鄧宏乾 王賢磊 陳 峰

（華中師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢430079）

我國(guó)保障住房供給體系并軌問(wèn)題研究

鄧宏乾 王賢磊 陳 峰

（華中師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢430079）

我國(guó)現(xiàn)有的保障住房供給分類供應(yīng)體系在多軌運(yùn)行中逐漸暴露其缺陷與不足，主要存在重產(chǎn)權(quán)式保障而輕租賃式保障，保障方式間相互割裂，供給層次劃分和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，應(yīng)保未保和保不應(yīng)?，F(xiàn)象較為突出等問(wèn)題，導(dǎo)致保障住房分配不公和運(yùn)行效率低下。從整體視角重新設(shè)計(jì)住房保障供給體系的頂層制度是解決當(dāng)前住房改革困局的核心問(wèn)題。本文通過(guò)分析我國(guó)保障住房供給體系并軌改革的背景，探討了將現(xiàn)有保障住房供給體系中廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房（含集資建房、合作建房）及含部分限價(jià)商品住房統(tǒng)一歸并至公共住房體系中，構(gòu)建以公共租賃住房為主體的住房保障供給體系，實(shí)現(xiàn)住房保障公共服務(wù)均等化的改革目標(biāo)，實(shí)行住房保障體系的“目標(biāo)并軌、政策并軌、建設(shè)并軌、對(duì)象并軌、補(bǔ)貼方式并軌、資金并軌、騰退并軌、管理并軌”。提出“漸進(jìn)式統(tǒng)一”的并軌改革實(shí)施方案，按“分類并軌”和“整合并軌”兩個(gè)階段實(shí)施，并設(shè)置一定的過(guò)渡時(shí)限，把握好實(shí)施過(guò)程中的新舊政策銜接，以期為我國(guó)政府有關(guān)部門制定相關(guān)政策提供參考。

保障住房；產(chǎn)權(quán)式保障；租賃式保障；公共住房體系

一、引言

2010年9月國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》，要求各地公共租賃住房逐步與廉租住房并軌。這是保障住房體系并軌首次在正式國(guó)家文件中明確提出。2011年9月國(guó)務(wù)院總理溫家寶在關(guān)于住房安居工程建設(shè)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)：各地要逐步實(shí)現(xiàn)廉租房與公租房統(tǒng)籌建設(shè)、并軌運(yùn)行。此后保障住房供給體系并軌改革受到社會(huì)各界高度關(guān)注。建立以公共租賃住房為主的公共保障住房供給體系，解決我國(guó)住房民生問(wèn)題，正逐步成為我國(guó)未來(lái)住房保障的重點(diǎn)和發(fā)展方向。

一段時(shí)期以來(lái)，我國(guó)學(xué)術(shù)界和實(shí)踐工作者圍繞保障住房供給并軌改革進(jìn)行過(guò)不少探索，積累了一定的研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2006年建設(shè)部在住房制度改革專題調(diào)研報(bào)告《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的若干意見》中建議，逐步實(shí)現(xiàn)廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房的并軌，形成“租售并舉、以租為主”的低收入家庭住房保障制度①。2008年河北、遼寧、山東等地先后停建經(jīng)濟(jì)適用住房，將廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房申請(qǐng)條件“并軌”，逐漸減少經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)、分配規(guī)模②。2009年12月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房保障司司長(zhǎng)侯淅珉認(rèn)為：“繼續(xù)加大廉租住房建設(shè)力度，積極發(fā)展公共租賃住房，同時(shí)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房和廉租住房從機(jī)制上逐步并軌，形成完善的保障住房供給體系，加快實(shí)現(xiàn)黨的十七大提出的住有所居進(jìn)程，是我們下步工作的重點(diǎn)?！雹鄞撕笠恍┑胤介_始試行公共租賃住房和廉租住房的并軌，特別江蘇、云南、廣東等地更是積極出臺(tái)保障住房供給并軌改革細(xì)則。

在學(xué)界研究中，沈衛(wèi)平、曹建海、張齊武、任俊生等重點(diǎn)從住房的正義公平、市場(chǎng)效率、分配監(jiān)管等方面探討了現(xiàn)有保障住房供給分類供應(yīng)體系的內(nèi)生性問(wèn)題④；鮑家偉認(rèn)為我國(guó)廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房等保障住房在兩房保障對(duì)象、政策實(shí)施及監(jiān)管過(guò)程之間銜接不到位，建議從政策制定、執(zhí)行和監(jiān)管三方面解決兩房銜接問(wèn)題⑤；汪利娜指出應(yīng)該并軌我國(guó)保障性住房的種類，建立以公共租賃住房為核心的保障住房供給體系⑥；廖陽(yáng)、李陳廣等指出我國(guó)保障住房供給存在保障水平不高，保障住房銜接不力，退出機(jī)制存在缺陷等問(wèn)題，提出基于住房補(bǔ)貼券和貨幣補(bǔ)貼為主，實(shí)物建設(shè)為輔的保障性住房融合思路⑦；曾國(guó)安、張倩等在解讀我國(guó)城鎮(zhèn)保障住房供給體系改革問(wèn)題的基礎(chǔ)上，指出以公共租賃住房為介質(zhì)將現(xiàn)有保障住房供給類型進(jìn)行并軌的基本思路和發(fā)展方向⑧。

通過(guò)對(duì)已有研究成果的梳理發(fā)現(xiàn)，以往的研究主要分析了我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)保障住房供給分類供應(yīng)體系的現(xiàn)狀與問(wèn)題，僅研究了并軌改革的必要性、廉租住房和公共租賃住房的并軌問(wèn)題。但是，對(duì)產(chǎn)權(quán)式保障（主要是經(jīng)濟(jì)適用住房）與租賃式住房保障如何并軌、并軌的難點(diǎn)、具體可行的整體性的并軌改革方案等問(wèn)題基本沒有涉及，使得我國(guó)保障住房供給并軌改革的研究落后于實(shí)踐發(fā)展的需要。為了加深對(duì)保障住房并軌改革的理解和認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)保障住房體系供給并軌改革，本文圍繞保障住房供給并軌問(wèn)題，從保障住房多軌運(yùn)行的主要問(wèn)題、保障住房供給并軌改革的目標(biāo)構(gòu)建、并軌改革的實(shí)施方案、實(shí)施路徑、政策銜接等幾方面進(jìn)行分析和探討，進(jìn)而為我國(guó)保障住房供給并軌改革提供理論和政策支撐。

二、保障住房供給并軌改革的必要性

目前我國(guó)住房保障體系可分為產(chǎn)權(quán)式保障和租賃式保障兩種方式，基本形成了以產(chǎn)權(quán)式保障為主、租賃式保障為輔的保障住房供給體系。通過(guò)梳理我國(guó)保障住房供給多軌運(yùn)行的主要問(wèn)題，有助于認(rèn)識(shí)保障住房供給并軌改革的迫切性與合理性。

