袁 政

（中山大學 中國公共管理研究中心，廣東 廣州510275）

我國新一輪市管縣體制改革思考

袁 政

（中山大學 中國公共管理研究中心，廣東 廣州510275）

始于1980年代初的我國“市管縣體制改革”曾經(jīng)為我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會發(fā)展做出了重要貢獻。當今我國經(jīng)濟、社會發(fā)生了翻天覆地的變化，客觀上要求對市管縣體制進行新的改革，我國一些地方先后啟動了“省直管縣”、“強縣擴權(quán)”等試點，對一些地區(qū)新的市管縣體制改革試點的考察表明仍面臨一些新問題。當今我國市管縣體制改革路在何方？本文通過分析得出結(jié)論：我們應把握每一具體區(qū)域在不同發(fā)展階段市管縣體制的矛盾主要方面的變化，采取有針對、有區(qū)別的市管縣體制。在保留目前省級行政區(qū)劃不作大改變的前提下，可采取多元的改革路徑：一些區(qū)域仍需保留現(xiàn)行市管縣體制；一些區(qū)域?qū)嵭惺≈惫芸h體制；在另一些區(qū)域可考慮“區(qū)域主義”理論導向的改革構(gòu)架，將地級市改造為雙層式的結(jié)構(gòu)：上層政府（地級）由全能政府簡化為僅保留諸如發(fā)展改革、規(guī)劃、國土、交通或者環(huán)保等功能的政府，下層政府（縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級）維持不變，下層政府相應的權(quán)限自然地得到合理“松綁”，為下層政府的創(chuàng)新能力與基本行動能力的提高開創(chuàng)空間。

市管縣體制；科層制；泛組織

本文將始于1980年代初的我國“市管縣體制改革”稱為上一輪“市管縣”體制改革。此輪“市管縣體制改革”推動過程的簡要概括：“1982年，中共中央51號文件《改革地區(qū)體制，實行市領(lǐng)導縣體制的通知》，肯定了遼寧等省在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)實行市領(lǐng)導縣體制的經(jīng)驗。1983年2月，中共中央、國務院發(fā)出了《關(guān)于地市州黨政機關(guān)機構(gòu)改革若干問題的通知》，要求‘積極實行地、市合并’，從此，地級市建制（市管縣體制）很快在全國鋪開”①。上一輪“市管縣”體制改革在全國幾乎是“大一統(tǒng)”式的，各地都采取統(tǒng)一的模式：普遍設立地級市。

上一輪“市管縣”體制改革的社會經(jīng)濟背景：1980年代初農(nóng)村經(jīng)濟改革取得初步成效；改革針對當時區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展中諸矛盾的主要方面：市場體系不發(fā)育與城鄉(xiāng)分割，對當時中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會發(fā)展發(fā)揮了重要推動作用。

隨著我國經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展，經(jīng)過20多年的經(jīng)濟高速增長，上一輪市管縣體制的外部環(huán)境如區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展中諸矛盾的主要方面發(fā)生了變化，一些新的問題開始表露出來。海量的調(diào)查分析表明：上一輪“市管縣體制”②（1）缺乏法律依據(jù)，導致職能定位不清，地級市侵犯縣的各種權(quán)益，束縛了縣域經(jīng)濟的發(fā)展；（2）增加了行政管理層次，降低了中央指令的“保真度”，加大了行政管理成本，降低了效率；（3）管理幅度不平衡，違背科學管理原則。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城市數(shù)量多、規(guī)模大，市領(lǐng)導的縣數(shù)量少；經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)城市數(shù)量少、規(guī)模小，市領(lǐng)導的縣數(shù)量反而多；（4）實行城鄉(xiāng)合治，違背國際慣例。由城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治，是世界行政史揭示的一條客觀規(guī)律。全面推廣市管縣，使已經(jīng)實行近百年的城鄉(xiāng)分治重新回到城鄉(xiāng)合治的老路上去，違背城鄉(xiāng)分治的發(fā)展規(guī)律；（5）我國區(qū)域管理實踐上的城市偏向?qū)е率信c縣爭利，出現(xiàn)“市刮縣”現(xiàn)象，縣域發(fā)展機能弱化；（6）導致縣鄉(xiāng)財權(quán)與事權(quán)不對稱，縣鄉(xiāng)財力弱化。可見，上一輪市管縣體制改革的“紅利期”已接近尾聲，我國區(qū)域經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展推動市管縣體制進行新的改革。

一、對我國（新一輪）市管縣體制改革的考察

本文將我國當前正在進行（或正在探索、醞釀中）的市管縣體制改革稱為“新一輪”市管縣體制改革。在新的歷史時期，我國新一輪“市管縣體制”應做出怎樣的新改革？在理論上和實踐上，不少先行者做了大量的探索，起步較早的是浙江省，其次為海南、重慶、吉林、河北、湖北、江蘇、黑龍江、河南、廣東、江西、遼寧、山東、福建。新一輪“市管縣”體制改革在全國并未統(tǒng)一推進，不同地方有多種不同的具體試點性的做法（探索）?？偟膩碇v“新一輪”市管縣體制改革可以概括為“省直管縣”、“強縣擴權(quán)”兩種試點模式及多種具體做法，在全國并未采取“大一統(tǒng)”的普遍推進方式。

