摘要：“城市經營”一詞曾廣受爭議，人們對其內涵的理解也莫衷一是。本文在梳理現(xiàn)有研究成果的基礎上，對城市經營的目標、主體與對象、層面與方式，城市經營與城市規(guī)劃、城市管制的關系進行了討論。本文認為，城市經營的終極目標應當是提高居民福利水平和幸福指數(shù)；根據(jù)層面的不同，城市經營有不同的主體、對象和方式，其前提是要做好城市規(guī)劃，關鍵是城市管治水平的提高。
　　關鍵詞：城市經營；城市規(guī)劃；城市管治
　　中圖分類號：F299.2
　　城市經營，正如其英文urban management的本意一樣，首先是一個管理學概念，需要系統(tǒng)考察其目標、主體與對象、實現(xiàn)方式；同時，城市經營又是一個經濟學概念，在考慮其實現(xiàn)方式時要考慮成本與收益，考慮參與者的參與約束和激勵相容約束；最后，城市經營還是一個政治學概念，需要在城市政府善治下才能實現(xiàn)其價值和意義。
　　一、城市經營的目標
　　中國的城市經營分別經歷了為城市基礎設施融資、提高城市自身價值和提升城市競爭力的三個階段。而城市競爭力之說，似乎正在得到越來越多的認可（如仇保興，2001；張京祥、朱喜剛和劉榮增，2002；黃璐，2004；等等）①。可以理解，對城市競爭力的推崇和追求有其理論和實踐根源。在理論上，以Tiebout （1956）的地方支出的純理論模型和Breton (1996)的競爭性政府理論為代表。二者共同的觀點是：只要經濟要素（投資、人口等）和資源在各個城市或社區(qū)間能自由流動，政府之間就會產生競爭，而這種“用腳投票”的競爭機制會迫使城市政府改進效率、提高城市競爭力。②在實踐中，中國各地區(qū)之間的競爭也迫使作為經濟主體的城市政府不斷強化競爭意識，其作為獨立的利益主體和競爭主體的地位在不斷強化。再加上城市政府官員基于經濟績效（GDP和財政收入）的考核晉升機制（周黎安，2004），將城市經營的目標確定為增強城市競爭力就不足為奇了。
　　但是，需要指出的是，GDP和財政收入的增長只能說明經濟總量和政府可支配資源的擴張，而未必會帶來城市居民整體福利的增加，有時甚至是以犧牲居民福利的代價來換取。因此，對城市競爭力的追求也不能被推至極致，成為城市經營追求的終極目標。事實上，中國各地區(qū)之間的激烈競爭已經導致嚴重的負面效應，如重復建設（沈立人、戴園晨，1990）、地方保護主義（周黎安，2004）、扭曲的財政收支行為（聶輝華，2006），甚至地方政府與當?shù)仄髽I(yè)合謀（聶輝華和李金波，2006），在追求GDP增長的同時罔顧安全生產和環(huán)境保護，以致事故頻發(fā)、環(huán)境污染，等等。因此，那種簡單的把城市看作是公司，單純強調城市競爭力的觀點并不可取。城市經營應當有更高層次的追求。當代城市管理和政府再造運動的實踐表明，城市管理（經營）的根本目的是為了發(fā)展，為了提高居民的福利程度和幸福水平 （褚大建、劉冬華，2005）。洪銀興和周誠君（2003）指出，從城市經營的目的、過程和效果等方面全面界定城市經營的內涵，必須要考慮到與城市功能相關的現(xiàn)代城市的基本特征，即最佳的人居環(huán)境、最佳的市場環(huán)境、最佳的投資和創(chuàng)業(yè)環(huán)境、最佳的生態(tài)環(huán)境。按此要求，城市經濟的內容或目標涉及三個方面：一是提高城市資源的價值，二是提高城市競爭力，三是在人口、資源和環(huán)境方面提高城市可持續(xù)發(fā)展能力。換言之，以人為本、注重全面協(xié)調可持續(xù)的城市發(fā)展理念應當成為城市經營的重要目標。因此，總結起來，城市經營的目標應當有四個層次：一是為基礎設施融資；二是實現(xiàn)城市價值最大化；三是增強城市競爭力；四是提高居民福利程度和幸福水平，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在實踐中，城市政府應當統(tǒng)籌兼顧，既要考慮解決融資難題，也要著眼長遠，關注民生和居民福利。