1.保障住房供給層次多，重產(chǎn)權(quán)式保障而輕租賃式保障

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)先后出臺(tái)了經(jīng)濟(jì)適用住房政策、集資合作建房政策、廉租住房政策、限價(jià)商品住房政策、公共租賃住房政策，形成了產(chǎn)權(quán)式保障和租賃式保障的基本框架。產(chǎn)權(quán)式保障主要有經(jīng)濟(jì)適用住房（始于1994年）、集資建房、合作建房（始于1992年）及限價(jià)商品住房（始于2007年）；租賃式保障主要形式有廉租住房（始于1999年）、公共租賃住房（2010年開始）。目前已形成了以產(chǎn)權(quán)式保障（主要是經(jīng)濟(jì)適用住房）為主、租賃式保障（主要是廉租住房）為輔的保障住房供給體系。以武漢市為例，在各層次保障品種供應(yīng)中，2003－2010年經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)平均占比為63.23%，廉租住房占比很低，2003－2010年供應(yīng)平均占比為6.15%。在政府財(cái)力有限和居民購(gòu)房支付能力較弱的情況下，不可能解決所有居民的住房問(wèn)題。以產(chǎn)權(quán)式住房保障為主的制度，既不符合效率原則，也不符合公平原則；其保障對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)及保障水平與保障目標(biāo)不一致，政府保障的是“住有所居”而不是“居者有其屋”?，F(xiàn)有住房保障供給體系中，廉租住房的供給對(duì)象是城市低收入住房困難家庭；經(jīng)濟(jì)適用住房按微利原則向城市中低收入住房困難家庭出售；集資合作建房是一種定向建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用住房，面向?qū)ο鬄楸締挝宦毠?，不能?duì)外銷售；限價(jià)商品住房的供給對(duì)象主要為針對(duì)解決城市及國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造、舊城改造、重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目的被拆遷住房及其他特定對(duì)象（包括國(guó)有企事業(yè)單位、大專院校）困難家庭；公共租賃住房供給是不符合經(jīng)濟(jì)適用住房條件又無(wú)能力進(jìn)入市場(chǎng)的住房困難家庭。這種住房保障分類供應(yīng)體系造成住房產(chǎn)品屬性混淆，邊界不清。產(chǎn)權(quán)式保障方式容易使保障福利泄漏于保障體制之外，扭曲住房保障公平分配。以經(jīng)濟(jì)適用住房為例，1994－1999年，經(jīng)濟(jì)適用住房規(guī)定居住滿5年方可上市交易；1999年，為了配合貨幣化分房制度的改革，把住宅業(yè)培育成國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)和居民消費(fèi)“熱點(diǎn)”，實(shí)行了“存量帶動(dòng)增量增長(zhǎng)”政策，在這背景下，將上市交易年限由5年改為“一定年限”（實(shí)際執(zhí)行為1年）。2007年修訂的《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》規(guī)定，“購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房不滿5年，不得直接上市交易，購(gòu)房人因特殊原因確需轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟(jì)適用住房的，由政府按照原價(jià)格并考慮折舊和物價(jià)水平等因素進(jìn)行回購(gòu)?！钡侥壳盀橹?，全國(guó)還未回購(gòu)一宗經(jīng)濟(jì)適用住房。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)適用住房存在隱性的交易，不同產(chǎn)品屬性的住房在同一市場(chǎng)交易，經(jīng)濟(jì)適用住房本應(yīng)是“體制內(nèi)循環(huán)”的卻大量的在“體制外”交易，大量的增值收益流歸原經(jīng)濟(jì)適用住房的購(gòu)買者，造成社會(huì)分配極不公平。重售輕租的結(jié)構(gòu)造成的重大后果就是大量的住房困難戶無(wú)法獲得住房保障，也使政府選擇住房保障方式和提高住房保障水平受到很大限制。

2.現(xiàn)有的保障住房供給分類供應(yīng)體系是一種問(wèn)題導(dǎo)向的“補(bǔ)丁式”制度設(shè)計(jì)

現(xiàn)有不同的保障住房供應(yīng)模式的出臺(tái)具有相應(yīng)的問(wèn)題背景。經(jīng)濟(jì)適用住房政策的出臺(tái)，是上世紀(jì)90年代推行住房改革市場(chǎng)化，徹底切斷住房實(shí)物分配、實(shí)行住房分配市場(chǎng)化、社會(huì)化的產(chǎn)物，其目的是通過(guò)準(zhǔn)市場(chǎng)化方式解決中低收入家庭住房問(wèn)題，同時(shí)，也包含著對(duì)未享受傳統(tǒng)的福利性質(zhì)的住房的居民給予一次性補(bǔ)償。廉租住房是為了解決低收入人群居住困難問(wèn)題，向具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭提供的租金相對(duì)低廉的普通住房；限價(jià)商品住房政策的出臺(tái)，既是為了解決全國(guó)房?jī)r(jià)高漲背景下，“夾心層”人群住房消費(fèi)能力嚴(yán)重不足，同時(shí)也為了解決舊城改造下的拆遷戶安置問(wèn)題。這種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的補(bǔ)丁式住房保障設(shè)計(jì)，固然可以更有針對(duì)性地解決某一特定時(shí)期的突出矛盾，但是由于缺乏整體性的制度頂層設(shè)計(jì)，使之在內(nèi)容框架、銜接協(xié)調(diào)上存在內(nèi)生性的不吻合。如制度設(shè)計(jì)與制度背景不吻合，經(jīng)適房與廉租房土地劃撥的制度設(shè)計(jì)，就與我國(guó)地方政府對(duì)土地財(cái)政的高度依賴的制度背景不吻合，使得保障住房土地供給長(zhǎng)期不足；如制度目標(biāo)的短期性，限價(jià)商品住房的目標(biāo)之一是通過(guò)對(duì)其房?jī)r(jià)的限制，但其商品性質(zhì)使限價(jià)房的定位就陷入了尷尬的局面。

3.現(xiàn)行的保障住房供給層次劃分標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，造成保障住房分配極不公平