（一）（新一輪）“市管縣”體制改革的主要內(nèi)容

在我國一些區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展較快的?。▍^(qū)），典型的如浙江省，在1990年代初就開始（共分四次）逐步擴大一些發(fā)達市（縣）的經(jīng)濟權(quán)限，到2002年進一步在一些地方推進“強縣擴權(quán)”。2009年，中共中央、國務院《關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》明確提出：“推進省直接管理縣、市財政體制改革。穩(wěn)步推進擴權(quán)強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣、市的體制。”可見，隨著我國經(jīng)濟、社會快速變化，市管縣體制也必須與時俱進，適時改革。行政管理的權(quán)變理論可對此做出恰當?shù)脑忈?。目前我國不少省級區(qū)域正在進行或探索、醞釀進行新的市管縣體制改革。

目前在理論和實踐上，學者們提出或正在試行的“市管縣”體制改革有以下幾種形式：

1.省直管縣。其目的是激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展活力，進一步加快縣域經(jīng)濟的發(fā)展步伐。劉君德、戴均良、謝慶奎、楊宏山等學者支持這一改革模式③。劉君德主張：取消在一定程度上制約縣域經(jīng)濟發(fā)展的市管縣（市）體制，推行地、縣兩級市和縣由省直轄的新體制，即實行省轄市縣制度。不僅減少了一個層級，節(jié)約了行政成本，而且規(guī)范了城市政區(qū)制度，使城市政區(qū)回歸其原有的城區(qū)管理主體功能。

2.縮省擴縣（分省論）?，F(xiàn)有轄區(qū)過大的省區(qū)分省、合并一些縣。這一體制實際上仍是為實施“省直管縣”體制而提出的重大舉措。

3.市縣分治。體現(xiàn)城市管理體制的回歸。城市政府管理城市（及規(guī)劃建設區(qū)范圍），縣政府管理農(nóng)村，這是“市”與“縣”各自設立的初衷。在世界范圍內(nèi)，絕大多數(shù)國家也是采用的這種“城鄉(xiāng)分治”的體制。目前在我國這一體制仍是被“省直管縣”體制所包含。

4.強縣擴權(quán)。操作方式是在中央政策和法律允許以及原有行政區(qū)劃不變的情況下，賦予部分縣與市相同的經(jīng)濟、社會管理權(quán)，包括審批權(quán)、稅收權(quán)和人事任免權(quán)等。一些學者認為：“擴權(quán)強縣”改革的直接受益者是原有“市管縣”體制下處于弱勢或不公平待遇的縣級地區(qū)，它們在改革中獲得了更大的經(jīng)濟發(fā)展權(quán)限，并得以重新分配資源④。

5.財政“省管縣”體制。即“行政市管縣”與“財政省管縣”并舉的制度。財政部發(fā)布了《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》（財預〔2009〕78號），明確提出了2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革。這是我國市管縣體制的一種創(chuàng)新，調(diào)動了縣的發(fā)展積極性，促進了縣域經(jīng)濟的繁榮。

6.市協(xié)縣。這是在取消“市管縣”傳統(tǒng)概念基礎(chǔ)上提出的一種新型的城鄉(xiāng)綜合協(xié)作概念，即取消市縣之間的上下行政隸屬關(guān)系，建立互相協(xié)作的平行互動關(guān)系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)協(xié)作的行政管理體制和均等化的公共服務保障體制，通過改革探索，加快經(jīng)濟社會快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展（目前這僅僅是一種非具體設想，尚未得到實施）。在地方政府是自身利益主體的前提下，“市協(xié)縣”從本質(zhì)上難以取得實質(zhì)性的效果。

（二）（新一輪）“市管縣”體制改革探路面臨的新困境

我國新一輪市管縣體制改革展現(xiàn)了體制的創(chuàng)新，對我國區(qū)域公共管理積累了寶貴的制度財富。然而，對我國新一輪市管縣體制改革試點的考察表明，上述體制創(chuàng)新仍面臨新困境：

首先，從理論上看，我國幅員廣大，不同區(qū)域經(jīng)濟、社會、文化等方面差異大，客觀上迫切需要較廣闊的市管縣體制創(chuàng)新空間，而我國新一輪市管縣體制改革仍是在區(qū)域主義的科層制框架內(nèi)“搭積木”，體制創(chuàng)新的空間自由度先天不足。

其次，從實踐上看，我國新一輪市管縣體制改革所提出的若干方案中只有“省直管縣”、“強縣擴權(quán)”、“財政省直管縣”得到試行；“分省論”、“市縣分治”、“市協(xié)縣”因多種現(xiàn)實原因目前仍難以進入實際操作階段。從已試行的“省直管縣”、“強縣擴權(quán)”、“財政省直管縣”看，目前仍面臨如下新問題：

1.“省直管縣”易形成新的行政壁壘，造成資源配置在縣域間的區(qū)隔和不經(jīng)濟。從目前一些省份進行的“省管縣”實驗的情況來看，省級政府并沒有發(fā)揮在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟建設和對經(jīng)濟、社會公共事務整體布局的功能，其結(jié)果很可能使原來“市管縣”體制下出現(xiàn)的市與市之間的行政壁壘演變?yōu)榭h與縣之間的行政壁壘（例如，浙江省就出現(xiàn)一些地方基礎(chǔ)設施建設上的分散和重復）。

2.“省直管縣”導致省級政府管理幅度過大，影響管理效能。省級政府的管理幅度究竟應以多大為宜？以什么尺度為標準？由于這樣的問題涉及到行政管理體制、政府職能、行政現(xiàn)代化手段、公務員整體素質(zhì)、公民社會發(fā)育程度、社會自治能力、經(jīng)濟社會發(fā)展階段、公眾對公共服務的需求等等動態(tài)因素的影響，這一問題目前尚未有科學的論證。大量相關(guān)文獻提出的我國“以設立50個左右省級行政區(qū)為宜”都是基于主觀的、經(jīng)驗性的判斷。盡管如此，多數(shù)專家和實際管理部門都認為如果在一些經(jīng)濟、人口規(guī)模較大的省實行省直管縣，省級政府管理幅度將會過大。