　　二、城市經營的主體和對象
　　關于城市經營的主體，一直有一些爭論，主要有經營主體多元論和經營主體一元論。經營主體多元論的看法是：政府是城市經營的主導者，企業(yè)是城市經營的參與主體，全體市民是城市經營的決定力量。比如，仇保興（2001）認為，當前經營城市的主體已經從城市政府轉向政府與民眾的綜合體?！霸瓉硪恢闭J為城市政府是經營城市的惟一主體，但是城市是全體市民的城市，所以經營城市的主體也應該是城市的市民、企業(yè)、社會團體和各級政府，實際上是這樣一個綜合體作為經營的主體。在經營城市的過程中，有許多領域應該讓位給企業(yè)和市民去經營。政府應該采取一些引導性的規(guī)劃和政策，來調動各個經營主體的積極性，才能搞好城市經營。”而經營主體一元論則認為城市政府是城市經營的唯一主體。比如，王振有（2004）強調：城市與城市項目是不同的，企業(yè)和公眾可以是城市項目的經營主體，但不是城市經營的主體。而且，由于城市經營與企業(yè)經營在對象、成果、目標和原則、方式等方面存在諸多差異，因而作為法律授權的城市管理機構，城市政府是城市經營的唯一主體。企事業(yè)單位、非政府或非營利組織以及作為個體和整體的社會公眾，他們雖然都可以是城市建設與管理的參與者，但由于他們不具有對城市經營客體的資源配置權，無法有效配置城市中的壟斷性和公共產品屬性資產EPmrRBgIXPgMqGo3XriB/Gs9Jrb1pUnJuRFBFJh3Bzg=（資源），不能成為城市的主體。筆者認為，這兩種觀點其實并無根本對立，只是針對不同的層面而已。如果把城市經營分為戰(zhàn)略層面和運作層面的話，經營主體一元論是從戰(zhàn)略的層面強調城市政府對于城市經營的主導甚至獨占地位。的確，在戰(zhàn)略層面，唯有政府有這種能力、視野甚至是義務來進行宏觀的戰(zhàn)略經營，如對城市發(fā)展戰(zhàn)略、城市空間規(guī)劃的制定和實施，等等。而在運作層面，城市政府本身則是眾多參與主體中的一員，其角色在于引導和規(guī)范其他主體的行為，以達到增進公共利益的目的。因此，筆者認為，城市經營的主體在戰(zhàn)略層面上是城市政府，而在運作層面上則是包括了政府、企事業(yè)單位、非政府或非營利組織以及作為個體和整體的社會公眾在內的多元綜合體。
　　關于城市經營的對象或范圍，也有不同的看法。如仇保興（2001）認為，城市經營的維度已從單一的基礎設施的投融資擴展到影響城市競爭力的所有項目，范圍已從城市的內部資源配置轉向更大區(qū)域范圍內的資源配置。周建瑜（2005）認為，凡是城市所擁有的可以資本化、資產化的資源，不管是物質還是精神的，有形的還是無形的，只要當它有利于盤活城市這一最大的國有資產，實現(xiàn)經濟社會可持續(xù)發(fā)展，都可以是城市經營的范圍。陳巖松（2008）根據(jù)不同的分類標準，將城市經營的對象（客體）分為不同類型：如按照城市資產的類型，可分為有形資產和無形資產。有形資產包括土地、城市基礎設施等；無形資產包括城市形象、城市品牌、知名度等。按城市資產屬性，可分為經營性資產（如土地、房屋）、準經營性資產（如供水、供氣、垃圾處理）和非經營性資產（如道路、綠地）。經營性資產和準經營性資產是城市經營的客體（對象）。按地域單元劃分，可分為區(qū)域經營（包括新區(qū)、舊區(qū)等）、城市整體、具體項目等。筆者認為，上述描述和劃分基本涵蓋了城市經營的對象，但筆者更認可仇保興的看法，城市經營在維度和范圍上突破了兩個概念：一是突破了傳統(tǒng)的資源觀，即城市經營的對象不限于各種有形或無形的資源，城市的產業(yè)集聚、投資環(huán)境、創(chuàng)新能力都將是城市經營的對象；二是突破了流行的營利觀，即即使是非經營性的道路和綠地也可以是城市經營的對象，因為它們關系到城市的環(huán)境，而環(huán)境關乎城市競爭力和居民福利。因此，在考慮城市經營的對象時，視野要更加開闊些，思路要更加靈活些。