現(xiàn)行的住房保障供給體系中，經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房、廉租住房的準(zhǔn)入條件是以人均可支配收入標(biāo)準(zhǔn)和人均住房面積為標(biāo)準(zhǔn)的；而集資建房、合作建房及限價(jià)商品住房是針對(duì)特定人群的。針對(duì)特定人群的保障住房，其準(zhǔn)入條件寬泛，不受收入水平和住房狀況的限制，由是否是建房單位的職工或是否是城市更新改造的拆遷戶決定，造成保障住房分配的社會(huì)不公平。如集資合作建房按照文件規(guī)定，主要應(yīng)針對(duì)距離城區(qū)較遠(yuǎn)的獨(dú)立工礦企業(yè)和住房困難較多的企業(yè)職工?！白》坷щy較多的企業(yè)職工”這一條件寬泛，沒有量化規(guī)定。申請(qǐng)集資合作項(xiàng)目的更多是有實(shí)力的國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位，利用單位自有用地，享受集資建房政策優(yōu)惠，政府不直接負(fù)責(zé)房源的分配，由企業(yè)自行確定分配對(duì)象（大部分企業(yè)職工多為非住房困難家庭或已有住房）。而城市拆遷戶除貨幣補(bǔ)償外，每戶還以較低的價(jià)格獲得一套或幾套限價(jià)房。

以收入水平和住房狀況為分配標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房、廉租住房，其標(biāo)準(zhǔn)劃分也不科學(xué)，是一種跳躍的斷層式的住房保障體系。主要體現(xiàn)為保障對(duì)象的斷層與保障利益“懸崖效應(yīng)”。其一，保障對(duì)象的斷層。目前住房保障準(zhǔn)入條件較為苛刻，直接后果是出現(xiàn)大量的“內(nèi)夾心層”（指既不符合廉租住房的條件，又無(wú)力購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房的人群）和“外夾心層”（指既不符合購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房條件，又無(wú)力在市場(chǎng)上購(gòu)買商品住宅的人群），導(dǎo)致“應(yīng)保未?！钡默F(xiàn)象。以解決“夾心層”住房問(wèn)題為目標(biāo)的住房保障分類供應(yīng)體系在客觀上反而促成了更多“夾心層”的形成。以武漢市為例（武漢市保障住房供給層次及準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)見下頁(yè)表1），廉租住房與經(jīng)濟(jì)適用住房準(zhǔn)入的收入線水平差異不大，僅差224元，理論上看，人均可支配收入在600—824元且人均住房面積在16平方米以下的家庭有資格購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房，但實(shí)際上這一群體有相當(dāng)部分無(wú)力購(gòu)買，這部分群體既不符合廉租住房的條件，同時(shí)又無(wú)力購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房，介于兩者之間的夾心層的相當(dāng)部分實(shí)際上被排除在住房保障體系之外，未享受到本應(yīng)該享有的住房保障。而對(duì)“外夾心層”而言，情況更為糟糕，可能長(zhǎng)期享受不到住房保障。無(wú)論是“內(nèi)夾心層”還是“外夾心層”，也不可能享受公共租賃住房。以武漢市為例，公共租賃住房的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)（武漢市戶籍人口）為：無(wú)房或人均住房建筑面積在8平方米以下且家庭上年度人均月收入1500元以下，單身居民平均月收入2000元以下。顯然，“夾心層”人群被排除在外。其二，保障利益的“懸崖效應(yīng)”。目前的各種住房保障往往是按照收入標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定準(zhǔn)入條件的，只有一定收入線下的居民才有資格享受住房保障，線上居民則沒有資格享受，由此造成住房保障福利嚴(yán)重的“懸崖效應(yīng)”，兩者享受的福利少則上萬(wàn)元，多則達(dá)到幾十萬(wàn)元，有的城市達(dá)上百萬(wàn)元。這無(wú)疑會(huì)促使部分保障對(duì)象為享受某階層的住房保障福利，造成住房保障“福利陷阱”，使得保障對(duì)象缺乏自我發(fā)展的愿望，主動(dòng)放棄自身發(fā)展的機(jī)會(huì)，既挫傷整個(gè)社會(huì)勞動(dòng)致富的積極性，也對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，削弱住房保障對(duì)社會(huì)福利的總體提升。另外，同一保障層次內(nèi)也存在著橫向不公平。從理論上說(shuō)，同一層次的保障對(duì)象應(yīng)給予相同對(duì)待，不應(yīng)有任何的歧視性和不公平對(duì)待。實(shí)際上同一層次的保障對(duì)象卻獲得不同水平的住房保障。以武漢市的廉租住房為例，實(shí)物配租與貨幣補(bǔ)貼差異較大。實(shí)物配租的租金標(biāo)準(zhǔn)按公有住房租金標(biāo)準(zhǔn)的50%繳納（公有住房租金為1.5元/平方米/月）；而貨幣補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)按上年度市場(chǎng)平均租金的60%確定（目前市場(chǎng)租金約為15元/平方米/月），實(shí)物配租所獲得利益遠(yuǎn)超過(guò)貨幣補(bǔ)貼所得的經(jīng)濟(jì)利益，這明顯有失公平。

表1 武漢市現(xiàn)行保障住房供給層次及準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

4.現(xiàn)有的住房保障方式是相互割裂的

經(jīng)濟(jì)適用住房作為產(chǎn)權(quán)式保障，實(shí)行的是“只售不租”，廉租住房和公共租賃住房作為租賃式保障，實(shí)行的是“只租不售”。從保障住房供給的運(yùn)行效率來(lái)看，保障方式的割裂，使得空置的經(jīng)濟(jì)適用住房不能出租，承租廉租住房和公共租賃住房的保障對(duì)象有購(gòu)買意愿也不能實(shí)現(xiàn)，造成保障住房資源的浪費(fèi)，降低利用效率。從保障住房供給方式的自主選擇來(lái)看，將保障住房供給方式與受保障對(duì)象收入高低強(qiáng)制捆綁的方式，既不利于低收入者逐步持有住房產(chǎn)權(quán)，也不利于較高收入者合理理財(cái)，選用租賃方式實(shí)現(xiàn)住房消費(fèi)，即沒有尊重受保障對(duì)象對(duì)自身保障住房供給方式進(jìn)行合理選擇的權(quán)利。從保障住房供給的可持續(xù)性來(lái)看，產(chǎn)權(quán)式的保障方式，通過(guò)對(duì)保障對(duì)象的一次性終身保障，購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房的保障對(duì)象，當(dāng)收入水平提高后，已不在保障之列，但由于產(chǎn)權(quán)式保障而無(wú)法使之退出，造成保障住房資產(chǎn)，特別是土地資產(chǎn)的大量流失。而租賃式保障方式，因“只租不售”會(huì)造成政府投入的保障住房建設(shè)資金長(zhǎng)期沉淀，或帶來(lái)政府財(cái)政不堪重負(fù)，難以為繼。同時(shí)，缺乏流動(dòng)性的保障住房供給體系會(huì)降低應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，可見租售割裂的體制不利于保障住房供給資源的可持續(xù)發(fā)展。