而重新劃分省級行政區(qū)將引起政治與社會的較大震蕩，且涉及到因設立新省而耗費的巨大人力、物力、財力。

總之，省直管縣導致許多省級政府管理幅度過大，而采取分省的方式，將省級行政區(qū)劃小，其條件尚不成熟。這是實行省直管縣難以繞過的“坎”。

3.“強縣擴權(quán)”模式僅僅在個別發(fā)達地區(qū)的個別縣采用，難以推廣。而且“強縣擴權(quán)”，怎樣擴、擴哪些權(quán)？并無法律依據(jù)，當中存在著地級市與縣之間的激烈博弈。

4.財政省管縣模式與“強縣擴權(quán)”模式很相似，所不同的是：（1）面向廣大的縣而非僅僅“強縣”；（2）僅僅單獨擴縣級政府的財權(quán)。其所面臨的困境與“強縣擴權(quán)”相似；此外，財政省管縣使現(xiàn)有地級市陷入財權(quán)與事權(quán)不對應的困境。

可見，上一輪市管縣體制改革已不適應我國當代經(jīng)濟、社會的變化，改革的“紅利期”已基本結(jié)束；新一輪市管縣體制改革試點仍面臨一些新困境。新一輪市管縣體制改革路向何方？新的問題直接推動著實踐部門與理論界進行新的探索。

二、（新一輪）市管縣體制改革的向?qū)岳碚撎綄?/h2>

區(qū)域經(jīng)濟與社會發(fā)展改革需要在實踐上創(chuàng)新，并可能形成新的理論；另一方面，區(qū)域經(jīng)濟與社會發(fā)展改革也迫切需要一定的向?qū)岳碚撝敢痉较颍谷藗冊趯嵺`上少走彎路，取得更大的成功。這就是理論與實踐的互動。我國改革開放取得的巨大成就，是理論與實踐互動的生動寫照。

綜觀我國市管縣體制（新一輪）改革的探索，取得了很多有益的創(chuàng)新成果，但從理論上考察，人們似乎仍在“區(qū)域科層體制”的思維桎梏中兜圈子，這種“區(qū)域科層體制”屬于1950—1970年代西方國家城市密集區(qū)曾普遍采用的區(qū)域公共管理模式，這一模式又被學界稱為區(qū)域主義。

（一）區(qū)域主義簡析

區(qū)域主義注重于上級對下級的領(lǐng)導和管理，通過在不同級別政府間重新設立機構(gòu)來實施領(lǐng)導和管理。區(qū)域主義在實踐中有若干具體的不同形式，主流的形式有兩種：（1）某些國家將一些特定區(qū)域的地方政府聯(lián)合、合并起來，設立專門的協(xié)調(diào)和管理組織來進行區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展指導，形成一定的科層結(jié)構(gòu)。（2）設立雙層政府架構(gòu)。首先分析區(qū)域發(fā)展中需要統(tǒng)籌管理的任務，一個特定區(qū)域中各次級政府將需要統(tǒng)籌管理的事務（如區(qū)域性的生態(tài)與環(huán)境保護、區(qū)域性基礎(chǔ)設施規(guī)劃、區(qū)域性交通規(guī)劃與管理、區(qū)域性水庫統(tǒng)籌規(guī)劃與管理、區(qū)域性學區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃與管理等等）的管理權(quán)限和管理職能讓渡給上層政府，而這個上層政府不是全能政府，僅僅具備該特定區(qū)域需要統(tǒng)籌管理事務的管理權(quán)限和管理職能，因此這樣的上層政府往往被稱為區(qū)域管理機構(gòu)，它往往只具備某一項或某幾項特定管理權(quán)限和管理職能。

較典型的如邁阿密地區(qū)雙層制大都市管理體制。上層政府承擔大邁阿密地區(qū)的27個自治市少量的區(qū)域性管理，下層政府承擔各自區(qū)域內(nèi)具體的公共服務。

單一職能的上層區(qū)域性管理機構(gòu)又如成立于1970年的美國加州“大都市區(qū)交通委員會”，主要職能是負責加利福尼亞海灣地區(qū)7個縣的交通、公路、機場、海港、鐵路、自行車和人行道等各種設施的規(guī)劃。

張緊跟指：出“‘巨人政府論’遭到諸多批評：（1）公共選擇理論認為現(xiàn)行的多中心體制更有利于大都市區(qū)的服務供給；（2）改革后將使政府規(guī)模過大、更官僚化，導致低效率；（3）缺乏公眾的認同?！雹?/p>

李國平等人認為：“大都市區(qū)政府的問題在于：（1）大多數(shù)公共服務似乎都極少具有規(guī)模經(jīng)濟；（2）完全合并不同政府單位的努力并沒有取得成功；（3）市民似乎更喜歡當?shù)卣嘁恍┛刂?；?）大都市區(qū)中不同社區(qū)的居民具有各自明顯不同的利益；（5）單一政府不能滿足大都市區(qū)不同社區(qū)和鄰里的不同偏好”⑦。公共選擇理論更是通過大量實證研究，認為“巨人政府論”所倡導的“科層制”治理導致供給過剩和不必要的生產(chǎn)，多個地方政府間競爭所形成的“市場機制”才是最有效的。

