上坪鄉(xiāng)上坪村的林權(quán)糾紛。上坪鄉(xiāng)位于永安市東北部，人口6400余人；總面積158平方公里，林地面積149816畝，耕地面積13535畝，現(xiàn)有10個(gè)行政村46個(gè)自然村。上坪鄉(xiāng)毛竹資源豐富，現(xiàn)有竹林面積10萬畝，人均擁有15畝，人均擁有量居全省第一。這個(gè)鄉(xiāng)立足人均擁有毛竹山15畝這個(gè)實(shí)際，依托毛竹致富。上坪村是上坪鄉(xiāng)的一個(gè)行政村，位于高海拔地區(qū)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一。全村林農(nóng)基本以毛竹林為生，是典型的“靠山吃山”。1984年實(shí)行第一輪林地承包，20年承包期滿后，林地和人口均出現(xiàn)較大變化，1/3農(nóng)戶擁有山林較多，超過平均數(shù)，還有1/3的農(nóng)戶人地矛盾突出，少地或沒有林地。這部分林農(nóng)強(qiáng)烈要求調(diào)整林地承包。

從2005年2月開始，上坪村村民代表陳紹安就帶領(lǐng)一部分少地的農(nóng)民不斷到省府、地市政府上訪，阻擾上坪村林改方案的實(shí)施，引發(fā)林權(quán)糾紛。

如果以參與林權(quán)糾紛的主體分類，可以發(fā)現(xiàn)，閩西北各地出現(xiàn)的林權(quán)糾紛大致可以分為幾類：第一類是普通農(nóng)民與林地經(jīng)營大戶（包括林業(yè)企業(yè)）的糾紛，這種類型的糾紛所占比例最多（如將樂縣農(nóng)民與“兩公司”的林權(quán)糾紛案例）；第二類是普通村民對村集體村干部“非規(guī)范”轉(zhuǎn)讓集體山林不滿而引發(fā)的糾紛；第三類則是村民內(nèi)部之間因?yàn)榱謾?quán)權(quán)屬的爭議而引發(fā)的矛盾，其中包括村民個(gè)體之間與個(gè)體之間的林地界址分歧引發(fā)的矛盾（在實(shí)行毛竹林承包村多發(fā)）及不同村民小組之間的矛盾。永安上坪鄉(xiāng)上坪村的林權(quán)糾紛屬于最后一類。

值得注意的是，筆者在多年的田野調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)所有的林權(quán)糾紛都通過信訪或者上訪的方式來予以表達(dá)，沒有一起林權(quán)糾紛是通過司法途徑解決的。從操作技術(shù)的層面上看，中國農(nóng)民世世代代生活在“無訟”的環(huán)境中，很少有打官司的習(xí)慣，相比之下，上訪或者信訪不僅程序簡單，而且花費(fèi)的時(shí)間不多。農(nóng)民只要寫份申訴書，往政府信訪部門一遞，政府很快就會派人來處理，簡單易行而且效率高。

無論是那種形式的林權(quán)糾紛，背后都需要政府以行政之手來參與、調(diào)處和解決林權(quán)糾紛。各級政府組織在這方面是責(zé)無旁貸。一般在林業(yè)部門，都設(shè)有專門的糾紛調(diào)處辦公室。政府組織的出手，一般會有兩個(gè)原則：合法原則和合情原則。

第一，合法原則。遵循相關(guān)法律，這是政府組織開展林權(quán)糾紛調(diào)處工作的重要原則，強(qiáng)調(diào)的是調(diào)處過程的合法性。由于近10年來國家林業(yè)政策變化很大，不僅國家法律法規(guī)前后規(guī)定互相矛盾，中央和地方的法規(guī)條例也會相互沖突，甚至國家的正式制度建設(shè)明顯滯后于農(nóng)村集體林地的實(shí)踐，這種狀況在客觀上給各地政府依法調(diào)處林權(quán)糾紛造成了很大的困難。針對這種情況，地方政府一般是以不同法規(guī)頒發(fā)的時(shí)間作為調(diào)處林權(quán)糾紛的適用時(shí)間。在閩西北三明市，明確提出在2003年之前，林權(quán)糾紛適用于國家《村民委員會組織法》和《森林法》，而2003年之后，則新增加適用國家《土地承包法》。?