5.現(xiàn)有的保障住房供給分類供應(yīng)體系加大了住房保障管理的難度

從資源管理來(lái)看，當(dāng)前不同類型的保障住房供給模式，其建設(shè)資金各有渠道，其土地供給方式各有差異，相互獨(dú)立，極大限制了公共資源在保障住房供給領(lǐng)域的整合和有效利用。如原有政策要求廉租住房的專項(xiàng)建設(shè)資金不得挪用，在廉租住房需求有剩余之時(shí)，其資金也無(wú)法投入到資金短缺的其他保障住房供給形式中。從運(yùn)行管理來(lái)看，政府需要從開發(fā)到分配等各個(gè)環(huán)節(jié)建立起嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制，包括監(jiān)控保障住房的建設(shè)、售價(jià)租價(jià)、分配等，以保證公共福利政策的嚴(yán)肅性。這要求政府將政策監(jiān)管的范圍擴(kuò)大到審查審核居民家庭收入水平、監(jiān)督保障住房分配等開發(fā)、建設(shè)、分配、消費(fèi)全過(guò)程，這無(wú)疑增加了保障住房的行政成本。過(guò)于苛刻的準(zhǔn)入條件，容易出現(xiàn)保障住房供給“保不應(yīng)保”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響保障住房供給制度的公信力，政府不得不為此付出高昂的制度成本加以甄別和監(jiān)管。從監(jiān)督管理來(lái)看，多軌運(yùn)行的保障住房供給分類供應(yīng)由于體系的復(fù)雜與多樣，給某些企事業(yè)單位和不法官員巧立名目、魚目混珠地以保障住房供給之名行住房開發(fā)之實(shí)，中飽私囊，留下了機(jī)會(huì)與空間，不利于相關(guān)機(jī)構(gòu)和普通民眾展開社會(huì)監(jiān)督，加大了保障住房供給領(lǐng)域?qū)ぷ獍l(fā)生的可能。華遠(yuǎn)集團(tuán)總裁任志強(qiáng)指出，多軌運(yùn)行的保障住房供給因制度性混亂與管理缺失，正使保障住房供給制度成為中國(guó)最大的腐敗源頭⑨。

6.現(xiàn)有的保障住房供給分類供應(yīng)體系加劇了保障對(duì)象的社會(huì)隔離

保障住房分類供應(yīng)是以不同社會(huì)收入階層的分異為基礎(chǔ)的，并通過(guò)不同類型分類的保障住房供給加劇了這一分異趨勢(shì)。不同類型的保障住房將原來(lái)分散居住的不同人群按收入差異集中起來(lái)，特別是其中的低收入人群，由于在經(jīng)濟(jì)收入、價(jià)值觀念、生活方式、就業(yè)環(huán)境等方面具有一定的共性，并且與其他區(qū)域居民存在明顯差異。這種共性與差異，通過(guò)分類的保障住房集中起來(lái)，變得具有易識(shí)別性，并以居住區(qū)域?yàn)榻橘|(zhì)固化為低收入者的社會(huì)身份標(biāo)簽，經(jīng)過(guò)一定時(shí)間的積累還會(huì)形成凸顯的地緣文化，產(chǎn)生地域歧視與群體歧視。長(zhǎng)期形成的標(biāo)簽化排斥機(jī)制，將逐步使得低收入者偏離社會(huì)主流價(jià)值觀，甚至與之相對(duì)立，由此，低收入群體必然從整體的標(biāo)簽化走向邊緣化，進(jìn)而走向貧困化，陷入貧困再生產(chǎn)的循環(huán)中⑩?？梢姡Ｕ献》糠诸惞?yīng)體系，以不同的保障住房供給給受保障人群貼上社會(huì)身份標(biāo)簽，人為制造社會(huì)隔離，使之難以有尊嚴(yán)的生活，難以享受城市發(fā)展的利益，難以融入城市社會(huì)，不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。

以上問(wèn)題的出現(xiàn)，是我國(guó)當(dāng)前保障住房供給分類供應(yīng)體系多軌運(yùn)行的必然結(jié)果，無(wú)法在現(xiàn)有的體制內(nèi)得到解決，也無(wú)法通過(guò)對(duì)現(xiàn)有保障住房供給制度的邊際改革改變。這就必然要求推進(jìn)保障住房并軌改革，將相互割裂的保障住房供給分類供應(yīng)體系改革為統(tǒng)一的公共保障住房供給體系。

三、保障住房并軌改革的目標(biāo)

依據(jù)當(dāng)前保障住房供給分類供應(yīng)體系多軌運(yùn)行的主要問(wèn)題，結(jié)合我國(guó)保障住房供給未來(lái)的發(fā)展方向，保障住房供給并軌改革的總體目標(biāo)是：將現(xiàn)有保障住房供給體系中廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房（含集資建房、合作建房）及部分限價(jià)商品住房統(tǒng)一歸并至公共住房體系中，實(shí)行保障住房供給的“三合一”體系，逐步建立以實(shí)現(xiàn)“住有所居”為目標(biāo)，遵循可持續(xù)發(fā)展原則，以單一保障住房供給產(chǎn)品的多樣性滿足受保障人群的多元化保障需要，連續(xù)的全覆蓋的具有高度統(tǒng)一性的公共保障住房供給體系（參見表2）。

表2 我國(guó)保障住房供給并軌改革的目標(biāo)構(gòu)架

以上的并軌改革目標(biāo)可構(gòu)建為如下的具體特點(diǎn)：分層分類保障；租補(bǔ)分離，梯次補(bǔ)貼（逆向補(bǔ)貼）；先租后買。

分層分類保障：根據(jù)保障對(duì)象的住房面積及收入水平等情況，實(shí)行分類分層次保障，即原屬于廉租住房申請(qǐng)家庭的，申請(qǐng)公共租賃住房仍享受原廉租住房待遇，租金差額補(bǔ)貼由政府補(bǔ)貼或?qū)嵭械妥鈱?shí)物配租；原經(jīng)濟(jì)適用住房（含部分限價(jià)商品住房）申請(qǐng)家庭，歸入公共租賃住房，實(shí)行貨幣配租或貨幣補(bǔ)貼。貨幣配租是指政府和企業(yè)投資興建保障房，政府對(duì)保障房營(yíng)運(yùn)進(jìn)行統(tǒng)一管理，按照市場(chǎng)租金水平的標(biāo)準(zhǔn)收取租金，政府給予保障對(duì)象一定的租金補(bǔ)貼。貨幣補(bǔ)貼則是政府不需要為保障對(duì)象提供保障房，由保障對(duì)象自行在住房市場(chǎng)上租房，同時(shí)給予一定貨幣補(bǔ)貼或者住房券，提高保障對(duì)象的住房支付能力。