深圳蓮花山公園里，有一座名為“自我完善”的雕塑：大力士用力揮舞著錘頭、鑿子，不停地開山劈石、雕刻自身。

區(qū)域公共管理實踐中的問題迫切需要在理論上“破舊立新”。從1980年代以來，西方經(jīng)濟、社會、政治、區(qū)域研究等領(lǐng)域的學者做了大量的有關(guān)研究，如厄恩斯特·哈斯（Ernst Haas）、里奧·林德博格（Leon Lindberg）、約瑟夫·奈（Joseph Nye）和菲利普·施密特（Philippe Schmitter）、阿蘭·米爾沃德（Alan Milward）等致力于研究歐洲一體化的新理論。1990年代以來，國外學者對新區(qū)域主義進行了大量的研究，如薩皮爾（Sapir，1993）發(fā)表了《區(qū)域主義與國際貿(mào)易新理論》，派諾里和華爾利（Perroni ＆ Whalley，1994）發(fā)表了《新區(qū)域主義：貿(mào)易自由化或保險》等論文。1990年代后期新區(qū)域主義在歐共體和北美得到了進一步的實踐和發(fā)展。

（二）新區(qū)域主義及其要義

正如新事物總是通過對舊事物的揚棄而得到發(fā)展一樣，新區(qū)域主義也是在反思區(qū)域主義思想理論體系的基礎(chǔ)上，獲得了學術(shù)界和實踐領(lǐng)域的高度重視與認可。

有學者認為：“與區(qū)域主義不同，新區(qū)域主義的核心不局限于‘政府間主義’，而著眼于各種類型的國家、市場和公民社會在內(nèi)的各種行為主體之間的互動推動，以形成一個有獨立權(quán)力的區(qū)域‘泛組織’?！薄靶聟^(qū)域主義與區(qū)域一體化的思想大體一致，強調(diào)一個開放和多維度的系統(tǒng)，在該系統(tǒng)中多種參與者（政府和社會）能夠參與區(qū)域項目（Regional－Project）。”⑧

新區(qū)域主義強調(diào)由各區(qū)域成員為了共同的利益自發(fā)組成的某種區(qū)域結(jié)盟，因而其管理形式較為松散。新區(qū)域主義的要點之一，是“‘國家—市場—社會’構(gòu)成的多元行為主體。各種類型的國家、市場和公民社會在內(nèi)的各種行為主體之間互動推動一個有獨立權(quán)力的區(qū)域角色的形成。”⑨例如成立于1960年代的紐約大都市運輸局成為州政府直接控制的區(qū)域性協(xié)調(diào)機構(gòu)，建立了相對良好的外部環(huán)境。此外，針對一些具體的區(qū)域性問題，如供水、排水、垃圾處理等，各種專門的協(xié)調(diào)組織也在不斷產(chǎn)生、變化以及消亡，在紐約大都市區(qū)展現(xiàn)的是一種松散而無統(tǒng)一的行政主體，以專門問題性的協(xié)調(diào)組織運行為主的管理模式。⑩

筆者根據(jù)一些學者的綜合性總結(jié)，將新區(qū)域主義與區(qū)域主義的特征對比概括如下表（表1）

表1 新、（舊）區(qū)域主義的比較＊

（三）與新區(qū)域主義“所見略同”的其他理論

在處理區(qū)域問題上，政府應扮演什么樣的角色？就這一問題與新區(qū)域主義的核心觀點立場基本相同的還有新公共服務理論和后現(xiàn)代公共行政理論。

1.新公共服務理論

新公共服務理論從現(xiàn)代社會政府行政的服務（而不是掌舵）角色的嶄新角度為新區(qū)域主義提供了進一步的理論支撐：上層政府應該提供各區(qū)域之間協(xié)商、協(xié)調(diào)的平臺，盡可能減少“管理”。這一理論提出關(guān)于政府公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演角色的一套理念。新公共服務理論認為，政府公共部門在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應該集中承擔為公民服務和向公民放權(quán)的職責，工作重點是建立一套具有完善的整合力和反應力的公共機構(gòu)。

金和斯蒂文（King and Stivers）認為政府的功能就是提供解決公共問題的平臺和充當“中間人”?，新公共服務理論的基本假設前提為：政府角色是努力創(chuàng)造一個利益共享、責任共擔的機制，聯(lián)合多元力量協(xié)同解決公共問題，確保公共物品提供獲得最大多數(shù)人的滿意。一方面為公眾提供一個公平、充分發(fā)表意見、清晰表達其價值觀的平臺，鼓勵公民采取一致行動，保證長遠、廣博的公共利益得以實現(xiàn)；另一方面有責任將多元參與及供給主體集中在談判桌前進行磋商和談判，形成政府、公民、社會及市場主體多維互動的新局面。

新公共服務理論強調(diào)政府應為“公民”提供解決問題的“平臺”。筆者將這個原理延伸到“區(qū)域公共管理”領(lǐng)域，我們可以認為上層政府應更多地為城市密集交界區(qū)域各公共管理主體（各次區(qū)域政府、第三部門、企業(yè)、公民）提供協(xié)商、協(xié)調(diào)的平臺，而不是建立一個凌駕于這些次區(qū)域之上的科層組織。這個平臺可能是上層部門制定的有關(guān)政策、法規(guī)、法律（例如浙江、福建關(guān)于毗鄰區(qū)域環(huán)境工程建設的法規(guī)；參見附錄）；也可能是上層部門專門為解決這些區(qū)域問題而制定某種制度。

