劉 明

（西安財(cái)經(jīng)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，陜西 西安710100）

從財(cái)政視角看我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)問題及其應(yīng)對(duì)策略

劉 明

（西安財(cái)經(jīng)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，陜西 西安710100）

公共產(chǎn)品和成本分擔(dān)理論表明政府有義務(wù)為高等教育投資。目前我國(guó)高等教育規(guī)模擴(kuò)張較快、財(cái)政性資金投入不足、學(xué)費(fèi)提高受收入瓶頸的制約、激勵(lì)性的財(cái)稅政策作用有限等因素導(dǎo)致高等教育經(jīng)費(fèi)緊缺；從財(cái)政視角看，高等教育經(jīng)費(fèi)的籌措應(yīng)堅(jiān)持“以國(guó)家財(cái)政投入為主，多渠道積極籌措并舉”的思路，具體包括加大財(cái)政投入高等教育的力度、鼓勵(lì)全社會(huì)向高等教育捐贈(zèng)、利用稅收手段籌集專項(xiàng)資金、爭(zhēng)取科研經(jīng)費(fèi)及科研服務(wù)收入、發(fā)行教育彩票等對(duì)策，逐步改變高等教育經(jīng)費(fèi)短缺的現(xiàn)狀。

高等教育；公共產(chǎn)品；成本分擔(dān)；財(cái)政投入；經(jīng)費(fèi)籌措

高等教育的發(fā)展離不開資金的支持，它應(yīng)是政府財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。目前辦學(xué)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足已經(jīng)成為制約我國(guó)高等教育持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重要瓶頸。積極拓展經(jīng)費(fèi)來源，努力做大收入蛋糕已成為各高校著力解決的一項(xiàng)重要任務(wù)。因此從國(guó)家高等教育財(cái)政投入入手，分析我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)緊缺的原因，提出增加高教經(jīng)費(fèi)來源的應(yīng)對(duì)策略，使我國(guó)財(cái)政投入政策更加適應(yīng)當(dāng)前高等教育大眾化發(fā)展的新要求很有必要。

一、國(guó)家財(cái)政投入高等教育的理論依據(jù)

早在1662年威廉·配第就在《賦稅論》中把國(guó)家經(jīng)費(fèi)分為六大類，其中第四類就是大學(xué)及其他學(xué)校經(jīng)費(fèi)；亞當(dāng)·斯密在1776年發(fā)表的巨著《國(guó)富論》中也詳細(xì)談到國(guó)家財(cái)政問題。亞當(dāng)·斯密雖然極力主張政府不要干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但他同時(shí)又強(qiáng)調(diào)政府仍然是必要的。他指出，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府負(fù)有保衛(wèi)國(guó)家安全、維持社會(huì)治安、建設(shè)和維持公共工程和公共事業(yè)的職責(zé)。為了使這些職責(zé)得到充分履行，政府必須支出和籌集經(jīng)費(fèi)①。亞當(dāng)·斯密將青年的教育設(shè)施列入上述公共設(shè)施。此后經(jīng)濟(jì)學(xué)家們就政府是否有義務(wù)為高等教育投資展開了熱烈地討論，并達(dá)成了共識(shí)，從而形成了公共產(chǎn)品理論和成本分擔(dān)理論。

（一）公共產(chǎn)品理論

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森在1954年創(chuàng)立了公共產(chǎn)品理論。該理論認(rèn)為，按照是否具有不可分割性、非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性可以把產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。同時(shí)具備這三個(gè)特征的公共產(chǎn)品是純公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品應(yīng)由政府提供，由私人提供會(huì)產(chǎn)生“搭便車”現(xiàn)象。高等教育因不同時(shí)具有效用的不可分割性、非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性而成為混合物品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品。一方面，高等教育服務(wù)在消費(fèi)上具有競(jìng)爭(zhēng)性，如受高等教育規(guī)模的制約，高校的招生人數(shù)是有限的，一些人一旦被高等院校錄用而占用了高等教育資源，就意味著另一些人將不能接受高等教育。另一方面，高等教育服務(wù)在消費(fèi)上具有一定的排他性，高校通過制定較高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)把一部分無力負(fù)擔(dān)學(xué)費(fèi)的人群排除在外。因此高等教育可由市場(chǎng)提供，也可由政府提供，或由二者共同提供。