租補(bǔ)分離，梯次補(bǔ)貼（逆向補(bǔ)貼）：租賃保障住房實(shí)行市場(chǎng)租金，變“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”；實(shí)行政府指導(dǎo)租金，基準(zhǔn)租金每年公布；根據(jù)保障對(duì)象的住房、收入（資產(chǎn)）等情況進(jìn)行分類梯次補(bǔ)貼，保障對(duì)象收入越高，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)越低，反之，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)越高。租金收取與補(bǔ)貼發(fā)放實(shí)行收支兩條線管理。

先租后買：公共租賃住房租住滿一定年限（不低于3年）后，若保障對(duì)象有能力且愿意購(gòu)買可部分出售，承租人享有“部分產(chǎn)權(quán)”。在“共有產(chǎn)權(quán)”期間，按照公共租賃住房進(jìn)行租賃管理；租住滿一定年限（不低于5年）后，承租人可全部購(gòu)買，享有完全產(chǎn)權(quán)，同時(shí)可實(shí)行將保障對(duì)象在一個(gè)租賃期間支付的租金（如5年）折抵房?jī)r(jià)，激勵(lì)保障對(duì)象以市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買，持有完全產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)物的退出。但該房上市轉(zhuǎn)讓時(shí)，在同等條件下，政府可以享有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，政府根據(jù)需要回購(gòu)后，再次進(jìn)入公共租賃住房序列。

通過(guò)對(duì)保障住房供給并軌改革目標(biāo)構(gòu)建的設(shè)計(jì)可以看出，其一，理順了現(xiàn)有保障住房供給體系中產(chǎn)權(quán)式保障、租賃式保障倒置的問(wèn)題，從而解決了保障住房供給體系中最為明顯的垂直不公平問(wèn)題，同時(shí)也在較大程度上解決了保障住房房源和資金的可持續(xù)性問(wèn)題；其二，通過(guò)公共住房救助性、援助性、互助性的三種形態(tài)，以滿足保障住房供給中的住房救助需求、住房基本保障需求、住房政策幫助對(duì)象需求，實(shí)現(xiàn)保障住房供給的全覆蓋，實(shí)現(xiàn)單一的保障住房供給方式滿足不同城鎮(zhèn)居民住房多元化需求，符合并軌改革的本質(zhì)內(nèi)涵?。

四、保障住房供給體系并軌改革的內(nèi)容

根據(jù)保障住房供給體系并軌的總體目標(biāo)，可以確立保障住房供給并軌的基本內(nèi)容是：將廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房、公共租賃住房等不同保障住房供給供應(yīng)形式，從建設(shè)、準(zhǔn)入、配租、運(yùn)營(yíng)、騰退等一系列環(huán)節(jié)，在統(tǒng)一的政策法規(guī)下構(gòu)建整體性的公共保障住房供給體系。具體而言，實(shí)行“目標(biāo)并軌、政策并軌、建設(shè)并軌、對(duì)象并軌、補(bǔ)貼方式并軌、資金并軌、騰退并軌、管理并軌”八個(gè)并軌。

1.目標(biāo)并軌

由于現(xiàn)有保障住房供給分類供應(yīng)體系的問(wèn)題導(dǎo)向性，其目標(biāo)也隨之具有多重性。除了給低收入人群提供一定的保障住房供給水平之外，還包括調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)高的房?jī)r(jià)，擴(kuò)大內(nèi)需，補(bǔ)償安置城市改造的拆遷家庭等等。這些多重目標(biāo)從根本上決定了現(xiàn)有保障住房供給制度的內(nèi)部割裂，使得保障住房供給體系的發(fā)展成為一種補(bǔ)漏性質(zhì)的補(bǔ)丁式擴(kuò)張，缺乏整體性的有機(jī)整合可能。因此，保障住房供給并軌改革首先需要對(duì)保障住房供給目標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一。這樣才能保證在統(tǒng)一的目標(biāo)下，改變問(wèn)題導(dǎo)向特征，形成具有內(nèi)在有機(jī)聯(lián)系的保障住房供給體系。國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要明確提出，構(gòu)建以“住有所居”的可持續(xù)發(fā)展的公共保障住房供給體系。這無(wú)疑為我國(guó)保障住房供給目標(biāo)的統(tǒng)一指明了改革的方向。

2.政策并軌

當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)有保障住房供給體系中的經(jīng)濟(jì)適用住房制度、廉租住房制度、限價(jià)商品住房制度等各有其相關(guān)政策法規(guī)，其保障條件、保障政策等各不相同，同時(shí)相互之間割裂，平行實(shí)施，難以對(duì)接，沒有可以統(tǒng)領(lǐng)各項(xiàng)保障住房供給制度的上位政策法規(guī)，無(wú)法協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。這使得各項(xiàng)保障住房供給政策各自為政，使得保障住房供給體系成為一個(gè)機(jī)械的松散的政策組合，缺乏整體性有機(jī)整合的可行路徑。因此，保障住房供給并軌改革必須要求制定統(tǒng)一的保障住房供給法規(guī)。這既有利于實(shí)現(xiàn)保障住房供給的公平，也有利于保障住房供給的發(fā)展。

3.建設(shè)并軌

現(xiàn)有的經(jīng)適房、廉租房、限價(jià)房等不同的保障住房供給類型，在建設(shè)過(guò)程中，其資金融集各有渠道，其土地供給互有不同，其房源籌集互不相通。這造成社會(huì)保障資源流向保障住房供給領(lǐng)域時(shí)呈多頭趨勢(shì)，使得資源的利用難以協(xié)調(diào)，難以管理。建設(shè)并軌就是要?jiǎng)?chuàng)新融資機(jī)制，統(tǒng)一土地出讓方式，統(tǒng)一房源籌集，將多股力量匯集在一個(gè)平臺(tái)，變保障資源為一個(gè)口子進(jìn)入，將割裂分散的公共資源化零為整，從而有利于保障資源的高效利用和有機(jī)協(xié)調(diào)。2010年11月，財(cái)政部、發(fā)改委與住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于保障性安居工程資金使用管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，其中明確提出，各地可將從土地出讓凈收益中安排不低于10%的廉租保障住房供給資金統(tǒng)籌用于發(fā)展公共租賃住房。這也成為建設(shè)并軌逐漸起步的信號(hào)與標(biāo)志。

4.對(duì)象并軌

盡管現(xiàn)有保障住房供給的覆蓋面在不斷擴(kuò)大，但復(fù)雜多樣的準(zhǔn)入條件還是將相當(dāng)部分的住房困難居民排斥在保障住房供給對(duì)象之外。這使得當(dāng)前的保障住房供給呈現(xiàn)為跳躍式的覆蓋，其違背了保障住房供給的本質(zhì)內(nèi)涵，即保障我國(guó)居民基本住房權(quán)利。為此，對(duì)象并軌要求以住房條件為主要依據(jù)構(gòu)建統(tǒng)一的準(zhǔn)入條件，以同一標(biāo)準(zhǔn)將當(dāng)前不同的受保障對(duì)象進(jìn)行統(tǒng)一的歸并，從而真正實(shí)現(xiàn)全覆蓋的“應(yīng)保即?！笔降谋Ｕ献》抗┙o。要實(shí)現(xiàn)國(guó)家在“十二五”規(guī)劃中提出的，到2015年實(shí)現(xiàn)保障住房覆蓋面達(dá)到20%的要求，保障對(duì)象并軌勢(shì)在必行。