2.后現(xiàn)代公共行政理論

后現(xiàn)代公共行政理論是在20世紀六、七十年代西方國家出現(xiàn)政治、經(jīng)濟、社會危機，傳統(tǒng)官僚制式微，政府改革聲浪高漲，傳統(tǒng)行政理論面臨嚴峻挑戰(zhàn)的背景下出現(xiàn)的一種具有批判和建構(gòu)意義的先鋒派理論?。后現(xiàn)代公共行政的核心內(nèi)容之一，是公共能量場概念。公共能量場是面對公共問題的各種各樣的（多元）主體運用“正當話語”的平臺，“‘公共能量場’是表演社會話語的場所，公共政策在這里制定和修訂”，“一個功能平穩(wěn)的語言游戲室建立在多數(shù)人的共識的基礎(chǔ)上”?。足見后現(xiàn)代公共行政強調(diào)就某一涉及各方利益的公共問題，廣大公眾利用“公共能量場”去表演己見，去爭辨各種利害關(guān)系，以達成某種程度的共識，為某公共政策的最后確定奠定廣泛的社會認可基礎(chǔ)，而公共行政的功能之一，就是去幫助建立和維護可靠的“公共能量場”。

新公共服務理論、后現(xiàn)代公共行政理論聚焦于政府與公民之間的關(guān)系；該二理論的初衷并非針對區(qū)域公共問題，但筆者認為該二理論于區(qū)域公共問題仍是適用的：“國家”與“社會”之間的關(guān)系，主要表現(xiàn)為政府與公民之間的關(guān)系；對于存在公共性沖突的若干子區(qū)域，當矛盾達到一定程度，其統(tǒng)籌、調(diào)解主體和權(quán)威“調(diào)停人”只能是這些若干子區(qū)域的上層公共管理主體（上層政府或上層區(qū)域公共組織），這樣一來，對于若干子區(qū)域之間的公共性沖突，就形成上層公共管理主體與若干子區(qū)域的公民、子區(qū)域的社會組織、子區(qū)域的政府之間的特殊關(guān)系；這種關(guān)系，與通常意義中的（某區(qū)域內(nèi)）政府與公民之間的關(guān)系具有極大的相似性（參見表2）。

表2 兩種情形中不同主體組合（配對）的角色分析

因此，我們有結(jié)論：新公共服務理論、后現(xiàn)代公共行政理論在區(qū)域公共問題上與新區(qū)域主義理論是融合的，只是它們各自的闡述角度不同而已。

不難看出，新區(qū)域主義就區(qū)域問題所倡導的“非科層制的泛組織”觀點、新公共服務理論所倡導的“政府應為社會提供解決問題的平臺”的觀點、后現(xiàn)代公共行政理論所倡導的建立“公共能量場”的核心主張，三者是“所見略同”的。我們將這三種理論所倡導的共同核心價值提煉出來，應用到區(qū)域問題的處理上，那就是在經(jīng)濟、社會、政治均較為發(fā)達的現(xiàn)代化區(qū)域，“政府應搭建解決問題的平臺”和充當“中間人”。新區(qū)域主義理論、新公共服務理論、后現(xiàn)代公共行政理論分別從三個不同角度為這一共識提供了理論支撐，構(gòu)成了該共識的立鼎之三足。

若不加特別說明，本文后續(xù)提及的新區(qū)域主義已經(jīng)融合了新公共服務理論、后現(xiàn)代公共行政理論的涵義。

（四）浮出水面的理論爭辯

以美國為代表的西方國家，其市政體制具有的特征：（1）靈活多樣，（2）對區(qū)域主義的實踐效果具有相對靈敏、真實的行政信息反饋（而我國至上而下的行政體系往往導致某些行政改革信息的反饋缺乏靈敏性、缺乏真實性）。這使得西方國家成為區(qū)域主義的良好“實驗田”，區(qū)域主義在西方近30年的實踐，向社會及時地反饋了實踐效果的真實信息（參見本文三、（一）區(qū)域主義簡析），我們有基本結(jié)論：區(qū)域主義在西方已經(jīng)不太適合，而新區(qū)域主義卻正得到越來越廣泛的運用。

中國現(xiàn)階段而言，到底哪一種理論的導向性更符合中國的實際？或者說，中國幅員廣大，不同區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展水平差異很大，哪一種理論導向適合于我國哪一類區(qū)域？顯然，我國目前多元的區(qū)域發(fā)展，目前市管縣體制改革遇到的各種矛盾，必須從理論上回答這一問題。我們面臨著兩種不同的基本導向（或者二者的混合導向）選擇：區(qū)域主義或新區(qū)域主義。

我們可以先看一些學者的觀點：“后現(xiàn)代公共行政管理，一般是在良好的現(xiàn)代公共行政基礎(chǔ)上提出的課題，對于工業(yè)化沒有完成，工業(yè)化意義上的現(xiàn)代化尚沒完全實現(xiàn)的國家和地區(qū)來說，是不可貿(mào)然施行的。拿科層制來說，在工業(yè)化條件下，不可能因為它有這樣那樣的不完美之處，就提出摒棄。只能從行政體制改革的總體原則出發(fā)來加以考慮?！?“對近年來我國18起典型“焦點事件”進行定類統(tǒng)計分析，可以發(fā)現(xiàn)，后現(xiàn)代性在我國公共行政領(lǐng)域中已非常明顯?！?“現(xiàn)代社會的集中化統(tǒng)治與權(quán)力的一元化獨占態(tài)勢被打破，取而代之的是多元化參與；在后現(xiàn)代社會里，‘小即為美’，小型技術(shù)與小型組織倍受歡迎，因此各種不同于政府的分散化組織急速增加，其后果便是行政權(quán)力日益分化。后現(xiàn)代公共行政強調(diào)：從公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)向公共能量場。后現(xiàn)代公共行政之于中國社會還是具有一定價值與意義的”?