高等教育所提供的一些利益對(duì)個(gè)人來說是可分的，因而具有私人產(chǎn)品的特征，如每個(gè)享受了高等教育的受教育者都從中得到了包括個(gè)人終身收入的提高、在勞動(dòng)力市場(chǎng)上多方面的選擇機(jī)會(huì)。但高等教育的另一部分利益對(duì)每個(gè)受教育者個(gè)人而言又是不可分的，具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，具體表現(xiàn)在，高等教育通過科學(xué)知識(shí)的生產(chǎn)及再生產(chǎn)，把科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，來促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)；同時(shí)，高等教育具有社會(huì)公平的作用。接受高等教育可以提高個(gè)人獲取稀缺性資源的能力，還可以提高個(gè)人將稀缺性資源轉(zhuǎn)化為收入的能力，因而高等教育可以提高受教育者的收入水平，從而影響社會(huì)收入分配狀況。Winegarden應(yīng)用32個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)，以收入最低的80%的人口所分享的收入份額作為因變量，以平均受教育水平作為解釋變量進(jìn)行了回歸分析，結(jié)果表明平均受教育水平越高，收入越趨于公平②。國(guó)內(nèi)也有學(xué)者采用我國(guó)29個(gè)省、自治區(qū)和直轄市的數(shù)據(jù)檢驗(yàn)了高等教育規(guī)模對(duì)收入分配公平的影響，結(jié)果表明，高等教育規(guī)模擴(kuò)展對(duì)收入分配公平具有顯著的積極影響，高等教育規(guī)模越大，收入分配越趨于公平③。也就是說，高等教育不僅使受教育者本人和家庭受益，還會(huì)惠及社會(huì)乃至國(guó)家，可見，高等教育具有很強(qiáng)的正外部效應(yīng)。如果完全由私人承擔(dān)支付教育服務(wù)費(fèi)用，由于家庭在做出教育投資決策時(shí)，不考慮外部性收益，而只有在個(gè)人預(yù)期收益大于或等于其私人成本的時(shí)候才愿意付費(fèi)，導(dǎo)致教育投資不足的情況出現(xiàn)。高等教育純粹由市場(chǎng)提供，會(huì)導(dǎo)致低收入家庭的適齡人口不能在私人信貸市場(chǎng)上取得接受教育的基本費(fèi)用，從而失去學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。這對(duì)整個(gè)社會(huì)而言，既是效率的損失，也是社會(huì)不公平的直接體現(xiàn)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家福格爾對(duì)1870－1970年英國(guó)和美國(guó)的基尼系數(shù)均下降了大約三分之一的分析表明，強(qiáng)制性的中小學(xué)免費(fèi)教育、對(duì)中高等教育的資助等政策起到很大的作用，教育公平才是最大的公平④，因此高等教育由政府資助很有必要。出于合理配置資源、公平收入分配的目的，政府都應(yīng)介入高等教育為其提供相應(yīng)的財(cái)政支持。

（二）成本分擔(dān)理論

1986年美國(guó)紐約大學(xué)前校長(zhǎng)、著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家布魯斯·約翰斯通，在考察了英國(guó)、法國(guó)、瑞典等國(guó)學(xué)生財(cái)政資助的基礎(chǔ)上，出版了《高等教育的成本分擔(dān)：英國(guó)、聯(lián)邦德國(guó)、法國(guó)、瑞典和美國(guó)的學(xué)生財(cái)政資助》一書，提出了著名的成本分擔(dān)理論。他把高等教育的成本劃分為教學(xué)成本、學(xué)生生活成本和機(jī)會(huì)成本，把政府、學(xué)生家長(zhǎng)、慈善家界定為高等教育成本分擔(dān)的主體。高等教育成本分擔(dān)則是由高等教育收益各方根據(jù)各自收益高低及支付能力大小對(duì)高等教育成本進(jìn)行分擔(dān)。因此，教育收益率的確定就成為確定各方在投資上負(fù)擔(dān)合理比例的關(guān)鍵。由于政府投資目標(biāo)在于社會(huì)受益的最大化，因此評(píng)價(jià)政府投資效益的主要目標(biāo)應(yīng)是社會(huì)收益率而非私人收益率。如果高等教育社會(huì)收益率高于私人收益率，則政府在高等教育的成本分擔(dān)中應(yīng)扮演主要角色。最初的研究表明高等教育私人收益率高于社會(huì)收益率，而后來世界銀行專家在報(bào)告《發(fā)展中國(guó)家的高等教育：危機(jī)與出路》得出了不完全一致甚至相反的結(jié)論，即認(rèn)為高等教育投資的社會(huì)收益是巨大的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于私人收益率⑤。該項(xiàng)研究為包括中國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家政府在高等教育成本分擔(dān)中的角色定位提供了理論依據(jù)。具體到不同時(shí)期不同的國(guó)家，政府與個(gè)人如何分擔(dān)高等教育成本，這既要考慮受教育者家庭的收入情況，更要結(jié)合政府的財(cái)力情況，如若政府財(cái)力允許，理應(yīng)在高等教育的投入中扮演重要角色。

改革開放以來，我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就，國(guó)際地位明顯提高，國(guó)力日漸增強(qiáng)，尤其是近年來財(cái)政收入以每年兩位數(shù)的速度在遞增，附表反映了近十年來我國(guó)財(cái)政收入具體情況。在剛剛過去的2011年，財(cái)政收入首次突破10萬億元大關(guān)，達(dá)103740億元，比上年增加20639億元，增長(zhǎng)24.8%。這些都為政府持續(xù)增加高等教育投入奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

附表 2001－2010年中國(guó)財(cái)政收入情況表單位：萬億元

二、我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)緊缺問題的原因

我國(guó)高等教育擴(kuò)招以來，由于受多種因素的影響，經(jīng)費(fèi)緊缺問題愈來愈嚴(yán)重，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，成為一段時(shí)期的熱點(diǎn)問題。

