魏瑜

（蘭新鐵路新疆公司 副總經(jīng)理，新疆 烏魯木齊 830011）

1 確立鐵路運輸企業(yè)市場經(jīng)濟主體地位背景

20世紀80年代以前，我國鐵路實行的是計劃經(jīng)濟體制，企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)高度集中于行業(yè)主管部門，政府行為取代了企業(yè)行為，計劃決策取代了市場決策，經(jīng)營者僅僅是計劃實施者，缺乏提高鐵路效率的激勵性制度安排。而在我國鐵路改革之初，人們采取通過調(diào)整企業(yè)利益分配關(guān)系激勵經(jīng)營者的辦法來改善鐵路企業(yè)的效率，如最初采用的利潤分成、利改稅及利潤承包等辦法。經(jīng)過一段時期實踐之后，人們開始著手調(diào)整國家（作為所有者）與鐵路企業(yè)（指作為代理人的鐵路局）的權(quán)利配置，希望通過賦予經(jīng)營者自主經(jīng)營權(quán)所產(chǎn)生的激勵來提高企業(yè)運行效率。從某種意義上說，我國鐵路改革歷程就是一個不斷完善激勵約束機制和強化經(jīng)營者激勵的過程[1]。

2011年以來，按照鐵道部黨組確立鐵路運輸企業(yè)市場主體地位的戰(zhàn)略部署，鐵道部各司局都提出了下放經(jīng)營管理權(quán)的管理辦法，例如，《印發(fā)〈關(guān)于加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式確立國家鐵路運輸企業(yè)市場主體地位的改革推進方案〉的通知》（鐵政法[2011]67號）明確提出：“部機關(guān)各有關(guān)部門要按照分工，抓緊研究制定配套改革措施和管理辦法，清理修改規(guī)章制度和相關(guān)文件，健全完善工作制度和運行機制，切實轉(zhuǎn)變職能，規(guī)范管理；各鐵路局、專業(yè)運輸公司要結(jié)合實際，抓緊研究落實改革方案的措施，制定實施細則，切實轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，確保各項改革措施落實到位。”落實鐵路運輸企業(yè)市場主體權(quán)責，確保新體制新機制順暢運行是2012年鐵路工作的重點任務之一[2]。鐵路發(fā)展的歷史經(jīng)驗表明，隨著企業(yè)經(jīng)營權(quán)利從鐵道部向鐵路局的下移，許多重大權(quán)利的運用上會出現(xiàn)許多超出人們預期的偏差。在鐵道部對相關(guān)權(quán)利進行了更為實質(zhì)性的下移之后，鐵路局擁有了相對更大的自主決策權(quán)，但鐵路局存在的許多問題并沒有得到完全解決，如鐵路員工積極性仍有待提高，鐵路局不熱心路網(wǎng)性事務，鐵路財產(chǎn)權(quán)利配置效率仍有進一步提升空間，等等?；诖耍覀兞D解決的經(jīng)濟學問題是，采取什么樣的舉措才能更好地下放鐵路經(jīng)營管理權(quán)，更好地改善鐵路財產(chǎn)權(quán)利的激勵性配置水平？

2 提高財產(chǎn)權(quán)利激勵性配置水平是我國鐵路產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的重要內(nèi)容

國內(nèi)外經(jīng)濟研究表明，建立有效的對企業(yè)經(jīng)營者的激勵約束機制十分重要。丹尼爾·W·布羅姆利就認為，任何一個經(jīng)濟體制的最核心功能就是對企業(yè)或個人行為形成激勵性制度安排，鼓勵增加市場性收入，節(jié)約生產(chǎn)成本，提高企業(yè)勤奮、發(fā)明和創(chuàng)新的內(nèi)在動力。Sun和Jones的研究也表明，企業(yè)經(jīng)營管理效率不僅取決于企業(yè)所有權(quán)結(jié)構(gòu)，在更大程度上取決于企業(yè)激勵約束機制的完善程度。