接下來我們可以分析這兩種不同基本導向的適用條件：新區(qū)域主義、新公共服務、后現(xiàn)代公共行政的適用條件是相似的：一定成熟度的公民社會；公民的政治素質(zhì)較高，具有較強的社會自治能力；較發(fā)育的社會中介組織；社會信息化程度高；有關(guān)民主決策的法律法規(guī)較完善；等等。

區(qū)域主義的適用條件與新區(qū)域主義適用條件恰好成互補關(guān)系：公民社會發(fā)育程度較低；公民的政治素質(zhì)不高，社會自治能力較弱；社會中介組織發(fā)育程度低；社會信息化程度低；有關(guān)民主決策的法律法規(guī)不完善；等等（將不同基本導向的適用條件概括為表3）。

表3 理論導向的適用條件

現(xiàn)在，我們可以根據(jù)上面的條件分析，討論我國（新一輪）市管縣體制改革的導向理論選擇?？梢詮摹笆≈惫芸h”的瓶頸——“分省”問題作為我們分析的入口：我國省級行政區(qū)到底以多少個為宜，目前尚缺乏科學論證，既然如此，維持目前的省級行政區(qū)劃仍有其合理性。在這個前提下，我們適宜采用漸進式的行政區(qū)劃改革，在暫保留目前省級行政區(qū)劃不作大改變的前提下，可采取多元的改革路徑：

1.一些區(qū)域仍需保留現(xiàn)行市管縣體制；

2.一些區(qū)域?qū)嵭惺≈惫芸h體制（但應慎重取消地級市，特別應慎重考慮新設立省級行政區(qū)）；

3.在一些上述兩條路徑效果都不一定好的區(qū)域，可考慮“區(qū)域主義”理論導向的改革構(gòu)架，將地級市改造為雙層式的結(jié)構(gòu)：上層政府（地級）由全能政府簡化為僅保留諸如（發(fā)展改革、規(guī)劃、國土、交通或者環(huán)保）等功能，而其他機構(gòu)（功能：諸如財政、文化、民政、人事、旅游、教育……）則予以取消；下層政府（縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級）維持不變，但實際上由于上層政府取消了財政、文化、民政、人事、旅游、教育、等等功能，下層政府相應功能就獲得了嶄新的天地，其相應的權(quán)限自然地得到合理“松綁”，下層政府的創(chuàng)新能力與基本行動能力將空前釋放出來。

劉君德、陳占彪也曾提議過相似的方案：“在現(xiàn)階段，行政區(qū)劃是解決區(qū)域矛盾、促進區(qū)域發(fā)展的重要手段之一，但不是唯一的手段，更不是根本的手段，我們應該尋找新的改革思路……組建大都市區(qū)多中心體制的跨界聯(lián)合政府（共同體），或者在公共部門成立以功能性為主的跨界的區(qū)域管理機構(gòu)，這不失為一劑良方”?。

4.一些特定區(qū)域（城市密集交界區(qū)域）的區(qū)域公共問題。在城市密集交界區(qū)域，問題不同于一般意義上的“市管縣”問題，而是往往表現(xiàn)為一些交界區(qū)域公共問題上的“區(qū)域管理缺位”。

我國城市密集交界區(qū)域往往是我國經(jīng)濟、社會相對較發(fā)達、社會中介組織有一定發(fā)育、公民政治素質(zhì)相對較高的區(qū)域。具備一定的“泛組織”協(xié)調(diào)、協(xié)商條件。對于這一特殊類型的區(qū)域，我們應采用新區(qū)域主義的架構(gòu)，解決特定的區(qū)域管理問題。如廣州新火車站（火車南站）區(qū)域，位于番禺（廣州市轄區(qū)）、南海（佛山市轄區(qū)）、順德（佛山市轄區(qū)）交接處，該區(qū)域有許多涉及到行政區(qū)壁壘的具體問題，在該區(qū)域如果采用區(qū)域主義構(gòu)架，新設立一定層次的行政機構(gòu)，顯然有悖于當今行政改革的基本方向。因此，在類似這樣的區(qū)域（放大一些的區(qū)域如長珠潭地區(qū)、閩南地區(qū)；再放大一些如珠三角、長三角、環(huán)渤海地區(qū)）可采取新區(qū)域主義（包括新公共管理、后現(xiàn)代公共行政）理論導向，構(gòu)建由上層政府設立區(qū)域協(xié)作、協(xié)商、協(xié)調(diào)的平臺（如出臺相應的政策與法律、法規(guī)；建立適應的制度、“泛組織”等等。），由涉及具體問題的各區(qū)域政府、公眾、第三部門等多元主體，發(fā)揮、調(diào)動各主體的主觀能動性和創(chuàng)造力在這個平臺上去共同“創(chuàng)新”、“發(fā)明”、“改革”商討解決區(qū)域具體問題的具體辦法。

通過上面的區(qū)域條件分析，我國不同區(qū)域應采用何種“市管縣”理論導向就比較清晰了（具體參見表4）。

表4 我國不同區(qū)域市管縣體制改革宜采用的理論導向

三、我國市管縣體制改革重新設計

我國（上一輪）市管縣體制改革以來，各區(qū)域經(jīng)歷了20多年的高速發(fā)展，我國市場體系得到較充分發(fā)育，縣級區(qū)域自我發(fā)展的能力大為增強。由此，許多人認為（上一輪）市管縣體制改革的任務已經(jīng)基本完成，呼吁取消市管縣體制。

