葛亞軍 彭艷軍

【摘要】食品小作坊、小攤販遍布于城市和城鄉(xiāng)結(jié)合地帶，物美價廉的優(yōu)勢是這些小作坊、小攤販擁有廣大的市場，同時，他們的存在也方便了市民的生活。但是，最近曝出的“染色饅頭”、“臭味香干”、“甲醛鴨血”等小作坊、小攤販生產(chǎn)銷售的安全問題，也越來越引起人們的關(guān)注和警覺。

【關(guān)鍵詞】小作坊；小攤販；食品安全；監(jiān)管

食品小作坊、小攤販非常廣泛地分布在人們周圍，為人們的生活提供了便利的服務(wù)和美味的食品。但是，小作坊的衛(wèi)生安全問題也日益令人擔(dān)憂，由于法律、行政權(quán)力配置等種種原因，對于從事食品生產(chǎn)和銷售的小作坊、小攤販的監(jiān)管，困難重重。

一、食品小作坊、小攤販的特點

我國目前存在著大量的從事食品生產(chǎn)和加工行業(yè)的小作坊、小攤販，大都分布在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶或城市居民聚居地區(qū)。他們大都從事的是特色的傳統(tǒng)食品生產(chǎn)加工行業(yè)或快餐類的行業(yè)，來滿足城市居民日常生活的需要。

（一）數(shù)量多、規(guī)模小、分布廣

小作坊、小攤販主要是指生產(chǎn)、加工和銷售人員低于10人的食品從業(yè)單位和個人。小作坊、小攤販在我國大量存在著，有調(diào)查現(xiàn)時，從事食品生產(chǎn)銷售的小作坊、小攤販占食品行業(yè)的78.8%，其數(shù)量規(guī)模十分龐大。同時，小作坊、小攤販的生產(chǎn)規(guī)模和銷售規(guī)模很小，主要是對居民提供現(xiàn)時的食品服務(wù)，因此，生產(chǎn)經(jīng)營的門面、從業(yè)人員等規(guī)模較小，但是，食品小作坊、小攤販的分布范圍及其廣泛，幾乎遍布我國所有的大中小城市，在每一個具體的城市中，它主要分布在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶或居民聚集區(qū)，幾乎分散于一個城市的各個角落。

（二）風(fēng)險控制力弱，食品質(zhì)量風(fēng)險大

大多數(shù)食品小作坊、小攤販沒有專門的質(zhì)量審查人員，從原材料的采購、食品的加工到銷售，沒有專門的風(fēng)險監(jiān)測制度和人員負責(zé)，質(zhì)量安全無法保障。而且，食品小作坊、小攤販大都位于環(huán)境衛(wèi)生狀況較差的地區(qū)，其生產(chǎn)環(huán)境的衛(wèi)生狀況不理想。而且大多數(shù)小作坊、小攤販不能保證對生產(chǎn)設(shè)施進行有效消毒，加工場所的衛(wèi)生條件不符合要求。小作坊、小攤販大都沒有自我檢測的制度和設(shè)備、人員，因此，小作坊、小攤販生產(chǎn)銷售的食品難以控制風(fēng)險隱患，安全質(zhì)量令人堪憂。

（三）從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)、衛(wèi)生安全意識低

通過筆者的走訪和調(diào)查，我國大多數(shù)在小作坊、小攤販中從事食品生產(chǎn)銷售的人只有中小學(xué)文化，文化水平平均偏低，大部分食品小作坊、小攤販的從業(yè)人員不了解甚至不知道相關(guān)的食品安全法律。因此，食品小作坊、小攤販從業(yè)人員缺乏基本的自律精神，對于食品衛(wèi)生沒有充分的認識。同時，食品小作坊、小攤販從業(yè)人員的自我衛(wèi)生意識比較差，在生產(chǎn)、銷售中不注意自己的衛(wèi)生狀況，很容易產(chǎn)生對食品的二次污染。

二、食品小作坊、小攤販的存在原因

我國存在大量的食品小作坊、小攤販，與我國的歷史和經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀也是密不可分的。食品生產(chǎn)加工小作坊、小攤販的存在有其必然性和合理性。

（一）我國獨特的飲食文化

中華飲食文化源遠流長，有很多獨具地方特色和民族特色的小吃等傳統(tǒng)的、獨具風(fēng)味的食品，諸如油炸臭豆腐、驢肉火燒等。這些食品又大豆有著幾個相同的特點：首先是不宜存儲，這些食品不像面包、餅干等食品，可以一次購買后多次食用，這就決定了這些食品難以產(chǎn)生批量化的生產(chǎn)和銷售，因此，往往只能通過食品小作坊、小攤販來生產(chǎn)。

