[摘要]績效審計已經(jīng)成為現(xiàn)代內(nèi)部審計發(fā)展的主要趨勢。本文通過闡述績效審計的含義以及外匯局開展績效審計的必要性，分析了目前外匯局績效審計面臨的現(xiàn)狀與問題，并結(jié)合外匯管理系統(tǒng)工作實際，提出了改進外匯局績效審計的途徑，以期為進一步推進外匯管理系統(tǒng)績效審計提供參考。

[關(guān)鍵詞]外匯局；績效；審計

[中圖分類號]F832[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1005-6432（2012）48-0088-02

績效審計最初產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代的西方發(fā)達(dá)國家，是在傳統(tǒng)合規(guī)性審計、財務(wù)審計基礎(chǔ)之上發(fā)展起來的新興審計類型。1986年最高審計機關(guān)國際組織（INTOSAI）發(fā)表了《關(guān)于績效審計、公營企業(yè)審計和審計質(zhì)量的總聲明》，由此績效審計在世界各國迅速發(fā)展，逐步成為各國政府審計的主要發(fā)展方向。我國績效審計發(fā)展較晚，目前僅在深圳、青島等地區(qū)進行了嘗試和重點探索，大部分審計工作仍然停留在傳統(tǒng)合規(guī)性審計方面。為了促進績效審計的深入發(fā)展，審計署在《2008—2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》指出“全面推進績效審計，促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟性、效率性和效果性，促進建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制。到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計?！庇纱丝梢姡冃徲嬕驯粚徲嬍鸲ㄎ粸槲覈F(xiàn)代審計的重要內(nèi)容。

1開展績效審計的必要性

（1）開展績效審計是促進有效履行外匯局職責(zé)的需要。外匯局承擔(dān)著促進國際收支平衡、外匯市場監(jiān)管、經(jīng)常項目和資本項目管理等基本職能，對促進經(jīng)濟金融協(xié)調(diào)健康發(fā)展發(fā)揮著重要作用。外匯局及其各分支局均屬于非營利性組織，行使的是管理職能，其行使管理職能的有效性取決于其管理行為的效果和效率。傳統(tǒng)合規(guī)性審計主要強調(diào)工作的合法性、合規(guī)性，無法全面反映履職情況的效率。然而，隨著我國對外開放程度的進一步增強和外匯管理工作復(fù)雜性的進一步提升，合規(guī)性審計已無法滿足工作需要，在對財務(wù)、資金、業(yè)務(wù)工作進行合法、合規(guī)、真實性檢查的基礎(chǔ)上，迫切需要對各項工作的績效情況進行評價，以督促外匯局高效履職。

（2）開展績效審計是實現(xiàn)外匯局職能和運作機制轉(zhuǎn)變的需要。為適應(yīng)國內(nèi)外經(jīng)濟形勢發(fā)展，2010年外匯局提出從重審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇O(jiān)測分析、從重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)事后管理、從重行為管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌娬{(diào)主體管理、從“有罪假設(shè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盁o罪假設(shè)”以及從“正面清單”轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏?fù)面清單”的工作要求，外匯局逐步由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。通過開展績效審計，一方面，有利于進一步促進外匯局為地方經(jīng)濟發(fā)展作貢獻(xiàn)的意識，履行為經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定保駕護航的責(zé)任；另一方面，通過對傳統(tǒng)運作機制的改革，有利于進一步提高在知識經(jīng)濟和全球化的大環(huán)境下，外匯管理和服務(wù)工作的科學(xué)性、合理性、有效性及可行性。

（3）開展績效審計是外匯局有效發(fā)揮審計監(jiān)督作用的需要。對外匯局各分支局而言，其工作目標(biāo)以及可運用的資源大部分是既定的。在有限資源下，如何科學(xué)配置資源、高效完成工作職責(zé)是各分支局關(guān)注的重點內(nèi)容。傳統(tǒng)合規(guī)性審計主要解決“對或不對”的問題，績效審計所關(guān)注的重點不再局限于傳統(tǒng)合規(guī)性審計中是與否、對與錯的問題，而是從評判工作績效的角度，對單位或崗位的工作業(yè)績和效能進行鑒證，重點關(guān)注達(dá)到既定目標(biāo)是否做到了資源投入最少化或既定資源投入是否做到了產(chǎn)出最大化，即重點解決“好或不好、能否更好”的問題。隨著外匯局內(nèi)控制度的逐漸完善，業(yè)務(wù)操作日益規(guī)范，審計的監(jiān)督職能客觀上要求向績效審計升級，發(fā)揮審計的高層次監(jiān)督作用。此外，開展和實施績效審計，有利于提高工作透明度，加強對權(quán)力濫用導(dǎo)致腐敗的監(jiān)督作用，進一步促進外匯系統(tǒng)工作的開展。