　　三、城市經營的層面與方式
　　前文已經說明，城市經營可分為兩個層面：一是戰(zhàn)略層面，可以稱為城市戰(zhàn)略經營；另一個則是在運作層面，可以稱為城市經營運作。城市戰(zhàn)略經營是宏觀層次的城市經營，在整個城市經營體系中處于指導性、戰(zhàn)略性的地位，引領著整個城市發(fā)展的全局。它是以整個城市為對象，研究和關注整個城市的發(fā)展戰(zhàn)略，以城市整體發(fā)展方向、功能定位、空間結構、城市整體形象塑造等作為經營的主要內容，以實現(xiàn)城市整體利益最大化為目標的經營活動（崔曙平，2010）。崔曙平（2010）認為，城市戰(zhàn)略經營由兩大部分構成：一是城市總體戰(zhàn)略經營，包括城市戰(zhàn)略定位和整體的空間經營；二是城市營銷，包括對城市品牌和城市事件的經營。
　　但這種以提高城市競爭力為目標的城市戰(zhàn)略經營，存在諸多不足。以城市戰(zhàn)略定位為例。事實上，運用多年的城市定位理論存在一定缺陷。比如，定位理論往往關注城市外部環(huán)境因素，而對城市內部的因素分析僅局限于針對“定位”而展開的協(xié)調安排，容易顧此失彼；如果大家都采用類似的分析方法追求幾乎相同的目標定位，其結果是導致城市之間產業(yè)嚴重同構、重復建設、惡性競爭，城市建設千城一面；而以競爭對手城市為參照構思的戰(zhàn)略，甚至可能導致方向性錯誤：面對激烈變化的信息時代，如果忽略現(xiàn)代科技創(chuàng)新特性對城市發(fā)展的影響，結果往往會與原來的競爭對手一起被“創(chuàng)業(yè)型城市”的迅速崛起而取代（仇保興，2003）。因此，以城市戰(zhàn)略定位為主要內容之一的城市戰(zhàn)略經營可能并不能真正起到增強城市競爭力的作用。再如城市營銷，是要通過城市品牌、城市形象和城市事件的策劃，對城市發(fā)展戰(zhàn)略目標進行“包裝”和展示，并將其向全球推銷，以期達到戰(zhàn)略方案實施的目的。但事實上，城市營銷常常被歪曲為片面的城市形象推銷：各地相互攀比，爭做“世界第一”、“中國第一”，爭做“名人故里”。種種“營銷”手段之所以令人啼笑皆非，其根本原因在于競爭使然，將提高城市競爭力當成了城市戰(zhàn)略經營的唯一目標。
　　筆者認為，如果把城市經營提升至著眼于城鄉(xiāng)居民福利和幸福水平、增強可持續(xù)發(fā)展能力的高度上，城市戰(zhàn)略經營的內涵會有所不同。結合我國當前的實際，城市戰(zhàn)略經營應當包括：如何培育和扶持城市的戰(zhàn)略性新興產業(yè)；如何積極穩(wěn)妥地推進城鄉(xiāng)一體化；如何加快發(fā)展社會事業(yè)。這三方面既照顧到了提高城市競爭力的要求，又直接與民生福利和幸福水平有關。比如，扶持戰(zhàn)略性新興產業(yè)的目的是要提高區(qū)域創(chuàng)新能力、形成支撐城市發(fā)展的主導產業(yè)，培育城市發(fā)展的后勁。創(chuàng)新是經濟增長的發(fā)動機，也是城市發(fā)展的驅動力。創(chuàng)新將帶來新的產業(yè)、新的機遇和新的發(fā)展格局，本身就是在做大蛋糕。扶持戰(zhàn)略性新興產業(yè)就是從戰(zhàn)略的高度重視創(chuàng)新、促進創(chuàng)新，本身也就是城市經營。