（一）擴(kuò)招加劇了教育經(jīng)費(fèi)的緊缺

我國(guó)高等教育自1999年擴(kuò)招以來，招生數(shù)和在校生的規(guī)模都在持續(xù)增加。在短短的10余年時(shí)間里，高等教育發(fā)生了歷史性變化。2002年高等教育毛入學(xué)率就達(dá)到了15%，進(jìn)入了國(guó)際上公認(rèn)的大眾化發(fā)展階段。大學(xué)普通本?？菩律鷶?shù)量從1999年的159.68萬人，激升至2010年的661.76萬人。在校人數(shù)從1999年的413.42萬人，上升到2010年的2231.79萬人。高等教育毛入學(xué)率從1999年的10.5%增長(zhǎng)到2010年的26.5%⑥。高等教育規(guī)模的擴(kuò)張，一方面符合了加快高等教育發(fā)展，擴(kuò)大高校招生規(guī)模，迅速造就規(guī)模宏大的專門人才隊(duì)伍，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)高等教育的強(qiáng)烈需求，體現(xiàn)和維護(hù)了人民群眾的根本利益，對(duì)增強(qiáng)綜合國(guó)力、提高國(guó)民素質(zhì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步具有深遠(yuǎn)的意義。但從另一方面來說，高等教育規(guī)模的迅猛擴(kuò)張，進(jìn)一步加劇了高等教育資源和經(jīng)費(fèi)的緊缺。

目前我國(guó)高等教育面臨的新任務(wù)是進(jìn)一步提高教育質(zhì)量，為國(guó)家培養(yǎng)更多的創(chuàng)新型、復(fù)合型人才和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的高素質(zhì)人才。在新的歷史時(shí)期對(duì)高等教育提出更高要求的情況下，許多學(xué)校都是因?yàn)樾滦^(qū)建設(shè)的原因，出現(xiàn)了對(duì)資金的巨大需求。然而前些年資金供給的速度與高校規(guī)模擴(kuò)張的速度不相匹配，導(dǎo)致了高校資金缺口劇增，內(nèi)外債務(wù)沉重，特別是許多高校都承擔(dān)著由銀行貸款形成的高額負(fù)債。2007年9月12日，時(shí)任教育部部長(zhǎng)的周濟(jì)在國(guó)務(wù)院新聞辦召開的新聞發(fā)布會(huì)上表示，我國(guó)高校當(dāng)時(shí)的債務(wù)總計(jì)約2000多億元。而在2008年3月3日召開的政協(xié)十一屆一次會(huì)議教育界特別小組討論會(huì)上，全國(guó)政協(xié)委員田淑蘭表示，目前全國(guó)的高校債務(wù)已經(jīng)達(dá)到了2400億元左右。更有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)時(shí)我國(guó)高校貸款規(guī)模已經(jīng)達(dá)到4000億元以上。部分高校債臺(tái)高筑，入不敷出已成事實(shí)。高校債務(wù)危機(jī)的危害不僅影響正常的教學(xué)科研工作，它還可能通過一系列反應(yīng)對(duì)我國(guó)金融體系產(chǎn)生潛在的危害，對(duì)社會(huì)各個(gè)方面造成更為深遠(yuǎn)的消極影響。

（二）財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入存在不足

1.教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)緩慢

國(guó)家作為高等教育的投資主體，政府財(cái)政性投入應(yīng)隨著國(guó)民收入和國(guó)家財(cái)政收入的增加而相應(yīng)增加。早在1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中就明確提出，要“逐步提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，在本世紀(jì)末要達(dá)到4%?！?006年中共中央《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》再次提出：“明確各級(jí)政府提供教育公共服務(wù)的職責(zé)，保證財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)幅度明顯高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度，逐步使財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4%”。2010年6月頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》更加明確“提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達(dá)到4%”。多年來國(guó)家財(cái)政對(duì)高等教育的撥款總量一直在低位徘徊。從1999年高等教育大眾化啟動(dòng)后至2009年，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例一直徘徊于2.79%－3.59%之間，而且只是近幾年才超過3%。從變化趨勢(shì)來看，這一比例并不是持續(xù)增長(zhǎng)的，而是呈現(xiàn)起伏不定的波狀發(fā)展態(tài)勢(shì)⑦。與同期世界其他國(guó)家4.4%的總平均水平相比，有較大差距，不及東亞、太平洋地區(qū)的4.7%，明顯低于大部分發(fā)達(dá)國(guó)家的5%，遠(yuǎn)落后于26個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的6%⑧。同時(shí)我們還應(yīng)看到，盡管國(guó)家預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)年年都在不斷增長(zhǎng)，而且明顯快于GDP的增長(zhǎng)速度，但其中的70%都被用于義務(wù)教育，用于高等教育的僅占20%左右，約占GDP的0.6%，而許多發(fā)展中國(guó)家已超過1%，主要發(fā)達(dá)國(guó)家平均為1.7%⑨。在我國(guó)，很多高等學(xué)校，尤其是省屬院校預(yù)算內(nèi)生均撥款在一段時(shí)期內(nèi)甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的情況，所以為了保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，許多高校不得不通過銀行貸款來解決經(jīng)費(fèi)短缺問題。