但另有許多學者認為，市管縣體制過去所承擔的部分歷史性任務可以畫句號了，但在當今新時期，市管縣體制仍將肩負新的任務：（1）我國正處于基礎(chǔ)設施建設的高潮期，區(qū)域基礎(chǔ)設施需要統(tǒng)籌規(guī)劃；（2）我國地方政府GDP狂熱背景中的“諸侯”經(jīng)濟、開發(fā)區(qū)泛濫、縣級區(qū)域產(chǎn)業(yè)惡性競爭等情況嚴重，區(qū)域經(jīng)濟仍需要統(tǒng)籌策劃；（3）工業(yè)化“經(jīng)濟增長”模式帶來的大量跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護與建設新任務，仍需要在一定層次的區(qū)域中統(tǒng)籌安排。

基于類似的考慮，韓國在1990年代中期以來在產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展區(qū)域設立了釜山、仁川、大邱、大田、光州、蔚山六個廣域市。

完美無瑕的市管縣體制是不存在的，我國現(xiàn)階段不同區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展差異大，我們應把握每一具體區(qū)域在不同發(fā)展階段市管縣體制的矛盾主要方面的變化，采取有針對、有區(qū)別的市管縣體制。

基本思路：1.因地制宜，避免一刀切。如表五所示，我國不同區(qū)域的經(jīng)濟、社會、政治等方面差異較大，新一輪“市管縣”體制改革應針對不同區(qū)域的特征，采取不同的做法。即使是在一些區(qū)域經(jīng)濟、社會、政治相似的區(qū)域，仍需避免一刀切。

2.三種基本路徑＋一種特殊路徑。三種基本路徑是指：

（1）省直管縣（A方案）。對于一些幅員相對較小的省級區(qū)域，區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展諸矛盾的主要方面是行政管理層次多、行政管理成本大、效率低。在這些區(qū)域，可繼續(xù)試行目前的“省直管縣”體制。

（2）強縣擴權(quán)（B方案）。對于一些幅員相對較大的省級區(qū)域，其中少數(shù)自我發(fā)展與改革能力較強的縣級區(qū)域（市轄區(qū)除外），區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展諸矛盾的主要方面是現(xiàn)行市管縣體制嚴重束縛了縣域經(jīng)濟、社會的發(fā)展。在這些區(qū)域可繼續(xù)試行強縣擴權(quán)改革。但給予這種“特別待遇”的縣級區(qū)域不能多，否則會出現(xiàn)許多文獻所報道的區(qū)域無序競爭等問題。

（3）（新一輪）市管縣體制改革（C方案，局部雙層與分權(quán)的架構(gòu)設計）。省級幅員較大的區(qū)域，在“發(fā)展與改革”、“規(guī)劃與國土”、“跨區(qū)域水資源與生態(tài)環(huán)境保護”等區(qū)域公共管理領(lǐng)域，區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展諸矛盾的主要方面是基礎(chǔ)設施統(tǒng)籌規(guī)劃與建設、經(jīng)濟復重建設、資源與生態(tài)環(huán)境保護等問題；在今后一定時期內(nèi)這些方面仍需統(tǒng)籌管理，地級市的有關(guān)區(qū)域統(tǒng)籌管理職能仍有保留的必要；但地級市的職能、組織結(jié)構(gòu)需要“與時俱進”做改革：保留地級市的“發(fā)展與改革部門”、“規(guī)劃與國土部門”、“跨區(qū)域水資源與生態(tài)環(huán)境保護部門”，除此外地級市的其他部門都可以“改革”掉（特別如財政、民政、文化、建設、統(tǒng)計）。目前這類區(qū)域在我國數(shù)量最多。

這類區(qū)域的（新一輪）“市管縣”體制改革仍應以區(qū)域主義為理論導向，采取科層制的區(qū)域公共管理框架，但并不等于仍沿襲目前的市管縣體制，而是在區(qū)域主義為理論導向下，對現(xiàn)有科層式地級市政府體制作較大的改革：

①目前的全能型政府改造成僅僅具有少數(shù)職能（如發(fā)展與改革規(guī)劃、國土綜合管理、轄區(qū)建設規(guī)劃、轄區(qū)生態(tài)保護與環(huán)境管理、轄區(qū)交通統(tǒng)籌規(guī)劃與管理）的非全能型政府；

②地級市政府經(jīng)改造后的職能與下轄縣級政府采用職能分工，而不是職能重疊的設計（筆者2011年5月參加的廣東省機構(gòu)改革調(diào)查，珠海市在市、縣、鎮(zhèn)三級政府職能“分權(quán)”上做的創(chuàng)新設計具有十分重要的先導性實驗價值）。

本文所提出的C方案總體上屬于區(qū)域主義的管理模式，它表面上與西方“區(qū)域雙層政府架構(gòu)”相似，但實際上卻有著明顯的區(qū)別：西方“區(qū)域雙層政府架構(gòu)”是一種完全分權(quán)式的管理設計，上層政府管理的區(qū)域公共問題，次級政府就不再管，上層政府與次級政府之間分工是明晰的。而本文提出的C方案融合于我國現(xiàn)行區(qū)域行政管理體制之中，上層政府的某項職能，次級政府與之對應也賦予該項職能，只是二者職能側(cè)重面不同（參見表5）?？梢钥闯?，C方案可以將“強縣擴權(quán)”納入自己的懷抱之中，同時容納了財政“省管縣”體制的合理內(nèi)核，揚棄了財權(quán)與事權(quán)不對等的弊端。