2目前面臨的問題

近年來，外匯局內(nèi)審部門對績效審計進行了不斷探索和實踐，積累了一定經(jīng)驗，取得了積極效果，但總體而言，目前外匯局系統(tǒng)對績效審計的認(rèn)識和運用還處在初步發(fā)展的程度。主要面臨以下幾方面問題：

（1）績效審計理念與認(rèn)識不足。對績效審計的理解存在兩個誤區(qū)，一是仍停留在合規(guī)性審計方面，觀念更新不夠，難以跳出原來的工作模式和工作方法。在審計的實際工作中，多數(shù)仍然采用清單對照式的審計方式，對審計功能的開發(fā)和利用意識較為淡薄，沒有充分認(rèn)識到績效審計的優(yōu)勢和重要性。二是對績效審計的理解過于復(fù)雜化，認(rèn)為一定要設(shè)計一套包羅萬象的評價指標(biāo)體系并運用復(fù)雜的計量模型、公式對被審計對象進行績效評分和劃分考核等級，此種認(rèn)識沒有達(dá)到幫助提高工作效率、改善工作管理的審計目的。

（2）缺乏績效審計的理論指導(dǎo)和規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)。通過比較發(fā)現(xiàn)，凡是績效審計開展比較好的國家，績效審計準(zhǔn)則及相關(guān)規(guī)范制定得也較為完善。2003年6月美國審計總署新頒布的《政府審計準(zhǔn)則》，最后兩章分別是績效審計現(xiàn)場工作準(zhǔn)則和報告準(zhǔn)則，對相關(guān)事項作出了明確規(guī)定。英國審計署1983年頒布了《國家審計法》，為審計署開展效益審計提供了法律基礎(chǔ)。澳大利亞早在1901年的《審計法》中就有對績效審計的規(guī)定，賦予審計署“項目審計”的權(quán)利，到1979年修訂該法律時正式授權(quán)審計署對政府部門和其他部門進行績效審計。瑞典也制定了效益審計準(zhǔn)則與效益審計手冊等。相比較而言，績效審計在我國屬于新生事物，目前仍處于起步和探索階段，人民銀行總行和外匯局總局均尚未制定出臺統(tǒng)一的績效審計準(zhǔn)則和操作規(guī)程，對績效審計的目標(biāo)、原則、內(nèi)容、方式等缺乏明確規(guī)定，既沒有評價標(biāo)準(zhǔn)，也沒有操作性的指導(dǎo)文件。此外，外匯業(yè)務(wù)較為龐雜，涉及經(jīng)常項目、資本項目、國際收支平衡、外匯執(zhí)法等各個領(lǐng)域，各個審計項目對最終工作目標(biāo)的要求差別很大，造成外匯系統(tǒng)基層管理機構(gòu)難以尋到合適的突破口。

（3）審計人員的素質(zhì)和結(jié)構(gòu)尚不能有效滿足績效審計的需要?？冃徲嫴皇呛唵蔚那鍐问綄徲?，在工作要求上明顯高于傳統(tǒng)合規(guī)性審計，既要對工作內(nèi)容的合規(guī)性、合法性進行評價，更要對工作流程、工作模式、工作效率進行客觀評價，這就要求審計人員要有更高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作技能?？冃徲嬋藛T既要熟悉常規(guī)審計流程和財務(wù)知識，更需要熟悉被審項目的工作目標(biāo)、工作秩序、工作重點難點等各方面情況，這就要求績效審計人員不但要掌握現(xiàn)代經(jīng)營管理技術(shù)、信息系統(tǒng)電子化技術(shù)，還要成為外匯各項業(yè)務(wù)的專家，成為一名外匯系統(tǒng)的全才、通才。目前，外匯系統(tǒng)的內(nèi)審人員大多由原稽核人員轉(zhuǎn)崗而來或者仍處于兼崗狀態(tài)，缺乏績效審計相應(yīng)的知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)素質(zhì)和技能要求，因此要完全達(dá)到績效審計的高要求存在一定困難。

3探索開展績效審計的解決方案

（1）確立正確的績效審計理念。由傳統(tǒng)合規(guī)性審計順利過渡到績效審計最關(guān)鍵的一點是要有正確的績效審計理念?？冃徲嫴粌H是一種審計類型，同時也是一種工作模式，其最終目的是為了提高工作效率、促進高效履職。這就要求績效審計人員在檢查工作步驟是否規(guī)范的基礎(chǔ)上，更要深入到具體的業(yè)務(wù)層面進行評價，從宏觀角度考察被審計項目資源利用與目標(biāo)實現(xiàn)的最大公約數(shù)問題。此外，績效評價不等同于對被審計項目的簡單評分或劃分等級，因此在審計方法使用方面，要從審計目標(biāo)出發(fā)，針對各個審計項目選擇客觀、合適的審計方法。