2.科研經(jīng)費(fèi)投入偏低

在學(xué)校的各種經(jīng)費(fèi)中，科研經(jīng)費(fèi)撥款是非常重要的來源。爭(zhēng)取科研經(jīng)費(fèi)不但是獲取政府經(jīng)費(fèi)支持的重要渠道之一，而且還是從企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體或國(guó)際組織等爭(zhēng)取資金的最佳方式。高校研發(fā)費(fèi)用占GDP的比例客觀準(zhǔn)確地反映了高校在國(guó)家科研工作中的地位和作用。2006年，我國(guó)高校研發(fā)費(fèi)用占GDP的比例為0.13%，八國(guó)集團(tuán)中的主要國(guó)家美國(guó)為0.37%，日本為0.43%，英國(guó)為0.47%，法國(guó)為0.38%，德國(guó)為0.42%，均遠(yuǎn)高于我國(guó)的水平，是我國(guó)的3倍及以上⑩。雖然近年來我國(guó)的科技投入不斷增加，但是國(guó)家對(duì)高校的科研投入總量還是較少，2010年我國(guó)高校R＆D經(jīng)費(fèi)投入是597.3億元，比上年增長(zhǎng)27.6%，僅占全國(guó)R＆D經(jīng)費(fèi)投入的8.5%?。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，基礎(chǔ)研究一直是高等學(xué)?？茖W(xué)研究的重心。在經(jīng)合組織所屬的大部分國(guó)家，高等學(xué)校承擔(dān)的基礎(chǔ)研究占全國(guó)基礎(chǔ)研究的60%以上。在自然科學(xué)基礎(chǔ)研究方面，我國(guó)高?？蒲嘘?duì)伍占全國(guó)科研隊(duì)伍的2/3，但是所獲得的經(jīng)費(fèi)僅占總經(jīng)費(fèi)的1/3。我國(guó)高校獲得的哲學(xué)社會(huì)科研經(jīng)費(fèi)更是嚴(yán)重不足，以2008年為例，國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金和教育部人文社會(huì)科學(xué)研究基金的總經(jīng)費(fèi)僅為2.4億元?。高?？蒲薪?jīng)費(fèi)投入不足，嚴(yán)重制約了高?？蒲性O(shè)施的改善、研究隊(duì)伍的優(yōu)化和原創(chuàng)性成果的產(chǎn)出，直接影響了高校的創(chuàng)新能力和學(xué)術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力，最終必然影響我國(guó)邁向高等教育強(qiáng)國(guó)之路的步伐。

（三）學(xué)費(fèi)提高受到收入瓶頸的制約

高等教育不僅會(huì)帶來巨大的社會(huì)收益，而且也會(huì)帶來巨大的私人收益，因此高等教育的成本應(yīng)由政府和個(gè)人共同承擔(dān)。個(gè)人承擔(dān)部分主要體現(xiàn)為由受教育者個(gè)人或其家庭繳納一定數(shù)額的學(xué)費(fèi)，從而使學(xué)費(fèi)成為我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)的另一個(gè)重要來源。我國(guó)公立高等教育經(jīng)費(fèi)主要依賴財(cái)政撥款和學(xué)雜費(fèi)，而民辦高等教育則以學(xué)雜費(fèi)為主。我國(guó)高等教育市場(chǎng)存在著巨大的沒有被滿足的有效需求。若從市場(chǎng)需求的角度考慮，學(xué)費(fèi)在當(dāng)前的水平上提高時(shí)，高等教育的總體規(guī)模不會(huì)受到負(fù)面影響。同時(shí)城鎮(zhèn)居民高等教育私人需求對(duì)私人成本的弱彈性表明城鎮(zhèn)居民對(duì)高等教育有著一定潛力的付費(fèi)能力。因此在財(cái)政預(yù)算約束的條件下，加大高等教育成本補(bǔ)償?shù)牧Χ?，可以在一定程度上擴(kuò)大高等教育的規(guī)模，滿足居民對(duì)高等教育的旺盛需求。然而20世紀(jì)90年代中期以來，我國(guó)高等教育學(xué)費(fèi)的持續(xù)增加卻引來了社會(huì)廣泛的批評(píng)，其原因是高等教育規(guī)模的擴(kuò)大和學(xué)費(fèi)水平的提高還應(yīng)兼顧高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)的公平。如果學(xué)費(fèi)水平提高過快而學(xué)生資助配套措施又不能及時(shí)跟進(jìn)，低收入階層對(duì)高等教育私人成本變化的敏感程度要大于高收入階層，學(xué)費(fèi)水平的提高對(duì)低收入階層受教育者入學(xué)可能性的影響要大于高收入階層，因此學(xué)費(fèi)水平提高的幅度必須兼顧社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和不同收入階層受教育機(jī)會(huì)的公平。

