建國60多年來，包括改革開放30多年來，我國的城鄉(xiāng)差別為何出現(xiàn)擴大的趨勢？2004年至2012年連續(xù)9年的中央一號文件，都是聚焦“三農(nóng)”，且主題都是放在如何縮小城鄉(xiāng)差別上。在實踐上，中央財政對“三農(nóng)”的支出也是逐年增加的，即從2003年的2144.2億元增加到2012年的12286.6億元，農(nóng)民人均純收入也隨之從2003年的2622元增加到2011年的6977元。但至今為止，我們還不能輕易說我國已經(jīng)邁進逐步縮小城鄉(xiāng)差別的軌道上了，或者說已經(jīng)出現(xiàn)“拐點”了。究竟是什么原因，需要我們深入的剖析。這就涉及到如何認識我國的資本原始積累以及與其相聯(lián)系的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的路徑依賴關(guān)系。
　　一、我國工業(yè)化資本原始積累的特殊性
　　任何一種類型的國家，在其工業(yè)化過程中，都必然經(jīng)歷資本原始積累的過程。馬克思在《資本論》中，曾經(jīng)把直接生產(chǎn)者因被強制剝奪而與生產(chǎn)資料相分離、社會財富迅速集中在少數(shù)人手中并轉(zhuǎn)化為資本的過程，稱為資本原始積累。之所以稱之為“原始的”積累，是因為這種積累是發(fā)生在資本主義生產(chǎn)方式確立之前，而不同于通常意義上的資本主義積累。通常意義上的資本主義積累，是指資本主義生產(chǎn)方式基本確立之后，資本家把從雇傭勞動者身上剝削來的剩余價值轉(zhuǎn)化為資本的過程。所有資本主義國家在其發(fā)展過程中，都要經(jīng)歷資本原始積累的過程，盡管其所采取的方式不同，但本質(zhì)上都是一樣，即通過暴力手段使生產(chǎn)者與生產(chǎn)資料相分離，并把生產(chǎn)資料和財富集中到資本家手中。資本主義的資本原始積累過程，是一個充滿暴力和對抗的過程。
　　我國是在一個物質(zhì)基礎(chǔ)異常薄弱、商品經(jīng)濟很不發(fā)達、現(xiàn)代工業(yè)比重甚低、農(nóng)村人口占絕大比重的農(nóng)業(yè)大國（也是農(nóng)業(yè)窮國）基礎(chǔ)上開始社會主義經(jīng)濟建設(shè)的。如何最大限度地推動國民經(jīng)濟的迅速增長，必然是我國政府最為關(guān)心的事情，而且這種關(guān)心的迫切性，甚至超過對稀缺資源的高效率利用。問題的實質(zhì)在于，對于像中國這樣一個經(jīng)濟文化落后的農(nóng)業(yè)大國，倘若選擇協(xié)調(diào)的、平衡的經(jīng)濟增長道路，即緩慢的經(jīng)濟增長道路，至少要經(jīng)歷兩個多世紀的時間，才有可能進入發(fā)達國家的行列。為了盡可能地縮短這個緩慢經(jīng)濟增長的過程，在經(jīng)濟發(fā)展的起步階段，就必須暫時犧牲分配的效率，暫時犧牲農(nóng)業(yè)的發(fā)展，暫時抑制市場的作用，以便迅速地動員經(jīng)濟力量，較快地積累工業(yè)化啟動的資金。這種不協(xié)調(diào)、不平衡的經(jīng)濟增長道路，即趕超型的經(jīng)濟增長道路，實行的必然是一種指令性、強制性的經(jīng)濟增長。把權(quán)力高度集中在自己手中的政府部門，為了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，加快工業(yè)化步伐，必然要通過強制性手段，迫使農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民通過各種形式，為趕超型工業(yè)化、城市化提供資本原始積累。1953年至1978年，我國每年的積累率都在25%至30%之間，其中有13年的積累率超過30%。1952年至1979年的國家基本建設(shè)投資總額中，重工業(yè)占53.9%，輕工業(yè)占5.4%，農(nóng)業(yè)占12%。這就必然形成高度集中的計劃經(jīng)濟體制。
　　我國“三農(nóng)”為工業(yè)化、城市化提供資本原始積累，不僅存在于高度集中的計劃經(jīng)濟時期，而且存在于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的全過程。與其相聯(lián)系，我國現(xiàn)階段的市場經(jīng)濟，還只能說是政府主導型的市場經(jīng)濟，而不是完善的市場經(jīng)濟。我國資本原始積累延續(xù)時間之長，應(yīng)當說是源于路徑依賴效應(yīng)。路徑依賴的特定含義是指人類社會中的技術(shù)演進或制度變遷，均有類似物理學的慣性，即一旦進入某一路徑，無論是好的或者是壞的，都可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。一旦人們作了某種選擇，就好比走上一條不歸之路。慣性的力量會使這一選擇不斷自我強化，讓你很難擺脫它。換一種說法，當某一種策略被選擇之后，就有可能對后來發(fā)展道路選擇起到了路徑依賴效應(yīng)，即對以后的制度選擇起著制約和示范作用。這就不難理解，改革開放30多年來，中央一再強調(diào)“三農(nóng)”的重要性，一再強調(diào)要采取措施，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，但并沒有完全達到預(yù)期的效果，胡錦濤同志因此把“三農(nóng)”問題上升為全黨工作的“重中之重。”