再如，推進城鄉(xiāng)一體化的一個目的是要加快人口向城市集聚，以此帶動其他要素的進一步聚集。集聚是城市的本質，而人口集聚最具基礎性。人口集聚意味著市場的擴大、分工的深化，意味著新知識的匯集和傳播，意味著社會交往的深入。從戰(zhàn)略的高度推進城鄉(xiāng)一體化不僅為經濟增長提供了強大動力，還將縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和收入分配差距，從整體上增進全體人民的福利。最后，發(fā)展民生社會事業(yè)，則是要讓城市發(fā)展的成果更加公平地惠及城鄉(xiāng)居民，建設和諧城市，實現(xiàn)均衡發(fā)展。事實上，發(fā)展社會事業(yè)，形成團結和諧的城市文化，本身就是一種吸引力，本事就是一種城市營銷。
　　與城市戰(zhàn)略經營相對應的層次是城市經營運作，是對城市要素如城市資本、自然和人文資源、產業(yè)、土地、基礎設施、環(huán)境等的具體經營。城市經營運作要根據(jù)這些要素的不同經濟性質實行不同的經營方式。比如，對完全收益性的要素資源，應當實行民營化，以市場化的方式增強活力；對于完全公益性的要素資源，則要保證財政資金的投入，提高服務質量；而對于半公益半收益的要素資源，則可考慮以公私合作伙伴關系，發(fā)揮政府和民間的雙重優(yōu)勢，在利用民間資金的同時服務公共利益。當然，這種劃分不是絕對的，現(xiàn)在有的國家、有的地區(qū)即使對完全公益性的要素資源也可以民營化的方式來供給。關鍵取決于是否存在良好的管制環(huán)境。
　　四、城市經營與城市規(guī)劃
　　城市的財富隱藏在城市的空間結構中。作為調控城市土地資源利用和空間資源配置的重要依據(jù)和手段，城市規(guī)劃旨在引導市場實現(xiàn)社會目標，是城市戰(zhàn)略經營的前提和依據(jù)。城市規(guī)劃包括城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市控制性詳細規(guī)劃和各類專項規(guī)劃（崔曙平，2010）。其中，城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃是用于規(guī)劃全市發(fā)展全局性、總體性目標（包括城市發(fā)展方向、空間格局等），是城市戰(zhàn)略經營的依據(jù)和實施工具；城市總體規(guī)劃是在城市發(fā)展戰(zhàn)略基礎上，規(guī)劃城市經濟社會活動及其支撐體系的空間布局、空間分區(qū)、空間組合等，是城市空間運營的依據(jù)和實施手段；城市控制性詳細規(guī)劃，則確定了城市空間單元的功能、開發(fā)強度、建筑密度等，是城市土地及城市建設資產項目資本運作及經營模式選擇的依據(jù)和準則；而各類專項規(guī)劃則是規(guī)劃建設項目的功能、規(guī)模、布局、建設時序等，是城市建設項目運作的基礎和投融資模式選擇的依據(jù)。
　?。ㄒ唬┏鞘幸?guī)劃中的問題
　　當前，在我國很多城市規(guī)劃普遍存在如下幾個方面的問題。一是“攤大餅”現(xiàn)象嚴重，帶來了高昂的經濟和生態(tài)成本。一些地方的城市范圍無限制地外延擴展，布局過于分散，小城鎮(zhèn)建設遍地開花，大量占用郊區(qū)和農村土地，不僅嚴重浪費了土地資源，破壞了生態(tài)環(huán)境，而且導致基礎設施投資分散。有研究表明，密集的城市發(fā)展與郊區(qū)化自由蔓延的城市發(fā)展，基礎設施成本相差五倍。二是空間布局不合理，帶來了嚴重的交通和社會問題。