5.補(bǔ)貼方式并軌

從當(dāng)前的保障住房供給補(bǔ)貼方式看，主要是面向廉租住房對(duì)象的租金補(bǔ)貼，以及面向經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品住房對(duì)象的實(shí)物補(bǔ)貼，但現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，實(shí)物補(bǔ)貼的保障福利往往遠(yuǎn)高于租金補(bǔ)貼的保障福利。這既使得我國(guó)保障住房供給成為一種斷層式的保障，也造成我國(guó)保障住房供給福利的倒置，即收入較高的居民獲得保障住房供給福利反而高于收入較低的居民。因此可以通過(guò)貨幣化配租的補(bǔ)貼方式將現(xiàn)有的不同補(bǔ)貼方式統(tǒng)一起來(lái)。其基本思路是政府向住房困難的受保障對(duì)象提供統(tǒng)一籌集的公共住房，并收取市場(chǎng)租金，再按受保障對(duì)象的不同收入水平給予相對(duì)應(yīng)的分類租金補(bǔ)貼，收支兩條線。這既能減少實(shí)物補(bǔ)貼對(duì)政府造成的巨大負(fù)擔(dān)，也可以減少貨幣補(bǔ)貼造成的保障住房供給資源的泄漏。同時(shí)，將連續(xù)變化的收入條件作為保障住房供給福利發(fā)送的參考標(biāo)準(zhǔn)，有助于建立起連續(xù)的具有垂直公平的公共保障住房供給體系。

6.資金并軌

目前，保障性住房財(cái)政資金主要有中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金、省級(jí)財(cái)政配套資金及地方政府財(cái)政資金。中央財(cái)政資金主要包括廉租住房建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助（400元/平方米）、公租房建設(shè)補(bǔ)貼資金、城市棚戶區(qū)（舊城）改造補(bǔ)貼資金（5000元/戶）、工礦棚戶區(qū)改造補(bǔ)貼資金（15000元/戶）及租賃補(bǔ)貼的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金。由于保障性住房財(cái)政資金是與其保障供給體系相對(duì)應(yīng)的，其保障資金是嚴(yán)格按其對(duì)象“各歸其位”，一一對(duì)應(yīng)，?？顚Ｓ茫Ｕ闲宰》控?cái)政資金相當(dāng)分散，這種政策導(dǎo)致一方面住房保障資金嚴(yán)重短缺，另一方面是大量的財(cái)政資金由于受政策的限制而閑置未用，難以發(fā)揮財(cái)政資金的作用。因此，必須將現(xiàn)有的分散的保障性住房財(cái)政資金進(jìn)行整合，充分發(fā)揮財(cái)政促進(jìn)住房保障可持續(xù)發(fā)展的杠桿引導(dǎo)作用。將現(xiàn)有中央財(cái)政安排的各類保障性住房建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金、省級(jí)及地方政府配套的資金、住房公積金增值收益、國(guó)有土地出讓凈收益的10%、保障住房出售的回籠資金進(jìn)行整合，設(shè)立住房保障基金，形成穩(wěn)定規(guī)范的、統(tǒng)一的住房保障財(cái)政資金。地方政府根據(jù)住房保障年度目標(biāo)和財(cái)政能力，將保障住房的補(bǔ)貼資金納入財(cái)政預(yù)算支出，建立有利于住房保障良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政保障機(jī)制。

7.騰退并軌

我國(guó)現(xiàn)有保障住房供給體系中，經(jīng)濟(jì)適用住房等產(chǎn)權(quán)式保障方式通過(guò)出售收回投資，沒有退出機(jī)制；而租賃式保障的騰退方式主要是要求不符合條件的保障對(duì)象退出，通過(guò)保障對(duì)象“人”的退出，實(shí)現(xiàn)保障住房“物”的循環(huán)。但這種騰退方式不利于保障住房供給資源的可持續(xù)發(fā)展。因此，應(yīng)統(tǒng)一到可以按保障住房供給實(shí)際需要，動(dòng)態(tài)調(diào)整保障住房“物”的退出或者保障對(duì)象“人”的退出，實(shí)現(xiàn)保障住房供給資源的循環(huán)。這就要求構(gòu)建共有產(chǎn)權(quán)式保障住房供給，將騰退的方式統(tǒng)一到“可租可售、宜租則租、宜售則售、租售并舉”上來(lái)，打通由“租”到“有”的產(chǎn)權(quán)通道，創(chuàng)新公共租賃住房流轉(zhuǎn)機(jī)制，建立“建設(shè)—收益”良性循環(huán)機(jī)制，促進(jìn)保障住房供給資源的可持續(xù)發(fā)展。

8.管理并軌

當(dāng)前保障住房供給制度條塊分割的分類管理現(xiàn)狀，加大了政府管理的成本，造成了管理的混亂，甚至造成新的不公平。為此，管理并軌要求建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，將所有的保障性住房（包括各類政府直管公房）納入統(tǒng)一的管理體系，用統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一的管理，從而實(shí)現(xiàn)保障住房運(yùn)行的簡(jiǎn)化與規(guī)范，提高管理效率，也便于政府和民眾的監(jiān)管。

五、保障住房并軌改革的實(shí)施

我國(guó)保障住房供給并軌改革的最終目標(biāo)是通過(guò)八個(gè)并軌建立如前文所述的公共保障住房供給體系，但從現(xiàn)有的保障住房供給體系向公共保障住房供給體系轉(zhuǎn)變的過(guò)程，應(yīng)遵循合理可行的改革路徑，以循序漸進(jìn)為基本原則，逐步推進(jìn)我國(guó)保障住房并軌改革，以確保并軌改革的平穩(wěn)過(guò)渡，減少制度變遷的交易成本。

我們認(rèn)為宜選擇“漸進(jìn)式”的方式實(shí)施保障住房供給體系并軌，其基本思路是將保障住房供給并軌分為兩個(gè)階段（見圖1）。

圖1 我國(guó)保障住房供給并軌改革的實(shí)施方案

注：經(jīng)適房A指一部分戶型較小的經(jīng)濟(jì)適用住房；經(jīng)適房B指戶型較大的經(jīng)濟(jì)適用住房；限價(jià)房A指套建筑面積較小的限價(jià)商品住房；限價(jià)房B指面向舊城改造中拆遷戶、棚改戶的限價(jià)商品住房；限價(jià)房C指面向國(guó)有企事業(yè)單位、大專院校供給的限價(jià)商品住房。