（二）城市化進程中諸多問題的交叉作用

當前，我國的城市化進程逐年加快，在城市人口不斷增加的情形下，工作和生活的壓力開始逐漸展現(xiàn)在城市新增人口和事業(yè)人口身上。很多人不可避免地會尋找工作或創(chuàng)業(yè)的機會，相對于勞動密集、資本密集和技術(shù)密集等行業(yè)而言，食品行業(yè)則要求品種多、特色強、布局分散，以利于適應(yīng)不同人群的需求，對規(guī)模和技術(shù)水平要求不高，而且大部分食品的生產(chǎn)工藝簡單，容易操作和掌握，所以其進入門檻非常低。[1]因此食品生產(chǎn)小攤販、小作坊就為這些城市新增人口或失業(yè)人口所親賴。我們不能否認食品生產(chǎn)加工小作坊、小攤販目前仍然是增加人民收入、解決失業(yè)人口再就業(yè)的重要手段。

（三）擁有廣大的市場

食品生產(chǎn)銷售小作坊、小攤販在我國有著很大的市場，除了我國傳統(tǒng)的飲食文化和歷史等原因外，與我國的經(jīng)濟和社會狀況也分不開。首先，現(xiàn)階段我國的經(jīng)濟發(fā)展不平衡，在城市或農(nóng)村仍然存在這很多的低收入群體，他們更加關(guān)注的是如何填飽自己的肚子，而食品的安全衛(wèi)生問題往往是次要考慮的，因此，他們對于能夠提供味美價廉的食品的小作坊小攤販，有著很大的需求性；其次，現(xiàn)在人們的工作壓力普遍較大，大部分人不得不犧牲自己的吃飯時間，尤其是對于早飯和午飯，人們大都是在路邊攤買一份早點或者是在工作的附近的小飯館叫一份外賣，這種現(xiàn)象在城市中極為普遍。

三、食品生產(chǎn)小作坊、小攤販監(jiān)管現(xiàn)狀

對于食品生產(chǎn)小作坊、小攤販的衛(wèi)生安全問題，我國已經(jīng)開始采取一定的措施進行整治和管理，對于已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問題也進行了積極的解決和分析。

（一）對于食品生產(chǎn)小作坊、小攤販的監(jiān)管有了充分的重視

在2011年12月20日，全國人大教科文衛(wèi)委員會召集了全國31個省、市、自治區(qū)的人大教科文衛(wèi)委員會的相關(guān)人員，召開了食品安全地方立法研討會。這次會議的主要議題是：深入貫徹食品安全法，切實落實全國人大常委會執(zhí)法檢查報告的相關(guān)建議，研討食品生產(chǎn)加工小作坊和小攤販管理的地方立法問題，充分交流地方立法中的經(jīng)驗和重點、難點問題，推動地方立法進程。[2]這說明我國中央政府以及立法機關(guān)對于食品小作坊、小攤販的安全衛(wèi)生問題有了充分的認識，并對于小攤販、小作坊的監(jiān)管工作有了初步的部署。

（二）出臺了一系列的法律、法規(guī)和規(guī)章

在2009年正式施行的《食品安全法》中，第29條明確規(guī)定：“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，應(yīng)當符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關(guān)部門應(yīng)當對其加強監(jiān)督管理?！边@是在法律中第一次正式對小作坊提出規(guī)制要求。同時，各地也紛紛出臺針對食品小作坊的地方性法律文件，不斷探索食品小作坊的監(jiān)管對策，例如上海市通過了《實施<中華人民共和國食品安全法>辦法》、《上海市食品生產(chǎn)加工小作坊準許生產(chǎn)證發(fā)證管理辦法》等地方性法規(guī)、文件。這些法律法規(guī)等規(guī)范性文件豐富了食品安全法，同時，對小攤販、小作坊的監(jiān)管也提供了依據(jù)。

四、食品生產(chǎn)小作坊、小攤販監(jiān)管的困難

在我國，對小作坊、小攤販的監(jiān)管不是一朝一夕就能成功的，這一問題的解決有著眾多的困難，主要表現(xiàn)在：

（一）小作坊、小攤販分布范圍廣、流動性大

食品小攤販、小作坊廣泛的分不在城市的各個角落或城鄉(xiāng)結(jié)合地帶，分布范圍十分廣泛，且具有相對隱蔽的特點，監(jiān)管部門難以全面有效地掌握全部的小作坊、小攤販的生產(chǎn)經(jīng)營情況，這對于監(jiān)管部門的監(jiān)管帶來了很大的困難。同時，對于小攤販來講，他們又具有很強的流動性，沒有固定的生產(chǎn)經(jīng)營場所，監(jiān)管部門對這些小攤販的管理更是難上加難。