一些地方在飛速發(fā)展中，要么延續(xù)了“圈層式”的城市規(guī)劃格局，要么在城郊建立了許多功能單一組團（如北京的天通苑）。這兩種模式都往往對城市功能進行分區(qū)，割斷了各城市功能之間的有機聯(lián)系，迫使城市居民只能在城市不同功能區(qū)之間長途跋涉，形成了鐘擺式的交通模式，增加了生產、生活成本，加劇了交通問題；同時，由于開發(fā)而形成了對老城區(qū)人口的分離效應，一些新開發(fā)的新區(qū)成為富人的天堂，而老城區(qū)則因為臟亂差而成為窮人的聚集地，加重了社會隔閡。三是城市規(guī)劃對產業(yè)發(fā)展的引導和容納能力不足，對于如何引導促進產業(yè)結構調整和企業(yè)集群形成、優(yōu)化各類新型產業(yè)的空間布局、提升相關用地的功能等問題缺乏系統(tǒng)研究。城市規(guī)劃滯后于城市發(fā)展，反過來也導致規(guī)劃修編頻繁，穩(wěn)定性差。四是規(guī)劃的隨意性強，覆蓋程度低，對城市空間發(fā)展的控制能力不足。一些地區(qū)規(guī)劃覆蓋范圍狹窄，只對規(guī)劃區(qū)范圍內進行管理，而之外的城鄉(xiāng)結合部則成為城市外圍的灰色地帶。這些城市規(guī)劃的問題如果不能得到有效解決，必將影響城市經營的效果。
　?。ǘ┏鞘幸?guī)劃的基本思想
　　根據(jù)城市戰(zhàn)略經營的基本思想，筆者認為，從城市規(guī)劃的角度，首先應注意從城市整體發(fā)展的高度考慮城市的空間布局。這就要跳出一城一池孤立地看待城市規(guī)劃的傳統(tǒng)思維，而是要從區(qū)域與區(qū)域、城市與城市、中心城市與衛(wèi)星城鎮(zhèn)一體化的角度來思考規(guī)劃布局。要放棄用簡單的城市功能分區(qū)的思維來進行城市規(guī)劃的做法，更加注重城市各種功能之間的有機聯(lián)系。當前，結合我國的實際，應當考慮多采用霍華德（2000）“田園城市”的思想來規(guī)劃中心城市與衛(wèi)星城鎮(zhèn)的空間布局。作為城市，不可避免會出現(xiàn)城市中心，以市中心為圓點，會自然形成一層套一層的商圈、居住圈。如果不加以控制，圈層結構、攤大餅式的發(fā)展格局會自然形成，必將帶來嚴重的交通和社會問題。這背后實際上是城市內在的對人口和資源的吸引力導致的發(fā)展極化。在某種程度上，極化發(fā)展會帶來好處，城市本來就是要素聚集的產物；但過于極化也會造成城市擁擠不堪、密度過大的問題。因此，要通過一定手段來控制城市發(fā)展的過度極化現(xiàn)象。規(guī)劃就是一個重要手段。要用分散型的城市布局來抗衡這種極化的力量。具體思路是：把城市分成若干個組團，組團與組團、組團與中心城市之間用綠帶分隔。同時，每個組團作為城市的衛(wèi)星城，在功能上是復合的，既是居住區(qū)也是就業(yè)地。理論上，如果這樣的組團能夠解決居住人口80%的就業(yè)，這種組團將能起到分流中心城市人口壓力的功能，可以既避免“攤大餅”式的發(fā)展格局，防止出現(xiàn)鐘擺式交通，又能發(fā)揮中心城市引領城市發(fā)展、聚集高端資源的作用。
　　其次，要重視規(guī)劃對城市產業(yè)發(fā)展的引領作用。企業(yè)在地理空間上集聚，有助于形成企業(yè)集群。而一旦形成企業(yè)集群，不僅可以穩(wěn)定城市政府的稅源，城市本身的發(fā)展也將具備強大的內在動力，人們創(chuàng)業(yè)踴躍、創(chuàng)新涌流。但是，應當注意的是，企業(yè)集聚不等于一定能形成企業(yè)集群。企業(yè)集群是集聚的企業(yè)之間形成了某種共生關系，這種共生關系既可能是大量中小企業(yè)圍繞某幾個大型企業(yè)而進行的配套，如西雅圖的飛機制造業(yè)；也可能是大量同行業(yè)企業(yè)在集聚基礎上形成的專業(yè)化分工和協(xié)作，如溫州的皮革與制造業(yè)。