第一階段，分類并軌，指根據(jù)現(xiàn)有住房保障體系中的不同住房保障類型的相似性，或者不同住房保障類型中保障對(duì)象支付能力的相似性，進(jìn)行分類歸并。其主要內(nèi)容是將廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房（含集資建房、合作建房），以及部分限價(jià)商品住房并入公共租賃住房，主要提供租賃式住房保障；將針對(duì)舊城改造、危房改造和棚戶區(qū)改造，以及面向國(guó)有企事業(yè)單位（包括大專院校）提供的住房，目前繼續(xù)實(shí)行限價(jià)商品住房，過(guò)渡一定時(shí)期后，將其并入普通住房市場(chǎng)體系中，政府給予住房購(gòu)買貼息、稅收政策上的支持。該階段的主要任務(wù)是逐漸從現(xiàn)有的以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的產(chǎn)權(quán)式住房保障向以公共租賃住房為主的租賃式住房保障過(guò)渡轉(zhuǎn)換。

第二階段，整合并軌，指從公共租賃住房向公共住房在住房保障產(chǎn)品層面上進(jìn)行深度整合。其主要內(nèi)容是將公共租賃住房逐漸整合為救助性公共住房，將共有產(chǎn)權(quán)的公共租賃住房逐漸整合為援助性公共住房，將限價(jià)商品住房逐漸整合為互助性公共住房，其主要目標(biāo)是逐步形成以公共租賃住房為主的租賃式住房保障體系，以實(shí)現(xiàn)中低收入及低收入人群“住有所居”的目標(biāo)，最終構(gòu)建符合國(guó)情的可持續(xù)的公共住房保障體系，從而實(shí)現(xiàn)住房保障公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

兩段式的并軌方案，首先要按照現(xiàn)有住房保障體系中的保障類型或者保障對(duì)象的相似性進(jìn)行分類歸并。這不但能降低不同住房保障供給類型并軌的制度摩擦，增加相互并軌的融合性，進(jìn)而減少并軌改革引起的制度變遷成本，確保并軌改革過(guò)程中社會(huì)各相關(guān)利益群體的和諧穩(wěn)定，還能通過(guò)對(duì)原有的住房分類供應(yīng)保障體系的保障方式、保障對(duì)象、保障目標(biāo)進(jìn)行分類梳理，有利于住房保障從當(dāng)前的產(chǎn)權(quán)式保障向租賃式保障轉(zhuǎn)變，同時(shí)為住房保障產(chǎn)品的進(jìn)一步深度整合打下基礎(chǔ)。其次將現(xiàn)有住房保障類型逐漸歸并到公共租賃住房的基礎(chǔ)上，在第二階段則進(jìn)一步將公共租賃住房在體制層面上逐漸向更為統(tǒng)一的公共住房轉(zhuǎn)換。之所以如此，就是為了強(qiáng)調(diào)當(dāng)前的公共租賃住房并不是住房保障并軌改革的終點(diǎn)。因?yàn)楝F(xiàn)有的公租房仍是問(wèn)題導(dǎo)向設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，是為彌補(bǔ)現(xiàn)行住房保障缺陷而推出帶有補(bǔ)位性質(zhì)的住房保障。其在制度設(shè)計(jì)以及實(shí)際運(yùn)行中仍存在較大的局限性，無(wú)法承擔(dān)并軌改革的任務(wù)，即以單一的住房保障產(chǎn)品滿足不同城鎮(zhèn)居民住房多元化需求，故需要向最終的公共住房保障體系進(jìn)一步轉(zhuǎn)化。

從“漸進(jìn)式統(tǒng)一”的保障住房供給并軌實(shí)施路徑來(lái)看，現(xiàn)階段保障住房并軌的政策銜接，主要是第一階段分類并軌中，將現(xiàn)有保障住房供給分類供應(yīng)體系中的不同保障住房供給類型根據(jù)相似性進(jìn)行歸并，構(gòu)建統(tǒng)一的公共租賃住房保障體系。

住房保障供給體系的改革，涉及到保障利益的調(diào)整與重構(gòu)，必須把握好“新、舊政策”的銜接。一是現(xiàn)階段不同保障住房供給體系并軌實(shí)行“新房新政策，老房老政策”。廉租住房并入公共租賃住房體系后，仍實(shí)行低租實(shí)物配租、貨幣配租或提高貨幣補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；原經(jīng)濟(jì)適用住房（含部分限價(jià)商品住房）申請(qǐng)家庭，并入公共租賃住房體系后，實(shí)行梯度差別化租金補(bǔ)貼政策。二是對(duì)原經(jīng)濟(jì)適用住房（含集資建房、合作建房）進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，明晰購(gòu)買人和政府的產(chǎn)權(quán)比例。以2012年為界限，在2012年年底之前仍沿用原有的住房保障政策。但對(duì)原經(jīng)濟(jì)適用住房（含集資建房、合作建房）進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，明晰購(gòu)買人和政府的產(chǎn)權(quán)比例；同時(shí)，嚴(yán)格限定經(jīng)濟(jì)適用住房（含集資建房、合作建房）上市交易的時(shí)間，居住不滿5年的，不得直接上市交易，購(gòu)房人因特殊原因確需轉(zhuǎn)讓的，由政府以原購(gòu)買價(jià)格考慮房?jī)r(jià)上漲、物價(jià)上漲因素回購(gòu)其部分產(chǎn)權(quán)；居住滿5年購(gòu)房人上市轉(zhuǎn)讓的，按其持有產(chǎn)權(quán)的比例向政府補(bǔ)繳土地出讓金，其轉(zhuǎn)讓的增值收益按產(chǎn)權(quán)比例分享，在同等條件下，政府享有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。政府回購(gòu)的經(jīng)濟(jì)適用住房納入公共租賃住房體系。三是清理在建或已立項(xiàng)的經(jīng)濟(jì)適用住房、集資合作建房項(xiàng)目，并進(jìn)行分類處理。對(duì)在建的經(jīng)濟(jì)適用住房項(xiàng)目，優(yōu)先出售給現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)適用住房持證家庭，剩余部分全部轉(zhuǎn)化為公共租賃住房；已立項(xiàng)未開工的經(jīng)濟(jì)適用住房、集資合作建房和在建的集資建房項(xiàng)目，全部轉(zhuǎn)化為公共租賃住房。自2013年起，停建經(jīng)濟(jì)適用住房和集資合作建房，將保障性住房供給產(chǎn)品統(tǒng)一為公共租賃住房，實(shí)行保障性住房供給體系并軌運(yùn)行。