回顧我國鐵路企業(yè)改革歷程，利潤分成制（1979—1982年）、利改稅（1983—1985年）、利潤承包（1986—1990年），以及隨后實施的建立鐵路運輸企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度等歷次改革都明確把建立激勵約束機制作為改革的重要目標，改善激勵約束機制，提高財產(chǎn)權(quán)利的激勵性配置水平，是我國鐵路產(chǎn)業(yè)改革重組的“基本路線圖”。2000年初，在我國鐵路產(chǎn)業(yè)試行的建立鐵路客運公司方案，也是為了更好地明確鐵路各業(yè)務模塊的責權(quán)利邊界，更好地調(diào)動增收節(jié)支、改善運輸資源配置效率的積極性。

安全、運營、建設(shè)是目前我國鐵路科學發(fā)展過程中的三大主題，我國鐵路產(chǎn)業(yè)面臨的迫切問題是按照“保在建、上必需、重配套”確保建設(shè)進程，按照科學發(fā)展要求保障鐵路運輸生產(chǎn)安全，按照確立鐵路運輸企業(yè)市場主體地位要求實施多元化經(jīng)營戰(zhàn)略等。在這樣的發(fā)展背景下，建立有效的激勵約束機制十分必要，非常迫切。

3 鐵路財產(chǎn)權(quán)利及其特征

3.1 鐵路財產(chǎn)權(quán)利

產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學認為，財產(chǎn)權(quán)利是指以財產(chǎn)利益為重要內(nèi)容，直接體現(xiàn)財產(chǎn)利益的民事權(quán)利的集合。財產(chǎn)權(quán)利可以以貨幣進行價值計量，權(quán)利人依法可對特定財產(chǎn)利益享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔保物權(quán)。在財產(chǎn)權(quán)利受到分割時，權(quán)利人依法得到救濟[3]。鐵路財產(chǎn)權(quán)利是指以鐵路財產(chǎn)利益為重要內(nèi)容，直接體現(xiàn)鐵路財產(chǎn)利益的民事權(quán)利的集合。鐵路財產(chǎn)權(quán)利包括線網(wǎng)固定設(shè)施、移動載運設(shè)備、信息管理系統(tǒng)等及其相關(guān)權(quán)利，鐵路財產(chǎn)權(quán)利人對特定鐵路財產(chǎn)享有所有權(quán)、控制權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)等相關(guān)合法權(quán)益。只有明確界定鐵路財產(chǎn)的責權(quán)利邊界，才能更好地激勵鐵路運輸企業(yè)努力工作。

3.2 鐵路財產(chǎn)權(quán)利的特征

鐵路財產(chǎn)權(quán)利除了具有一般財產(chǎn)權(quán)利的排他性、專用性、收益性、法定性等特性外，還具有兩個特殊特征，即企業(yè)性和公益性、專用性和共用性。

3.2.1 企業(yè)性和公益性

鐵路這種網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)覆蓋的空間范圍大，由于各地區(qū)所處地域面積、人口、環(huán)境、自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平等的差異性，必然導致處于鐵路網(wǎng)絡(luò)中的核心局和邊緣局、干線鐵路和支線鐵路、客運專線和貨運通道等的成本收益狀況不盡相同。有些鐵路本身不可以依靠自身收益彌補全部成本支出，其主要作用是促進經(jīng)濟社會發(fā)展、國土開發(fā)和提供社會基本出行服務，為社會成員提供公共物品，從而具有公益性。有些鐵路線路客貨流量大，盈利能力強，可由社會資本經(jīng)營管理，從而具有企業(yè)性。鐵路公益性和企業(yè)性并存，相互交織在一起，是鐵路產(chǎn)業(yè)財產(chǎn)權(quán)利的一種內(nèi)在屬性?；诖?，鐵路產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃、投資、建設(shè)、運營、管理、社會性管制、經(jīng)濟性管制等都離不開政府職能和作用的發(fā)揮，離開了政府這一因素，鐵路產(chǎn)業(yè)甚至無法生存，更別提得到充分發(fā)展。在這種情況下，一方面需要政府發(fā)揮必要作用，另一方面也需要發(fā)揮市場經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)性地位和作用。處置好政企關(guān)系，厘清政府職能和企業(yè)職能邊界，是鐵路財產(chǎn)權(quán)利關(guān)系復雜性的內(nèi)在要求之一。