集群內各個企業(yè)相互獨立，但卻保持著緊密的聯(lián)系，這些聯(lián)系使得集群內的中小企業(yè)從以往零散、雜亂狀態(tài)走向系統(tǒng)化和有序化。當前各a8bb9436b79b608428e6116080fd4553ae9f7e83f45a592329f9ccdf87471bd8類開發(fā)區(qū)在全國各大小城市到處開花，但卻鮮有成功培育起企業(yè)集群的。原因在于不顧客觀規(guī)律而人為地推動產業(yè)集聚往往是事與愿違。破解這個問題，一方面，需要在規(guī)劃上優(yōu)化開發(fā)區(qū)布局，依據(jù)企業(yè)集群的分布來規(guī)劃發(fā)展衛(wèi)星鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)和專業(yè)鎮(zhèn)；另一方面，需要借助資本的力量，將集聚的企業(yè)串起來，讓企業(yè)生產企業(yè)。
　　最后，城市規(guī)劃要具有穩(wěn)定性、權威性，要為城市經營各參與主體提供穩(wěn)定的預期和可信的承諾。城市經營需要調動各類投資，而投資是基于對風險和收益的預期，而預期又是建立在對城市健康發(fā)展的信心之上的。穩(wěn)定而權威的城市規(guī)劃實際上是一種承諾，是為人們描述一個可以實現(xiàn)的發(fā)展藍圖，從而有助于城市經營的各參與主體形成對城市發(fā)展前景的穩(wěn)定預期。反過來，如果城市規(guī)劃編制草率、決策隨意，那么就很難形成良好的前景預期。比如，頻繁出現(xiàn)的“拉鏈”馬路現(xiàn)象，建好的路沒過多久就開膛破肚填埋各種線路和管道，這不僅造成交通擁堵，還傷害了其他參與主體的利益，比如該道路兩側的商家，由于整天施工、交通擁堵、噪音污染、環(huán)境臟亂等而導致人流不暢、商流不活、價值流失。這種做法是與城市經營背道而馳的。還有一些地方，好不容易建了新城或新區(qū)，沒過多久又開始打著產業(yè)升級的旗號開始拆遷，如此這般拆了重建、建了再拆，頻繁折騰，反復炒賣地皮，是最為拙劣的城市經營，破壞了各參與主體對城市經營前景的信心和預期，最終傷害了城市發(fā)展的元氣。
　　五、城市經營與城市管治
　　城市經營是一個體系，涉及多個參與主體。各主體之間存在層面不對等、角色不相同、利益不一致、信息不對稱、認識不統(tǒng)一等問題。比如，在戰(zhàn)略層面，城市政府是城市經營的唯一主體，而在運作層面則有政府、企業(yè)、非盈利組織、居民等多種參與主體，各主體所處的層面是不對等的；既然是不同主體，又處于不同層面，自然立場和角色也就不同，利益自然就不一致；而且由于各自都有私人信息，信息不對稱是一個自然現(xiàn)象，各自根據(jù)自己的信息和利益偏好，對城市經營的認識和看法也會有所不同。如何有效協(xié)調各參與主體之間的利益和認識，共同促進城市經營活動的開展和運行，是城市經營取得成功的關鍵。這便是城市管治的重要性所在。
　　所謂城市管治，包括了管理和治理（governance）兩層含義。城市管理是對與城市規(guī)劃、城市建設以及城市運行相關聯(lián)的城市基礎設施、公共服務設施和社會公共事務的管理。在某種程度上，城市管理更偏重于對城市公共事務的行政管理，是一種垂直的、單向的權力關系。而城市治理則是在一定的環(huán)境下，各利益相關者（包括城市政府、社會中介組織、城市市民等）以一定的方式參與城市的建設、管理和運營。