作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)居民人均可支配收入水平仍然較低，但教育開支的比例卻不低。據(jù)華中科技大學(xué)兼職教授、全國(guó)人大代表洪可柱的統(tǒng)計(jì)：“中國(guó)的高等教育從規(guī)模上看已經(jīng)從過去精英式教育向大眾化教育轉(zhuǎn)變，但在這種轉(zhuǎn)變中，隱含著許多重大問題。大學(xué)平均學(xué)費(fèi)達(dá)到5000元左右，而中國(guó)農(nóng)民平均凈收入也就3000多元，一個(gè)農(nóng)村家庭要供孩子讀大學(xué)，常常是舉全家之力還不夠。”據(jù)統(tǒng)計(jì)2000年國(guó)內(nèi)高校生均學(xué)費(fèi)占到人均GDP的50%多，而居民的教育開支的比例已接進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家水平?。高等教育費(fèi)用成為許多家庭的重要支出，甚至成為低收入家庭的沉重負(fù)擔(dān)。20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)高校學(xué)費(fèi)漲幅是居民收入增長(zhǎng)的10倍。雖然這個(gè)時(shí)期居民收入也有了較快增長(zhǎng)，然而其增長(zhǎng)速度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及學(xué)費(fèi)的增加，同時(shí)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)，居民收入差距也在明顯拉大。據(jù)統(tǒng)計(jì)2009年普通高校在校生總?cè)藬?shù)2285.15萬人，其中，家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生人數(shù)527萬人，占全部在校生總?cè)藬?shù)的23.06%；家庭經(jīng)濟(jì)特別困難學(xué)生人數(shù)166.1萬人，占全部在校生總?cè)藬?shù)的7.26%?。高額的學(xué)費(fèi)不僅成為低收入家庭的沉重負(fù)擔(dān)，造成很多貧困家庭的優(yōu)秀學(xué)生上不起學(xué)，間接地造成了優(yōu)質(zhì)人才的流失，甚至成為一些家庭致貧的關(guān)鍵因素。這種現(xiàn)象已經(jīng)引起了社會(huì)輿論對(duì)高校收費(fèi)的高度關(guān)注，通過收取高額學(xué)費(fèi)彌補(bǔ)學(xué)校經(jīng)費(fèi)不足的思路，遭遇了居民收入增長(zhǎng)速度和承擔(dān)高等教育成本比例的雙重瓶頸的壓力。因此我國(guó)大部分省份從2003年以后就停止了學(xué)費(fèi)調(diào)整的審批，力圖保持學(xué)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)穩(wěn)定?？梢娞岣邔W(xué)費(fèi)的可能已受到政策的約束，相當(dāng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)無上漲的空間。

（四）激勵(lì)性的財(cái)稅政策作用有限

1.缺乏激勵(lì)性的稅式支出手段

在我國(guó)高校經(jīng)費(fèi)來源中，財(cái)政性投入和學(xué)費(fèi)是最重要的兩個(gè)來源，二者之和占到近70%。這說明我國(guó)高等教育籌資渠道比較單一，高校自身籌資能力較差，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比有一定的距離。如社會(huì)捐贈(zèng)在美國(guó)一些名校經(jīng)費(fèi)中占年度預(yù)算的20－40%。在日本，公立高校的私人捐贈(zèng)占學(xué)校總收入的15%，而私立學(xué)校則高達(dá)50%以上。在英國(guó)高校經(jīng)費(fèi)來源中，私人捐贈(zèng)也達(dá)7%左右。在美國(guó)由于配套資金措施到位、對(duì)企業(yè)和個(gè)人捐贈(zèng)實(shí)行稅收減免等優(yōu)惠政策、高額的遺產(chǎn)稅、對(duì)捐贈(zèng)資金的嚴(yán)格管理和捐贈(zèng)形式的多樣化，都有力地促成了捐贈(zèng)文化的形成。在英國(guó)，遺產(chǎn)稅的最高稅率高達(dá)98%，但遺產(chǎn)稅法規(guī)定捐贈(zèng)部分可以在一定幅度上抵減遺產(chǎn)稅?。這些做法都較好地激勵(lì)了人們捐贈(zèng)的積極性。反觀我國(guó)，社會(huì)捐贈(zèng)所占高校經(jīng)費(fèi)的比例甚小。以1999至2001年為例，該比例分別為2.14%，1.79%和1.40%，近年來雖有所提高但一直低于3%?，從而導(dǎo)致我國(guó)高校社會(huì)捐贈(zèng)無論是在數(shù)量上還是在規(guī)模上與發(fā)達(dá)國(guó)家相比存在很大的差距。其原因既有傳統(tǒng)文化的影響，如中國(guó)富人擔(dān)心捐贈(zèng)露富而招來人們的嫉妒，不敢大量捐贈(zèng)；也受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約。有學(xué)者研究了歐美高等教育的經(jīng)費(fèi)來源情況，認(rèn)為社會(huì)捐贈(zèng)的多少與各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)，如果經(jīng)濟(jì)沒有達(dá)到一定水平，這些國(guó)家也不會(huì)產(chǎn)生這么多的捐贈(zèng)收入。而在中國(guó)，因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)的發(fā)展水平還不夠，國(guó)內(nèi)的企業(yè)家還處在資本積累階段”?，難以產(chǎn)生大量的公益性捐贈(zèng)；也有高校自身缺乏對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)的規(guī)范管理體制和機(jī)構(gòu)的因素。從政府管理角度看，還缺乏對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)的激勵(lì)性稅收政策和法律規(guī)范。如雖然企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅都有公益性捐贈(zèng)允許稅前扣除的規(guī)定，但扣除比例較低，同時(shí)我國(guó)遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅的缺位，也影響了納稅人向高等教育捐贈(zèng)的積極性和主動(dòng)性。