第二，合情原則。這是不同于司法途徑的最主要差別。林權(quán)糾紛涉及農(nóng)民，他們講究的是公平合理，強(qiáng)調(diào)的倫理秩序，其次才是法律秩序。這種合理性可以建立在法律的基礎(chǔ)上，也可以建立在當(dāng)?shù)氐拿袼讘T例基礎(chǔ)上。實(shí)際上，很多林權(quán)糾紛的解決，最終靠的就是這個(gè)原則。如永安上坪鄉(xiāng)上坪村的林權(quán)糾紛最終成功調(diào)處，就是上坪鄉(xiāng)政府在糾紛調(diào)處過程中，堅(jiān)持不走司法途徑，不搞行政裁決，充分依靠基層組織和民間調(diào)解機(jī)制進(jìn)行協(xié)商調(diào)解，這是林權(quán)糾紛的一條成功經(jīng)驗(yàn)。

由于林權(quán)糾紛的復(fù)雜性以及國家林權(quán)制度建設(shè)的滯后性，決定了調(diào)處林權(quán)糾紛在很多場合必須講道理，講人情，強(qiáng)調(diào)以情感人，以理服人。利用人性的善良同情的一面，換取雙方的各退一步，最終圓滿解決雙方的爭議。上坪鄉(xiāng)政府拿出的妥協(xié)方案是把即將進(jìn)行的林改配套改革中的好處給了陳紹安等少數(shù)村民。在明晰產(chǎn)權(quán)的主體改革完成之后，福建省出臺了林改的配套改革，包括協(xié)助林業(yè)合作組織的成立（資金補(bǔ)助）和政策性的林權(quán)抵押貸款。在這兩項(xiàng)的優(yōu)惠措施中，陳紹安等少山村民都得到了照顧。在地方政府的協(xié)助下，陳紹安等村民成立了上坪社會化服務(wù)合作社，建立有機(jī)茶、毛竹高效經(jīng)營基地，茶葉加工廠，統(tǒng)購統(tǒng)銷農(nóng)資和農(nóng)產(chǎn)品。地方政府還專門派專家為這些村民舉辦農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)班，并許諾給予合作社小額資金貸款。

福建省林業(yè)廳的領(lǐng)導(dǎo)也十分關(guān)注陳紹安，廳長黃建興專門劃撥了六萬元支持其成立“陳紹安筍竹專業(yè)合作社”，并安排陳紹安生病的父親到省城福州的醫(yī)院治療。?這一系列做法充分體現(xiàn)了簡約治理中的“情理”原則，而陳紹安等20多名村民終被感化。陳本人說：“黃廳長這么高規(guī)格地接待我們，并面對面平等對話，使我深受感動。這樣的對話我從來沒有經(jīng)歷過，實(shí)實(shí)在在給我上了一堂生動的政策教育課，給我解開了許多思想上的困惑。也許還有問題沒有最終解決，我一定繼續(xù)努力學(xué)習(xí)有關(guān)政策法規(guī)，帶頭做好群眾工作，積極參與上坪村的林改工作?！?最終的林改方案得到陳紹安等少數(shù)三分之一村民的諒解并獲得通過。

在這個(gè)案例中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依靠特殊主義與人本取向的人際交往和感情投資，一旦將公事轉(zhuǎn)入涉及人際關(guān)系和感情的私人領(lǐng)域，如果村民陳紹安繼續(xù)阻撓下去，就等于不給黃廳長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面子，也是一種損害朋友利益的“不道德”行為。而在鄉(xiāng)里社會里，熟人的交往方式是十分注意給面子和不欠人情的。因此，這成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部調(diào)處林權(quán)糾紛、從情感上“套牢”上訪村民、借以推動林改工作的一種重要工作方法。

三、總語

當(dāng)前，在國家治理科層化與理性化的大潮下，集體林權(quán)改革的基層實(shí)踐仍然展現(xiàn)了黃宗智先生所描述的“簡約治理”的現(xiàn)象和績效。在林改過程中，基層林業(yè)站必須尋求低成本的治理策略，因而采用“半正式行政”方式，進(jìn)行“正式權(quán)力的非正式運(yùn)用”，其主要的工作方法則是：給農(nóng)民提供諸多幫助以博取感情建立私人情誼；樹立良好道德楷模、懂知識技術(shù)的形象以贏得儒家光明磊落、為人道義的聲譽(yù)；確立私人權(quán)威而非科層化權(quán)威。這對其開展明晰產(chǎn)權(quán)、入村上山的勘界等工作都提供了諸多便利。

林改政策最終要進(jìn)入村莊，具有“準(zhǔn)官員”特征的村兩委承擔(dān)著雙重角色：國家行政力量的基層延伸機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)村社會的利益代表。在上面案例中，村兩委對國家政策予以變通執(zhí)行。村一級的林改方案和林地模式不可能只靠行政力量來介入和確立，只有村兩委才能夠應(yīng)對村莊“瑣碎的細(xì)事”，而這些“瑣碎的細(xì)事”恰恰是科層化體系無法直接通過行政手段來解決的，但村兩委卻對這些“瑣碎細(xì)事”的歷史記憶和地方性知識非常清楚，他們是這些事務(wù)的權(quán)威決策者和“準(zhǔn)官員”，他們的決策和調(diào)解能夠符合村莊的利益。