3.2.2 專用性和共用性

鐵路網(wǎng)絡(luò)中存在大量的共用財產(chǎn)權(quán)利，包括鐵路線路、站場樞紐、通信信號、供電設(shè)施、調(diào)度指揮等，同時也存在專門為某一鐵路運輸企業(yè)服務的財產(chǎn)權(quán)利。鐵路網(wǎng)絡(luò)中的共用性財產(chǎn)權(quán)利往往決定了鐵路運輸企業(yè)的成本收益狀況，甚至在某種程度上還決定了鐵路運輸企業(yè)的生存和發(fā)展。共用性和專用性財產(chǎn)權(quán)利，特別是共用性財產(chǎn)權(quán)利是鐵路網(wǎng)絡(luò)性最突出的表現(xiàn)形式，如表1所示。

表1 鐵路專用性和共用性財產(chǎn)權(quán)利特征

鐵路財產(chǎn)權(quán)利具有專用性和共用性的特殊性，鐵路產(chǎn)業(yè)必須處置好那些由多家鐵路運輸企業(yè)共用的財產(chǎn)權(quán)利，特別是大型鐵路設(shè)備、調(diào)度指揮、財務清算等財產(chǎn)權(quán)利。一個基本原則是，通過政企分開、組織重構(gòu)、建立激勵約束制度等舉措，把更多的共用性財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)化為由鐵路運輸企業(yè)控制的專用性財產(chǎn)權(quán)利。在良好的制度約束下，強化政府協(xié)調(diào)管控職能，完善共用性財產(chǎn)權(quán)利的配置規(guī)則。

4 鐵路財產(chǎn)權(quán)利激勵性配置途徑及其啟示

4.1 厘清政企關(guān)系：充分發(fā)揮市場經(jīng)濟體制的激勵性作用

和計劃經(jīng)濟體制或命令經(jīng)濟體制相對，市場經(jīng)濟體制是指市場對資源配置起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用的經(jīng)濟體制，是市場運作的具體制度安排或運行方式的總稱。經(jīng)濟學理論認為，市場經(jīng)濟體制具有很強的激勵性，能夠充分調(diào)動經(jīng)營者追求利潤的動力，更好地配置稀缺的社會資源。

從鐵路財產(chǎn)權(quán)利的企業(yè)性和公益性來看，鐵路財產(chǎn)權(quán)利需要激勵性配置。第一，鐵路財產(chǎn)權(quán)利的企業(yè)性要求發(fā)揮市場經(jīng)濟體制作用，由鐵路運輸企業(yè)按照價格規(guī)律進行資源配置，發(fā)揮鐵路局市場主體地位，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，提高國有資本和民營資本運用效率和回報率。第二，鐵路財產(chǎn)權(quán)利的公益性要求發(fā)揮政府規(guī)劃管理作用，由政府按照公共事業(yè)運作規(guī)律承擔鐵路規(guī)劃、投資、建設(shè)、運營等相關(guān)社會性責任，建設(shè)良好的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施，提供社會公共物品，對鐵路產(chǎn)業(yè)進行宏觀管理和行業(yè)監(jiān)管。

鐵道部黨組提出，“鐵道部要充分發(fā)揮政府監(jiān)管和行業(yè)管理職能，通過行政的和經(jīng)濟的手段，采取多種方式，對鐵路局進行檢查、監(jiān)督、評價、考核。鐵道部將制定新的運輸和服務清算規(guī)則，建立公平、公正、公開的清算體系，使運輸企業(yè)公平地取得相應的運輸收入，相互提供服務得到合理補償，以此來激勵各鐵路局積極開拓市場，努力增加收入”[4]。從鐵路財產(chǎn)權(quán)利的企業(yè)性和公益性特征來看，明確鐵道部和鐵路局的政府職能和企業(yè)職能，把公益性的建設(shè)和行業(yè)監(jiān)管職能留給鐵道部，把企業(yè)性職能留給鐵路局，符合鐵路財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)在要求。隨著鐵路體制機制改革進程的不斷推進，國家在鐵路公益性投資、國土開發(fā)型鐵路建設(shè)等方面的職責需要進一步加強，同時把鐵路企業(yè)性職能市場化，由市場經(jīng)濟體制來調(diào)節(jié)鐵路局的資源配置行為。