（2）建立與完善外匯局績效審計法規(guī)與相關(guān)制度。國際上績效審計實踐表明：建立并不斷完善績效審計準(zhǔn)則和相關(guān)規(guī)范是確?？冃徲嬞|(zhì)量及其有效開展的重要條件。目前外匯局開展績效審計面臨的一大難點就是相關(guān)法規(guī)不健全，既缺乏相應(yīng)的績效審計準(zhǔn)則及工作指南，也缺乏有效的監(jiān)督機制。當(dāng)前績效審計工作一是要建立外匯局績效審計指導(dǎo)意見，對外匯局績效審計的對象、目標(biāo)、原則、審計依據(jù)、審計程序、審計標(biāo)準(zhǔn)、方式方法、工作流程、審計報告等進行總體指導(dǎo)和明確規(guī)范，為外匯局開展績效審計提供基礎(chǔ)制度保障。二是要建立相應(yīng)的監(jiān)督制約機制，使績效審計工作做到有章可循、有法可束，從而真正實現(xiàn)績效審計推動工作改善、實現(xiàn)價值增值的目標(biāo)。

（3）創(chuàng)造良好的績效審計環(huán)境。一是要擴大績效審計在外匯管理系統(tǒng)的知曉范圍，明確績效審計既是審計模式也是管理模式，并通過各種會議、內(nèi)聯(lián)網(wǎng)、宣傳欄等方式宣傳績效理念，將績效審計貫穿業(yè)務(wù)管理活動的始終，使績效意識滲透到外匯局各分支局。二是要加強推廣績效審計實踐，鼓勵各分支局開展績效審計試點，多角度、多層次探索績效審計，推動各分支局盡早跳出傳統(tǒng)合規(guī)性審計的局限。三是要加強與被審計單位的協(xié)調(diào)溝通，提高審計意見的建設(shè)性、實用性、前瞻性和全面性，消除審計懲戒作用的心理影響，使被審計單位充分認(rèn)識并理解績效審計對提高行政履職的促進作用，從被動接受審計結(jié)果轉(zhuǎn)為主動落實審計建議，從而為績效審計在外匯管理系統(tǒng)的全面、深入推廣營造良好的審計環(huán)境。

（4）建立健全績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)。審計署在《2008—2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中明確提出了“著力構(gòu)建績效審計評價及方法體系”的目標(biāo)。目前通行的績效評價是以經(jīng)濟性、效率性、效果性作為評價標(biāo)準(zhǔn)，但是外匯局及各分支局作為管理機構(gòu)，經(jīng)濟性的評價標(biāo)準(zhǔn)往往很難界定。因此在評價外匯管理工作時，一是應(yīng)該著重突出工作的效率性和效果性，遵循定性與定量相結(jié)合、長期效益與短期效益相結(jié)合，從規(guī)范工作流程、衡量履職能力等方面進行評價。二是針對外匯局各項常規(guī)性業(yè)務(wù)和具體項目，應(yīng)該逐步分別形成績效審計具體操作指南。在外匯管理系統(tǒng)績效審計實踐工作不斷深化的基礎(chǔ)上，選取效果較好且有代表性的審計項目，將其績效審計方案、評價標(biāo)準(zhǔn)、工作程序等內(nèi)容總結(jié)完善，進一步固化形成此類項目的績效審計具體操作指南，為同一業(yè)務(wù)領(lǐng)域重復(fù)開展績效審計積累經(jīng)驗。

（5）增強審計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和審計能力。績效審計人員是否具備相應(yīng)的知識和能力是績效審計的決定性因素之一。最高審計機關(guān)國際組織（INTOSAI）在《績效審計實施指南》中指出：“沒有任何一種制度能夠擔(dān)保高質(zhì)量的績效審計報告，簡單地說，擁有勝任和主動的績效審計人員比質(zhì)量保證制度還更重要?！币环矫?，從短期而言，要加大對現(xiàn)有審計人員的培訓(xùn)力度，包括專業(yè)審計知識培訓(xùn)和外匯局各項業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)；另一方面，從長期而言，要擴充績效審計人員的來源渠道，不僅需要精通財務(wù)會計知識的審計人員，也需要經(jīng)濟、管理、信息、法律、資源等方面的專家，打造一支素質(zhì)高、能力強、知識寬廣、經(jīng)驗豐富的績效審計隊伍。</