這樣的基本思路，對(duì)原有的保障對(duì)象而言，其既得利益不要求重新調(diào)整，可以降低其對(duì)保障住房供給并軌改革的抵觸情緒，提高并軌改革的實(shí)施效率，對(duì)新進(jìn)的保障住房供給受保障對(duì)象而言，其保障住房供給水平和保障利益是某特定期限起的在同一標(biāo)準(zhǔn)之下的享受與獲得，具有利益分配上的相對(duì)公平性。可見，“新房新政策，老房老政策”的基本思路，既可以減少保障住房供給并軌改革中涉及的多項(xiàng)制度變遷的交易成本，也可以緩解并軌改革中可能出現(xiàn)保障對(duì)象利益重新分配引起的社會(huì)沖突，同時(shí)兼顧公平和效率的統(tǒng)一，有助于保障住房供給并軌改革的穩(wěn)步推進(jìn)。

由于現(xiàn)有的不同保障住房供給類型其保障對(duì)象、保障方式、保障水平各不相同，下面按現(xiàn)有的保障住房供給類型（其中現(xiàn)有公共租賃住房的是第一階段分類并軌的載體，故不再贅述）分別加以論述。

廉租保障住房供給制度的并軌銜接。首先在限期內(nèi)各地政府應(yīng)按照廉租住房建設(shè)規(guī)劃完成未建、在建廉租住房項(xiàng)目的建設(shè)任務(wù)，以增加保障性住房的供應(yīng)量，避免兩房并軌造成保障供給的縮水，隨后將新建與新籌集的廉租住房改為公租房項(xiàng)目，統(tǒng)一納入公共租賃住房建設(shè)。同時(shí)主要解決好現(xiàn)有廉租住房戶向公租房租戶的轉(zhuǎn)變過(guò)渡，展開現(xiàn)有廉租房保障對(duì)象的收入核查，為并入公租房后實(shí)行分層分類的租金補(bǔ)貼打下基礎(chǔ)，對(duì)仍符合廉租房保障標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象，改廉租房租賃合同為公租房租賃合同。最后，統(tǒng)一廉租房、公租房對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)，按照公共租賃住房制度的相應(yīng)政策統(tǒng)一住房保障的準(zhǔn)入條件以及配租和騰退管理。

經(jīng)濟(jì)適用保障住房供給制度的并軌銜接。為解決持有購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房資格證的家庭的購(gòu)房問(wèn)題，在過(guò)渡期間按照對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)規(guī)劃完成經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)，減少政策過(guò)渡帶來(lái)的社會(huì)矛盾，期滿后停建經(jīng)濟(jì)適用住房。同時(shí)應(yīng)停止發(fā)放新的經(jīng)濟(jì)適用住房購(gòu)買資格證，改發(fā)公共租賃住房資格證。原符合經(jīng)濟(jì)適用保障住房供給對(duì)象統(tǒng)一納入公共租賃保障住房供給體系，準(zhǔn)入條件以及配租和騰退管理等均按照公共租賃住房制度的相應(yīng)政策處理。

限價(jià)商品住房政策的并軌銜接。著力解決好已經(jīng)獲得限價(jià)商品住房資格證的保障家庭的購(gòu)房問(wèn)題，繼續(xù)建設(shè)與之對(duì)應(yīng)的限價(jià)商品住房，同時(shí)對(duì)申請(qǐng)中的限價(jià)商品住房保障對(duì)象進(jìn)行梳理，其中符合保障條件的停發(fā)限價(jià)商品住房購(gòu)房資格證，改發(fā)公共租賃住房共有產(chǎn)權(quán)資格證，允許其申請(qǐng)實(shí)行半租半售的公共租賃住房，其配租和騰退管理等均按照公共租賃住房制度的相應(yīng)政策處理；其中屬于城市改造的拆遷戶、棚改戶、危改戶以及國(guó)有企事業(yè)單位、大專院校單位職工的改發(fā)新的限價(jià)商品住房產(chǎn)權(quán)資格證，獲得產(chǎn)權(quán)后也必須5年后才能上市流轉(zhuǎn)。另一方面對(duì)立項(xiàng)未建、在建的限價(jià)商品住房項(xiàng)目進(jìn)行清理，把其中一部分戶型較小、面積較小的項(xiàng)目改為公租房，使限價(jià)商品住房項(xiàng)目能與限價(jià)商品住房受保障對(duì)象的梳理結(jié)果相匹配。

注釋

①洪波：《租售并舉、以租為主——經(jīng)濟(jì)適用房政策“變臉”進(jìn)入倒計(jì)時(shí)》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2006年第42期。

②賈海峰：《地方住房保障重心下移》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2008年12月10日，第6版。

③趙沛楠：《加快建設(shè)保障性安居工程 多渠道解決住房困難家庭的住房問(wèn)題》，《中國(guó)投資》2009年第12期。

④沈衛(wèi)華：《我國(guó)住房保障制度建設(shè)：經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題與發(fā)展》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2009年第10期；曹建海、林甦：《構(gòu)建住房的“大保障”體系研究》，《現(xiàn)代城市研究》2009年第12期；張齊武、徐燕雯：《經(jīng)濟(jì)適用房還是公共租賃房》，《公共管理學(xué)報(bào)》2010年第17期；任俊生、程秀梅：《“有尊嚴(yán)”的城鎮(zhèn)居民住房及其實(shí)現(xiàn)途徑》，《福建論壇》2011年第3期。

⑤鮑家偉：《廉租住房與經(jīng)濟(jì)適用住房銜接問(wèn)題研究》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2008年第7期。

⑥汪利娜：《住房保障需要新思路新舉措》，《中國(guó)建設(shè)信息》2011年第5期。

⑦廖陽(yáng)、李陳廣、龐欣：《我國(guó)保障性住房融合問(wèn)題初探》，《商業(yè)時(shí)代》2011年第20期。

⑧曾國(guó)安、張倩：《論發(fā)展公共租賃住房的必要性、當(dāng)前定位及未來(lái)方向》，《山東社會(huì)科學(xué)》2011年第2期。

⑨《住房最大的腐敗在于制度》，2009年5月19日，http：//blog.qq.com/qzone/622006051/1242717434.htm.

⑩宋偉軒等：《大城市保障性住房空間布局的社會(huì)問(wèn)題與治理途徑》，《城市發(fā)展研究》2011年第8期。

?陳淮：《建立符合中國(guó)國(guó)情的住房保障體系》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2010年第11期。

2012－02－26

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國(guó)住房保障問(wèn)題與改革創(chuàng)新研究”（11＆ZD039）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“中國(guó)城鎮(zhèn)公共住房政策研究”（10YJA790038）

責(zé)任編輯 張靜