林權(quán)糾紛成為影響林改進(jìn)程的關(guān)鍵。事實(shí)上，大多糾紛的調(diào)解不僅依賴“合法”原則下，更多依靠“合情合理”原則予以實(shí)現(xiàn)的，講人情、以情動人、以理服人，這是鄉(xiāng)村社會解決矛盾的基本原則，這也是黃宗智先生“儒法合一”、“正式權(quán)力非正式運(yùn)用”治理機(jī)制的再現(xiàn)。大多數(shù)矛盾通過私人情誼或私人關(guān)系解決在村落社會內(nèi)部而不必上升到司法程序和官僚體系內(nèi)部，極大地推進(jìn)了林改進(jìn)程，合法和合情原則詮釋著村莊政治的治理邏輯。

以上給予我們有益的啟示是：“簡約治理”模式仍然在中國鄉(xiāng)村社會中取得了一定的績效。這提醒國家政策進(jìn)入鄉(xiāng)村社會時(shí)，并不能簡單粗暴地用官僚政治或正式權(quán)力去推行，而是根據(jù)地方實(shí)際，引入社會力量，通過“正式權(quán)力的非正式運(yùn)用”、“準(zhǔn)官員”和“情法合一”的治理機(jī)制等方式，把國家政策的“頂層設(shè)計(jì)”化為“村莊實(shí)踐”，實(shí)現(xiàn)國家政策目標(biāo)。這是中國治理的歷史經(jīng)驗(yàn)，也是當(dāng)下公共政策執(zhí)行的鄉(xiāng)土智慧。

在今天高度工業(yè)化和全球化的中國，鄉(xiāng)土社會也越來越理性化和科層化，黃宗智先生提出的“簡約治理”的模式在多種要求下可能不復(fù)存在。當(dāng)前，國家正討論林業(yè)站是否納入國家財(cái)政序列與正式編制，那么改革后的林業(yè)站是否能保持“簡約治理”的機(jī)制？在村一級，村干部越來越變得只是簡單由上級政府撥款支薪的職工，不再是由地方社區(qū)財(cái)政自己負(fù)擔(dān)的“準(zhǔn)官員”，他們正越來越弱化同鄉(xiāng)土社會的聯(lián)系?！昂喖s治理”同樣提醒政府部門慎重對待稅費(fèi)改革后村級組織出現(xiàn)的“懸浮化”現(xiàn)象。

注釋

①王日根：《明清時(shí)期社會管理中官民的“自域”與“共域”》，《文史哲》2006年第4期。

②杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家：1900－1942年的華北農(nóng)村》，南京：江蘇人民出版社，1995年，第4－5頁。

③④呂德文：《簡約治理與隱蔽的鄉(xiāng)村治理：一個(gè)理論述評》，《社會科學(xué)論壇》2010第8期。

⑤⑥⑧?黃宗智：《集權(quán)的簡約治理——中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時(shí)代》2008年第2期。

⑦吳毅：《小鎮(zhèn)喧囂——一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2007年，第615頁。

⑨賀東航、孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗(yàn)》，《中國社會科學(xué)》2011年第5期。

⑩賀東航、朱冬亮：《集體林權(quán)制度改革研究30年回顧》，《林業(yè)經(jīng)濟(jì)》2010年第5期、第6期。

?中共中央、國務(wù)院：《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，2003年6月25日。

?訪談記錄——課題組成員張康芳于2009年8月13日在廣西欽州市D鎮(zhèn)林業(yè)站辦公室訪談林業(yè)站工作人員韋某。

?訪談記錄——課題組成員張康芳于2009年9月22日與廣西欽州市D鎮(zhèn)林業(yè)站站長李某做電話跟蹤訪談。

?訪談記錄——課題組成員張康芳于2009年8月13日在廣西欽州市D鎮(zhèn)林業(yè)站辦公室專訪大垌鎮(zhèn)林業(yè)站站長李某

?訪談記錄——課題組成員張康芳于2009年8月14日在廣西欽州市D鎮(zhèn)米家村米家村訪談村主任李某。

?中央10號文件是指2008年6月8號中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》的十號文件。

?訪談記錄——課題組成員賀東航、鄢波于2009年8月11日和湖南省綏寧縣林業(yè)工作人員M的談話記錄。

?李億龍：《在全市集體林權(quán)制度改革工作會議上的講話》，載于《湖南省懷化市集體林權(quán)制度改革資料匯編》，2008年編寫。

?朱冬亮、賀東航：《新集體林權(quán)制度改革與農(nóng)民利益表達(dá)》，上海：上海人民出版社，2010年6月，第402－403頁。

?訪談記錄——課題組成員賀東航、王蕊蕊于2009年9月23日在北京專訪原福建省林業(yè)廳廳長、國家林業(yè)局林改領(lǐng)導(dǎo)小組第一副組長黃建興。

?訪談記錄——課題組成員張婷于2009年7月26日在福建省永安市與陳紹安的訪談。

2012－05－07

教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃“集體林權(quán)制度改革的頂層設(shè)計(jì)研究”（15607802）

責(zé)任編輯 王敬堯