與城市管理相比較，城市治理強調社會各界的參與，在權力關系上呈現(xiàn)網絡狀結構：一方面，各個利益相關者都可以在城市事務的管理中發(fā)揮獨特的角色；另一方面，其他利益相關者要對城市政府行使監(jiān)督職能，其利益訴求將在很大程度上影響城市政府的決策。城市管理和城市治理合起來稱為城市管治，其基本含義是在城市政府主導下，以一定的體制機制為依托，吸引和調動各類社會組織、市民參與到城市建設、管理和運營中來，以實現(xiàn)城市經營的目標。不同于公司治理的概念，城市管治既強調了各方利益相關者對城市事務的相機治理的基本訴求，又考慮到了行政管理體系下城市公共權力在城市經營中的主導和引領地位。
　　既然是由城市政府主導，那么城市經營能否取得實效首先要看政府自身管理如何、政府行為是否廉潔、高效。而這取決于四個方面。一是政府的行為是否依法合規(guī)。這是對政府行政權力運行的基本要求。要使所有的行政管理人員知法、懂法，進而做到嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。這是城市經營能否順利開展的前提條件。二是政府行政過程是否公開透明。陽光是最好的防腐劑，行政權力公開透明運作為公眾參與和監(jiān)督政府提供了條件，可以有效預防腐敗，建立公眾對政府行為的信心，從而為城市經營提供良好的體制環(huán)境。三是政府職能是否得到切實轉變。在城市經營的過程中，既要注意彌補“市場失靈”，又要防止自身的“政府失靈”，把政府主要職能轉變到經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務上來，把公共服務和社會管理放在更加重要的位置，努力為社會提供方便、快捷、優(yōu)質、高效的公共服務。四是要加強監(jiān)督和問責。要通過健全責任制度，實現(xiàn)有權必有責、用權受監(jiān)督、違法要追究、侵權須賠償。在規(guī)范內部管理的同時，要自覺接受群眾監(jiān)督，接受新聞輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督，接受來自行政復議和行政訴訟的監(jiān)督。
　　由于城市經營不可避免地需要借助市場力量，如引入民間資本來對某些項目進行融資和運營。由于民間資本以營利為目的，與政府促進公共利益的目標可能會存在不一致的地方，因此有必要對之進行適當?shù)囊?guī)制。所謂規(guī)制，也稱為監(jiān)管，是政府及其他社會機構，依據(jù)法律法規(guī)對民間資本的進入、經營、價格、產品質量和服務條件等進行干預，使城市居民能得到合理而恰當?shù)姆铡斦f明的是，規(guī)制的主體有多樣性，不一定只有城市政府本身。作為服務的購買者，城市居民、企業(yè)、各類專業(yè)技術人員、新聞媒體和社會團體等都可以作為規(guī)制主體，具體要看運營項目涉及的范圍和性質。規(guī)制的方式分為多種，比如：通過設置進入門檻的準入規(guī)制，旨在控制進入者的數(shù)量和品質，確保市場處于有效競爭狀態(tài)；通過確定產品或服務的價格或價格調整機制來刺激項目經營者提高生產效率，抑制可能的壟斷，保護消費者的權益；通過設立退出機制來為項目設施產權的轉移、項目投資回報的實現(xiàn)提供渠道，同時對經營不善的項目或經營者違約情形進行有效制約；通過對服務質量和安全運行進行監(jiān)管，來保障在提供以及公眾在使用項目設施時的安全、衛(wèi)生、環(huán)保和健康等方面的利益；通過確立普遍服務機制來保障所有相關居民能得到城市公用基礎設施的服務，等等。