2.缺乏?？顚Ｓ眯再|(zhì)的專門稅種

稅收最主要的職能就是籌集財(cái)政資金，政府主要依靠稅收取得財(cái)政收入。在各國(guó)的稅收制度中，不乏一些稅種，具有專款專用性質(zhì)，專門為了籌集某方面的經(jīng)費(fèi)而設(shè)。如現(xiàn)代西方國(guó)家的最大稅種所得稅，當(dāng)初就是在英法戰(zhàn)爭(zhēng)期間為籌集戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)而開征的一種稅。我國(guó)現(xiàn)行的城市維護(hù)與建設(shè)稅也主要是為籌集城市建設(shè)費(fèi)用而開征的。既然高等教育具有巨大的社會(huì)效益，因此開征教育稅以彌補(bǔ)教育經(jīng)費(fèi)之不足就顯得非常必要。20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)開始收取用于教育的城市教育費(fèi)附加、農(nóng)村教育費(fèi)附加，由于前者是三稅的附加，不是法定稅種，只是權(quán)宜之計(jì)的收費(fèi)項(xiàng)目，足額征收很難，后者很容易被當(dāng)成是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的亂收費(fèi)，自實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革以來就被取消了。從近年來教育費(fèi)附加的運(yùn)轉(zhuǎn)來看，也存在一些明顯的問題：一是在企業(yè)的“三稅”與農(nóng)民的純收入上計(jì)征費(fèi)用，實(shí)際上是一種附加稅，不具有稅收的三個(gè)形式特征，沒有法律保證；二是由于三稅中的增值稅和消費(fèi)稅由國(guó)稅局征收，營(yíng)業(yè)稅由地稅局征收，因此征管矛盾大；三是教育性收費(fèi)的管理和使用上存在擠占、挪用等現(xiàn)象，對(duì)其缺乏有效監(jiān)管?，因此，依靠教育費(fèi)附加籌集教育經(jīng)費(fèi)效果并不理想。

三、解決我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)緊缺問題的對(duì)策

公共產(chǎn)品理論認(rèn)為高等教育可由市場(chǎng)提供，也可由政府提供，或者由二者共同提供，但是由政府提供會(huì)更加有效和公平；成本分擔(dān)理論認(rèn)為高等教育成本應(yīng)由教育受益方根據(jù)各自受益的程度來分擔(dān)。因此政府應(yīng)根據(jù)我國(guó)近年來財(cái)政收入連年增長(zhǎng)的實(shí)際情況，確定其在高等教育投資中的主體地位，多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，積極拓展經(jīng)費(fèi)來源，以便使經(jīng)費(fèi)拮據(jù)的局面早日得到改善。

（一）加大財(cái)政投入高等教育的力度

國(guó)家作為高等教育的主要投資主體已成為全球的共識(shí)。政府能否成為教育的投資主體，關(guān)鍵取決于該國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平越高，國(guó)家對(duì)高等教育的投入就越大，高等教育經(jīng)費(fèi)占教育總經(jīng)費(fèi)的比例也越大。近幾年來我國(guó)財(cái)政收入連年遞增，國(guó)家實(shí)力大大增強(qiáng)，完全有能力拿出一部分資金用于高等教育的發(fā)展。理論和實(shí)踐都表明，我國(guó)政府既有必要在中國(guó)的高等教育發(fā)展中肩負(fù)重要責(zé)任，也有可能從財(cái)政收入的增量中拿出一部分資金用于高等教育的持續(xù)發(fā)展。因此應(yīng)明確政府在高等教育發(fā)展中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，進(jìn)一步加大撥款力度，盡快解決高校因擴(kuò)招、院校合并增加運(yùn)行成本所形成的債務(wù)危機(jī)，力爭(zhēng)2012年實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)到4%這一目標(biāo)，在今后逐步提高。令人欣慰的是財(cái)政部、教育部和相當(dāng)多的省份都啟動(dòng)了高校減輕債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作，高校的債務(wù)有所下降，貸款規(guī)模上升的勢(shì)頭得到了有效控制。在政府財(cái)政性高等教育發(fā)展總投入增加的情況下，還應(yīng)注意各類撥款的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。在保證重點(diǎn)院校重點(diǎn)學(xué)科優(yōu)先發(fā)展的前提下，也應(yīng)考慮普通院校的良性發(fā)展，扶持落后地區(qū)的薄弱院校。只有通過總量的增加和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，才能使政府成為高等教育的真正投資主體。

（二）鼓勵(lì)全社會(huì)向高等教育捐贈(zèng)