4.2 調(diào)整組織邊界：構(gòu)建承擔專用性和共用性財產(chǎn)權(quán)利的經(jīng)濟組織

在我國既有路網(wǎng)格局條件下，鐵路企業(yè)組織邊界相對較小，使得鐵路運輸企業(yè)無法提供完整運輸產(chǎn)品，鐵路運輸企業(yè)之間的交易環(huán)節(jié)過于復雜，增加了許多交易成本，同時由于鐵路運輸企業(yè)規(guī)模相對較小，削弱了網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟的實現(xiàn)程度[5]。在這種背景條件下，鐵路財產(chǎn)權(quán)利分配就必須有相應的組織邊界或產(chǎn)權(quán)邊界的界定來匹配。如果鐵路運輸企業(yè)組織邊界覆蓋空間范圍太小，那么共用性的財產(chǎn)權(quán)利就會較多地集中到作為企業(yè)總部和產(chǎn)權(quán)代表的鐵道部手中。相反，如果鐵路運輸企業(yè)組織邊界覆蓋空間范圍太大，則不利于控制鐵路運輸企業(yè)的逆向選擇和道德風險，甚至會超過現(xiàn)有調(diào)度指揮技術(shù)、信息管理技術(shù)、維護養(yǎng)修技術(shù)等所能適應的范圍。

從專用性和共用性的財產(chǎn)權(quán)利屬性來看，一方面，我國鐵路產(chǎn)業(yè)需進一步調(diào)整鐵路運輸企業(yè)組織邊界，按照現(xiàn)代技術(shù)和管理水平的要求，構(gòu)建組織邊界相對合理的鐵路運輸企業(yè)，提高管內(nèi)客貨流量比例，減少跨局間的鐵路運輸量；另一方面，針對必須保留在鐵道部或其代理手中的共用性財產(chǎn)權(quán)利，必須堅持統(tǒng)一管理，集中調(diào)配，構(gòu)建管理調(diào)度指揮、財務清算、鐵路電子商務系統(tǒng)、建設(shè)和運營標準等公用性財產(chǎn)權(quán)利的獨立機構(gòu)。

4.3 完善激勵約束制度：實現(xiàn)鐵路運營管理過程的精益化

新制度經(jīng)濟學認為[6]，科學技術(shù)為經(jīng)濟增長注入了活力，但如果沒有制度創(chuàng)新和制度變遷作為基礎(chǔ)，通過一系列制度安排（包括產(chǎn)權(quán)制度、法律制度、運營制度等），把技術(shù)創(chuàng)新成果鞏固下來，那么，長期經(jīng)濟增長和社會發(fā)展以及經(jīng)濟效率的提高就不可能實現(xiàn)?？傊趪一蚱髽I(yè)資源配置過程中，制度具有決定性的作用。

精益管理理論認為，精益管理是一整套社會技術(shù)（Socio-technical）系統(tǒng)，它通過提高企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)、客戶需求、供應商供給的精準性，達到低成本、高效率、高質(zhì)量地進行生產(chǎn)，最大限度地使顧客滿意的目標。精益管理中的“精益”的主要含義是，在企業(yè)生產(chǎn)過程中，不投入多余的生產(chǎn)要素，只在適當?shù)臅r間生產(chǎn)必要數(shù)量的市場急需產(chǎn)品或下道工序急需的零部件或半成品，所有經(jīng)營活動都要具有經(jīng)濟性。凡是不能增加價值的生產(chǎn)活動都被定義為浪費。精益管理可以有效適應運輸產(chǎn)品的生產(chǎn)過程，改善運輸產(chǎn)品的時效性；可以有效協(xié)調(diào)運輸企業(yè)復雜的分工協(xié)作關(guān)系；可以有效降低或消除各種不確定性水平；可以有效實現(xiàn)運輸生產(chǎn)的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟性[5]。為了實現(xiàn)精益管理的目標，建立一整套精細化的激勵約束制度尤其重要。