　　無論是政府自身的管理，還是政府作為重要主體而對城市經營項目進行的適當規(guī)制，都需要引入公眾參與。公眾參與的合理性在于以下幾個方面。一是公眾作為城市政府的委托人，有權對政府行政過程和行為進行監(jiān)督。對于城市經營而言，引入公眾參與可以在一定程度上避免城市規(guī)劃的隨意性和局部性，提高城市戰(zhàn)略經營的能力和水平。二是公眾作為政府公共服務的消費者，有權對服務的數(shù)量和質量提出要求、發(fā)表看法、作出決策。比如，在城市具體公用基礎設施的建設和運營過程中，公眾參與決策和評價是衡量該項目是否實現(xiàn)其公共利益目標的主要手段。三是公眾參與有利于阻斷政府與項目經營企業(yè)之間的合謀，改善政府形象，強化對項目運營者的監(jiān)督，實現(xiàn)消費者與“服務提供商”之間的“面對面”，減少“尋租”空間。四是公眾參與可以更加廣泛地調動居民對城市經營的積極性，在提高城市政府行政效率和城市經營水平的同時，還有助于彰顯城市的個性和魅力，激發(fā)城市創(chuàng)新動力，匯集各類優(yōu)質人力物力，從而更好地提升城市的吸引力。當前，我國城市管治中加強公眾參與已經得到越來越多的人的接受和支持，廣州、深圳、上海、青島、廈門等城市率先做出了嘗試。但在實際中仍存在諸多問題，比如：參與制度不健全，參與程序不完善，公眾參與意識不強，參與的渠道和途徑有限，公眾參與停留于表面文章、未能實質性深入，參與的組織化程度低，等等。今后應在思想觀念和體制機制等方面做出積極改進，為更好的城市經營提供強有力的保障。
　　注釋：
　　①仇保興（2001）認為，在不同的時代，城市競爭力的內涵是不同的：如在農業(yè)經濟時代，城市的競爭力表現(xiàn)在交通運輸是否便利，有許多城市之所以建在河邊，就是因為糧食通過水路運輸成本最低；到了工業(yè)經濟時代，城市的競爭力表現(xiàn)在礦產資源、人力資本的獲得，產品距離消費市場的遠近；到了知識經濟時代，核心競爭力則表現(xiàn)在人才、人才的學習能力以及團隊之間的知識共享。張京祥、朱喜剛和劉榮增（2002）則認為，城市競爭力有兩個方面的內涵：一是從績效上反映的競爭能力，主要體現(xiàn)在經濟增長、投資規(guī)模、居民實際收入等；另一個是動態(tài)上反映的競爭能力，主要是指城市要素聚集能力和資源增值能力，對其所在區(qū)域進行資源優(yōu)化配置的能力。他們給出了城市競爭力的簡化模型，即認為“城市競爭力=要素成本+交易成本”，要素成本和交易成本的高低決定了城市的競爭力。黃璐（2004）根據(jù)波特核心競爭力理論指出，城市競爭力可以看作是“城市所特有的、難以被模仿的、與其他城市相比能夠聚集更多生產要素、實現(xiàn)更優(yōu)化的資源配置、創(chuàng)造更多社會財富的一種綜合能力和素質”，并提出了城市經營要著眼于提升三種關鍵能力：資源配置能力、區(qū)域創(chuàng)新能力和可持續(xù)發(fā)展能力。這些對城市競爭力的理解從不同的角度對城市經營提出了要求，對城市經營的實踐具有重要的指導意義。
　?、贐reton （1996）同樣基于人口和資源可流動的假設，明確提出了競爭性政府（competitive governments）的概念：在聯(lián)邦制國家中政府之間、政府內部部門之間以及政府與政府之外行為主體之間迫于選民和市場主體的壓力，必須供給合意的非市場供給的產品和服務，以滿足當?shù)鼐用窈徒M織的要求。類似于企業(yè)之間的競爭，政府之間、政府內部部門之間以及政府與政府之外行為主體之間為了提高自身的吸引力，就會圍繞居民和資源相互競爭。與Tiebout不同的是，Breton認為這種競爭不僅存在于同級的地方政府之間，還存在于政府各職能部門之間，甚至上下級政府之間。 不過在縱向關系中，突出表現(xiàn)為財政轉移支付、財權的分割以及政治權利的配置等交易。
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