加強(qiáng)高校社會(huì)融資能力建設(shè)，爭(zhēng)取私人、社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)的捐贈(zèng)已成為國(guó)外大學(xué)應(yīng)對(duì)經(jīng)費(fèi)緊張的重要策略之一。因此現(xiàn)階段，首先政府應(yīng)鼓勵(lì)全社會(huì)關(guān)注和支持高等教育的發(fā)展，培育和規(guī)范企業(yè)的高等教育捐贈(zèng)觀念與行為，引導(dǎo)社會(huì)捐贈(zèng)文化的形成，為高?；I資創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。其次，建立規(guī)范的專門的籌資機(jī)構(gòu)。配備專門的工作人員，做好常年捐贈(zèng)和專門捐贈(zèng)工作。這種捐贈(zèng)不應(yīng)僅限于國(guó)內(nèi)和本地，更應(yīng)擴(kuò)大區(qū)域范圍，積極引進(jìn)國(guó)際社會(huì)的捐贈(zèng)。再次，政府應(yīng)出臺(tái)一系列相關(guān)的鼓勵(lì)政策，比如稅收減免、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅的開征、榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)措施，來激勵(lì)更多的企業(yè)、組織與個(gè)人對(duì)教育事業(yè)的捐贈(zèng)，使捐贈(zèng)人在經(jīng)濟(jì)和名譽(yù)上得到相應(yīng)的回報(bào)，創(chuàng)造出學(xué)校與捐贈(zèng)人雙贏的局面。最后，高校應(yīng)重視培養(yǎng)學(xué)生與學(xué)校的情感，通過校友會(huì)這個(gè)紐帶，加強(qiáng)與校友的聯(lián)系，爭(zhēng)取校友捐贈(zèng)。

（三）利用稅收手段籌集專門用于教育的財(cái)政資金

目前我國(guó)專門用于教育經(jīng)費(fèi)的稅收手段——教育稅還未開征，這也成為高等教育經(jīng)費(fèi)緊張的一個(gè)原因。從世界范圍來看，各種教育主要由政府提供，教育經(jīng)費(fèi)主要由政府撥款?，不少國(guó)家都不同程度地通過稅收來解決經(jīng)費(fèi)問題。如韓國(guó)1980年12月1日實(shí)行的教育稅，采取多種形式向納稅人按比例征稅；英國(guó)從地方稅種拿出一部分用于教育；就高等教育來源多元化最為典型的美國(guó)而言，獨(dú)立后僅14年，美國(guó)政府就規(guī)定“市鎮(zhèn)的土地一律劃分為36個(gè)區(qū)，其中第16區(qū)的土地收入充當(dāng)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，……同時(shí)還規(guī)定各州有權(quán)開征教育稅以支持教育事業(yè)的發(fā)展”??，F(xiàn)階段美國(guó)聯(lián)邦政府的教育經(jīng)費(fèi)主要來源于聯(lián)邦征收的個(gè)人所得稅和保險(xiǎn)稅，州政府的教育經(jīng)費(fèi)主要來源于州征收的銷售稅和個(gè)人所得稅，絕大部分州、地方政府的教育經(jīng)費(fèi)來自地方征收的財(cái)產(chǎn)稅。這些國(guó)家或者開征教育稅或者指定某種稅的收入用于教育的做法值得借鑒。目前我國(guó)可以考慮先從費(fèi)改稅入手，取消教育費(fèi)附加，開征教育稅。在這方面我國(guó)燃油稅開征中的一些經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。也可在現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)不作大的調(diào)整的前提下，從某稅或某些稅收收入中劃出一部分專門用于高等教育，利用一般性稅收為高等教育籌集經(jīng)費(fèi)。例如在中國(guó)未來改革房產(chǎn)稅之后，將這種較為穩(wěn)定的稅收中的一部分用于支持高等教育，也可將一定比例的個(gè)人所得稅用于高等教育。通過以上努力使得財(cái)政對(duì)高等教育的投入有可靠的財(cái)源保證。

（四）爭(zhēng)取更多的科研經(jīng)費(fèi)及科研服務(wù)收入

在當(dāng)今社會(huì)，科研經(jīng)費(fèi)不僅是衡量一所大學(xué)教育水平的指標(biāo)，而且在大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)中的地位日益突出，成為大學(xué)經(jīng)費(fèi)越來越重要的一項(xiàng)來源。大學(xué)爭(zhēng)取更多的科研經(jīng)費(fèi)，不僅可以保障科研活動(dòng)的順利進(jìn)行，而且還可以為學(xué)校提供周轉(zhuǎn)資金，減少負(fù)債。其次高校是科研成果的主要生產(chǎn)場(chǎng)所，應(yīng)關(guān)注產(chǎn)學(xué)研的結(jié)合，加強(qiáng)與企業(yè)以及其他科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織開展科研合作，促使這些成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的能力是高?；I集資金的重要來源。尤其是對(duì)于綜合性大學(xué)和理工類大學(xué)來講，充分利用其研究成果，強(qiáng)化高校智力資源資本化的能力，通過科研成果的轉(zhuǎn)化增加教育經(jīng)費(fèi)，從而形成產(chǎn)出更多、更好科研成果的良性循環(huán)。最后就是專利轉(zhuǎn)讓收入。高校可以出讓自己的專利權(quán)為學(xué)?；I集資金。從目前的情況來看，專利轉(zhuǎn)讓費(fèi)也許還不是很可觀，在高校的經(jīng)費(fèi)收入中所占的比例還微不足道，但考慮到其快速的發(fā)展勢(shì)頭，專利轉(zhuǎn)讓不僅可能成為大學(xué)與企業(yè)合作的一種重要形式，而且很可能成為理工科類大學(xué)經(jīng)費(fèi)收入中的一個(gè)亮點(diǎn)。