進一步完善公平、公正和顯性化的激勵約束規(guī)則，是調(diào)動廣大鐵路員工工作積極性，更有效配置鐵路財產(chǎn)權(quán)利的重要手段。鐵道部文件指出，為進一步推進鐵路體制機制改革，需改進和完善考核制度，加大對安全生產(chǎn)、增收節(jié)支、服務質(zhì)量、廉政建設(shè)、路風建設(shè)、隊伍穩(wěn)定等考核力度，科學確定考核指標，建立嚴密的考核程序，把握重點，覆蓋全面，保證企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動既依法合規(guī)，又高效率、高效益。隨著鐵路管理體制機制改革的不斷深化，需依托現(xiàn)代信息手段，完善激勵約束制度，提高過程管理水平，實現(xiàn)鐵路運營管理過程的精益化。

5 結(jié)語

財產(chǎn)權(quán)利激勵性配置是我國鐵路產(chǎn)業(yè)的根本和關(guān)鍵，也是鐵路改革重組過程必須予以關(guān)注的重大問題。除具有財產(chǎn)權(quán)利的一般屬性之外，鐵路財產(chǎn)權(quán)利還具有企業(yè)性和公益性、專用性和共用性等特殊屬性，從而使鐵路產(chǎn)業(yè)體制機制改革變得十分復雜。第一，鐵路財產(chǎn)權(quán)利具有公益性屬性，內(nèi)在地要求發(fā)揮政府職能優(yōu)勢，在鐵路規(guī)劃、投資、建設(shè)、運營補貼、行業(yè)管理和監(jiān)管等方面發(fā)揮作用；鐵路財產(chǎn)權(quán)利具有企業(yè)性屬性，內(nèi)在地要求發(fā)揮市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢，在鐵路優(yōu)化資源配置，調(diào)動鐵路員工積極性等方面發(fā)揮作用。從這個意義上講，必須明晰鐵道部政府職能和鐵路局企業(yè)職能，實現(xiàn)政企分開，構(gòu)建責權(quán)利明確的鐵路運輸企業(yè)，發(fā)揮鐵路局的市場主體地位和作用。第二，鐵路財產(chǎn)權(quán)利具有專用性，內(nèi)在地要求擴大鐵路運輸企業(yè)經(jīng)營管理權(quán)，賦予鐵路局更大的自主經(jīng)營權(quán)利；鐵路財產(chǎn)權(quán)利具有共用性，內(nèi)在地要求調(diào)整鐵路運輸企業(yè)組織邊界，盡量把共用性財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)殍F路運輸企業(yè)內(nèi)部的專用性財產(chǎn)權(quán)利。針對鐵路局確實無法獨立接納的調(diào)度指揮、財務清算、電子商務系統(tǒng)等共用性財產(chǎn)權(quán)利，必須構(gòu)建事業(yè)單位性質(zhì)或企業(yè)單位性質(zhì)的經(jīng)濟組織，承擔起共用性財產(chǎn)權(quán)利管理和服務職能。另外，隨著鐵路技術(shù)裝備和信息化水平的不斷提高，我國鐵路產(chǎn)業(yè)具備了精益化管理條件。結(jié)合鐵路精益化管理，通過激勵約束制度建設(shè)，能夠更好地實現(xiàn)鐵路運營管理全過程的精準控制，調(diào)動鐵路員工工作積極性，改善鐵路服務質(zhì)量，改善鐵路經(jīng)營管理效率?？傊?，我國鐵路產(chǎn)業(yè)優(yōu)化經(jīng)營管理體制機制是一項系統(tǒng)工程，需要通過政企關(guān)系、組織模式和規(guī)章制度的構(gòu)建，著力解決影響鐵路科學發(fā)展的體制和機制性障礙，下放鐵道部手中過于集中的權(quán)力，明確鐵路企業(yè)市場主體地位，優(yōu)化經(jīng)營管理體制機制，提高我國鐵路產(chǎn)業(yè)的激勵性水平，切實推進我國鐵路產(chǎn)業(yè)科學發(fā)展。

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