（二）分工不明，存在眾多監(jiān)管交叉點和空白點

食品小作坊、小攤販的監(jiān)管涉及到政府的工商局、衛(wèi)生局、質(zhì)監(jiān)局、食品藥品監(jiān)管局等多個行政部門，我國現(xiàn)階段的中央立法和地方立法中，對于監(jiān)管職責(zé)的劃分不是很健全，致使很多的監(jiān)管既存在交叉又存在空白，食品安全隱患難以得到有效解決。并且，在食品小作坊、小攤販流動性大、分布廣泛且數(shù)量眾多，再加上監(jiān)管人員等資源的匱乏，這種現(xiàn)象在基層更為明顯，這也造成了監(jiān)管空白。

（三）法律體系不健全

我國雖然在2009年通過了《食品安全法》，并出臺了一系列的法律法規(guī)作為補充。但是，由于我國面積廣大、地區(qū)眾多，而各地的實際情況又不一致，使得我國很難在對于食品小攤販、小作坊的監(jiān)管上做出統(tǒng)一的規(guī)定。這時就需要地方充分發(fā)揮立法的積極性和能動性，充分結(jié)合自己的特點制定本地區(qū)的法規(guī)。但是，截至2011年僅有寧夏、上海、浙江等3個省份出臺了規(guī)范食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的地方性法規(guī)。陜西、吉林、青海、甘肅、湖南、山東、河南等7個省份列入2011年省級人大立法計劃審議項目或者計劃完成項目。[3]這導(dǎo)致我國在小攤販、小作坊的監(jiān)管上的法律體系嚴重不健全，影響監(jiān)管工作的順利開展。

五、加強食品小作坊、小攤販監(jiān)管的措施

對于如何加強對食品小作坊、小攤販的監(jiān)管，筆者認為，可以從以下幾個方面加強改進：

（一）加強地方立法

《食品安全法》第二十九條第二款規(guī)定：“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，應(yīng)當符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關(guān)部門應(yīng)當對其加強監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會依照本法制定?！钡谌畻l又規(guī)定：“縣級以上地方人民政府鼓勵食品生產(chǎn)加工小作坊改進生產(chǎn)條件；鼓勵食品攤販進入集中交易市場、店鋪等固定場所經(jīng)營?！庇纱丝梢?，《食品安全法》并沒有對小作坊、小攤販做出統(tǒng)一規(guī)定。究其原因，是因為我國面積大、人口分布廣，各地的風(fēng)俗習(xí)慣不同，難以制定統(tǒng)一的立法標準。因此，需要地方積極發(fā)揮立法的能動性，結(jié)合本地實際情況，制定符合本地區(qū)實際情況的相關(guān)法律制度。

（二）制定市場準入制度

對于食品小作坊、小攤販，我們不能一概否認，它們也有它們存在的社會基礎(chǔ)和經(jīng)濟條件，我們不能一味的完全打壓。但是，我們可以通過制定一個較為嚴格的市場準入標準，用標準化的管理來提高對小作坊、小攤販食品的監(jiān)管。但是，如果設(shè)立較嚴格的市場準入門檻，將會導(dǎo)致大量人員失業(yè)，給群眾生活帶來不便，加重政府的負擔(dān)，影響社會穩(wěn)定；如果放松市場準入門檻，又會帶來食品安全隱患，無法確保群眾的生命安全和身體健康。因此，在制定市場準入制度時，我們應(yīng)該合理地考慮地方情況和行業(yè)實際，制定切實可行的市場準入制度。

（三）合理整合小作坊、小攤販

對于食品小作坊、小攤販，我們也應(yīng)該區(qū)別對待，對于生產(chǎn)民族特色食品、物美價廉地為人民群眾生活服務(wù)的，要進行積極的引導(dǎo)和保護，但對于有食品安全問題的，也不能姑息。政府應(yīng)該提供支持，可以對從業(yè)者進行適當培訓(xùn)等。 政府應(yīng)該建立方便快捷的申請證照的渠道，并適當降低辦證費用，促使小作坊主動辦理證照。在對小作坊的稅收管理方面也應(yīng)適當減免。對證照齊全的小作坊政府部門還應(yīng)考慮為其從業(yè)人員提供免費的體檢服務(wù)和發(fā)放免費的食品安全知識手冊。同時，對于具有地方特色、民族特色的風(fēng)味食品，可以適時地進行整合，通過建立統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會或整合為一個團體來集中管理。

食品安全關(guān)系到國計民生和社會穩(wěn)定，我們必須通過各種措施來保證人民群眾的食品安全。小作坊、小攤販是分布最為廣泛，與普通群眾接觸最為頻繁的食品行業(yè)，同時，它也是在增加就業(yè)渠道、提高人民收入的重要手段。因此，我們應(yīng)當綜合利用各種手段，從實際情況出發(fā)，合理地引導(dǎo)、管理、監(jiān)督食品小作坊、小攤販。

參考文獻：

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[3]劉江，鐘圣榮，魏琳.食品加工小作坊監(jiān)管難點及對策[N].中國工商報，2011-08-24.B03.

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