（五）發(fā)行教育彩票

彩票作為一種金融工具，同股票、債券基金等其它金融工具一樣，可以持續(xù)、反復(fù)地籌集社會(huì)閑散資金。彩票業(yè)發(fā)展較快，目前已成為世界上第六大產(chǎn)業(yè)。世界上已有100多個(gè)國(guó)家通過發(fā)行彩票，聚集社會(huì)閑散資金，主要用于彌補(bǔ)政府財(cái)政在社會(huì)福利、公共衛(wèi)生、教育、體育、文化等社會(huì)公益事業(yè)投入的不足。美國(guó)較早采用發(fā)行教育彩票的方式為教育集資。全美最有影響和成效的獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目是佐治亞州創(chuàng)辦的“希望獎(jiǎng)學(xué)金”項(xiàng)目?。目前美國(guó)已有加利福尼亞、密執(zhí)安紐約等12個(gè)州規(guī)定彩票的全部收入用于教育，世界上已有40個(gè)國(guó)家和地區(qū)發(fā)行了彩票教育。彩票業(yè)在我國(guó)并非空白，改革開放以來，我國(guó)已有20多年發(fā)行福利彩票和體育彩票的經(jīng)驗(yàn)，在彩票的發(fā)行方式、品種構(gòu)成、期限結(jié)構(gòu)等方面都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也培養(yǎng)了一批精通彩票發(fā)行和流通的中介機(jī)構(gòu)和專門人才，這些都為我國(guó)教育彩票的發(fā)行提供技術(shù)支持和人才保證。隨著人們收入水平的提高和對(duì)高等教育正外部性的深入了解，通過發(fā)行教育彩票的方式聚集社會(huì)閑散資金，以彌補(bǔ)政府財(cái)政對(duì)高等教育投入的不足，應(yīng)成為增加高等教育投入的新選擇。

注釋

①唐任伍：《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：北京師范大學(xué)出版社，2009年，第5頁(yè)。

②Winegarden.C.R，“Schooling and Incom Distribution：Evidence from International Data，”Economica，1979，pp.83－87.

③于德弘、陸根書：《論我國(guó)高等教育擴(kuò)招對(duì)收入分配公平的影響》，《高等教育研究》2000年第2期。

④盧現(xiàn)祥：《有利于窮人的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年，第14頁(yè)。

⑤⑨蔣凱：《世界銀行關(guān)于發(fā)展中國(guó)家高等教育新觀點(diǎn)》，《全球教育展望》2002年第6期。

⑥《1999、2010年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，教育部網(wǎng)站，http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_335/200510/12286.html http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_633/201203/xxgk_132634.html.

⑦劉道彩：《教育經(jīng)費(fèi)投入，看數(shù)據(jù)不如看保障》，光明網(wǎng)，http：//www.gmw.cn/.

⑧王勝今、趙俊芳：《我國(guó)高等教育大眾化十年盤點(diǎn)與省思》，《高等教育研究》2009年第4期。

⑩?李立國(guó)、黃海軍：《邁向高等教育強(qiáng)國(guó)之路》，《清華大學(xué)教育研究》2010年第1期。

?《2010年全國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，科技部網(wǎng)站，http：//www.most.gov.cn/kjbgz/201109/t20110927_89857.htm.

?趙善慶：《從發(fā)達(dá)國(guó)家看我國(guó)高等教育資金短缺問題的解決》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2008年第2期。

?《2009年全國(guó)普通高校資助政策執(zhí)行情況》，教育部網(wǎng)站，http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s4885/201011/112014.html.

?耿同勁：《我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)困境及其求解》，《當(dāng)代教育與文化》2010年第7期。

?孫羽迪：《美國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)來源及啟示》，《現(xiàn)代教育管理》2009年第7期。

?邁克·列茨岑基斯，等：《德國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)及績(jī)效導(dǎo)向撥款》，《高教發(fā)展與評(píng)估》2007年第5期。

?席衛(wèi)群：《借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn) 開征我國(guó)的教育稅》，《稅務(wù)研究》2005年第11期。

?羅曉華：《高等教育財(cái)政投資政策研究》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008年，第124頁(yè)。

?戴本博：《外國(guó)教育史》，北京：人民教育出版社，1990年，第461頁(yè)。

?張小萍：《公共財(cái)政體制下中國(guó)高等教育財(cái)政投入優(yōu)化研究》，北京：中國(guó)市場(chǎng)出版社，2009年，第85頁(yè)。

2012－02－20

陜西省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“公共財(cái)政視角下促進(jìn)城市統(tǒng)籌發(fā)展政策的效應(yīng)研究”（11E033）

責(zé)任編輯 曾新