表5（新一輪）市管縣體制改革C方案設計

（4）特殊路徑針對特殊的區(qū)域類型——城市密集交界區(qū)域。在城市密集交界區(qū)域（多個地級、縣級的特殊交叉區(qū)域，區(qū)域公共問題突出，矛盾的主要方面是區(qū)域性公共問題的解決方案缺失），應以新區(qū)域主義（新公共服務、后現(xiàn)代公共行政）為理論導向，采取非科層體制的框架，由上級政府（如省級政府）牽頭，構(gòu)建利用多元“正當話語”對話的、協(xié)商、協(xié)調(diào)解決區(qū)域公共問題的平臺（參見表2、表5）。具體行動方案或具體行動計劃由涉及到問題的多元主體在這個平臺上去共同“創(chuàng)新”、“發(fā)明”。

將上述市管縣體制改革重新設計的結(jié)果匯總起來，我們將得到更清晰的圖景（表6）。

表6 我國（新一輪）市管縣體制改革設想的總圖景

當然，表6的概括仍是框架性的，不宜看作“剛性鐵律”，很多時候應注重“因地制宜”原則。有時即使是條件十分相似的區(qū)域，也應結(jié)合各地具體情況在同一路徑框架中采用不同的具體路徑。例如對江蘇、浙江市管縣體制改革實踐的考察表明?：“對比浙江來看，江蘇真正意義上的‘省管縣’體制改革可謂舉步維艱。其中存在一些客觀因素，浙江向來是民間經(jīng)濟力量強大，政府多‘無為而治’，實行‘省管縣’并無太大阻礙；而江蘇省的情況則有不同，‘蘇南模式’比較典型，政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中扮演著相當強勢的角色，由‘市管縣’向‘省管縣’過渡非常不易?！?/p>

注釋

① 張占斌：《市管縣體制25年觀察》，《決策》2008年第1期。

② 戴均良：《省直接領(lǐng)導縣：地方行政體制的重大改革創(chuàng)新》，《中國改革》2004年第6期；鄭燁，李金龍：《歷史演進、現(xiàn)實困境與法律重構(gòu)— —“市管縣”體制的合憲性問題探究》，《社會主義研究》2011年第5期；羅湘衡：《對“市管縣”和“省管縣”體制的若干思考》，《地方財政研究》2009年第4期；朱廣榮、周詳、牛玉銀：《關(guān)于“市管縣”體制改革的構(gòu)想》，《中山大學學報》2009年第2期；郝君超、朱美靜：《對市管縣體制改革的理性思考與設想》，《理論觀察》2009年第4期；《解讀中央一號文件：“市管縣”四大弊端 “擴權(quán)強縣”五個問題》，采訪人：記者 陳葉軍 解讀人：辜勝阻，《理論導報》2009年第3期，等。

③可參見劉君德：《中國行政區(qū)劃的理論與實踐》，上海：華東師范大學出版社，1996年；戴均良：《行政區(qū)劃應實行省縣二級制——關(guān)于逐步改革市領(lǐng)導縣體制的思考》，《中國改革》2001年第9期；戴均良：《省直接領(lǐng)導縣：地方行政體制的重大改革創(chuàng)新》，《中國改革》2004年第6期；謝慶奎、楊宏山：《對我國地方行政層級設置的思考》，《紅旗文稿》，2004年第4期等。

④ 參見劉君德、賀曲夫、胡德：《論“強縣擴權(quán)”與政區(qū)體制改革》，《杭州師范學院學報（社會科學版）》2006年第6期；汪大海、劉金發(fā)：《地方政府利益調(diào)整的角色重構(gòu)與制度創(chuàng)新——從“市管縣”體制到以分權(quán)為特征的“擴權(quán)強縣”改革》，《中國行政管理》2008年第4期。

⑤Joseph S.Nye，Peace in Parts：Integration and Conflict in Regional Organization，Boston：Little Brown and Company，1971.

⑥ 張緊跟：《當代美國大都市區(qū)治理的爭論與啟示》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2006年第3期。

⑦ 李國平：《首都圈：結(jié)構(gòu)、分工與營建戰(zhàn)略》，北京：中國城市出版社，2004年，第80－81頁。

⑧ 羅小龍、沈建法、陳雯：《新區(qū)域主義視角下的管治尺度構(gòu)建— —以南京都市圈建設為例》，《長江流域資源與環(huán)境》2009年第3期。

⑨ 鄭先武：《新區(qū)域主義理論：淵源、發(fā)展與綜合化趨勢》，《歐洲研究》2006年第1期。

⑩劉彩虹：《整合與分散》，博士學位論文，復旦大學，2005年，第120頁。

?King，C.，Stivers.C.，Government in US：Public Administration in an Anti－Government Era，Thousand Oaks.CA：Sage Publications，1998，p.86.

?樊清：《后現(xiàn)代公共行政話語理論的哲學基礎(chǔ)》，《寧夏社會科學》2011年第2期。

? 查爾斯·J·?？怂?，休·T·米勒：《后現(xiàn)代公共行政——話語指向》，北京：中國人民大學出版社，2002年，第124、98、114頁。

?張富：《后現(xiàn)代公共行政：一個批評性考察》，《中國人民大學學報》2006年第4期。

?尚虎平：《是“公共能量束”而非“公共能量場”在解決著我國“焦點事件”》，《社會科學》2008年第4期。

?章偉：《解構(gòu)與重構(gòu)：后現(xiàn)代公共行政的價值考量》，《復旦學報（社會科學版）》2005年第1期。

? 劉君德、陳占彪：《長江三角洲行政區(qū)劃體制改革思考》，《探索與爭鳴》2003年第6期。

? 郭明州：《江蘇省“省管縣”體制改革研究》，碩士學位論文，復旦大學，2010年，第22頁。

2011－10－08

中山大學第三期“985工程”項目“當代中國政府與政治重大轉(zhuǎn)型問題研究”

責任編輯 王敬堯