　　二、計劃經(jīng)濟體制條件下的資本原始積累
　　如果我們作更深層次的分析，就可以得出這樣的結(jié)論，即以重工業(yè)為中心的大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)，需要巨額的資金投入與資金短缺之間的尖銳矛盾，是我國對糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷的重要原因。為了加快工業(yè)化步伐，盡快改變我國國民經(jīng)濟的落后面貌，以及迅速增強我國的經(jīng)濟實力和國防實力，迫使中國政府選擇優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略。緊接著面臨的是如何選擇工業(yè)化資本積累的模式。
　　總的說來，主要有兩種基本模式：一是通過市場調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)移資本。這種轉(zhuǎn)移以產(chǎn)品剩余和農(nóng)業(yè)儲蓄大于農(nóng)業(yè)投資為前提。這就要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須有較大的贏利，而同時工業(yè)的贏利又大于農(nóng)業(yè)，從而吸引農(nóng)業(yè)資本向工業(yè)部門轉(zhuǎn)移，為發(fā)展工業(yè)積累資本。市場調(diào)節(jié)的自動轉(zhuǎn)移是一個相當緩慢的過程，對于后進國家來說，往往是行不通的，這就只能依靠國家的強制力量，借助于政府的強制性轉(zhuǎn)移。有兩種強制性轉(zhuǎn)移可供選擇：一種是日本明治維新后采用的向農(nóng)民征收高農(nóng)業(yè)稅和高土地稅的辦法，也可以說是“明稅”的辦法；另一種是前蘇聯(lián)曾經(jīng)采用的農(nóng)業(yè)全盤集體化和工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”的辦法。也就是“暗稅”的辦法。無論是哪一種辦法，都是把工業(yè)化資本原始積累的任務(wù)落在農(nóng)民身上。像中國經(jīng)濟這樣落后的農(nóng)業(yè)國家，進行以發(fā)展重工業(yè)為中心的大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)，在一個較長時間內(nèi)，要求農(nóng)民多提供一些積累，不僅是必要的，而且是不可避免的。資本主義國家在工業(yè)化過程中，籌集工業(yè)化建設(shè)資金，或者是依靠殘酷的資本原始積累，高強度地掠奪農(nóng)民；或者是對外擴張、侵略，殘酷掠奪殖民地；或者是兩者兼而有之。中國是社會主義國家，不能走資本主義老路，只能在國內(nèi)想辦法，即主要依靠農(nóng)民提供資金積累。在特定的歷史時期，其主要形式是借助于糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷所形成的工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”。1977年，我國農(nóng)產(chǎn)品收購價格低于其價值34%，而工業(yè)品價格高于價值19.6%，農(nóng)民交售農(nóng)產(chǎn)品少得、購進農(nóng)用生產(chǎn)資料和生活消費品多付共計335億元，相當于1977年國家財政收入的三分之一。1957年至1977年工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差相當于1977年全國國有資產(chǎn)價值的總和。
　　作為高度集中的計劃經(jīng)濟體制的重要組成部分的糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷，是服務(wù)于超前工業(yè)化的資本原始積累的，從而形成了一整套完備的制度體系。諸如，在生產(chǎn)領(lǐng)域，向基層生產(chǎn)單位直接下達種植面積、產(chǎn)品品種、產(chǎn)品產(chǎn)量等指令性生產(chǎn)計劃指標，嚴格控制生產(chǎn)的范圍和領(lǐng)域，以降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的機會成本；在產(chǎn)業(yè)政策上，限制農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，限制農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，以壓低農(nóng)業(yè)勞動力的機會成本；在流通領(lǐng)域，實行對主要農(nóng)產(chǎn)品高度集中的國家壟斷，限制乃至關(guān)閉農(nóng)村和城市的集市貿(mào)易；不承諾農(nóng)民有獨立支配土地使用權(quán)的權(quán)力，禁止土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，以抑制地租對農(nóng)產(chǎn)品價格的催化作用；在分配領(lǐng)域，寓分配于交換之中，對農(nóng)民一手低價收購農(nóng)產(chǎn)品，一手低價供應(yīng)農(nóng)用生產(chǎn)資料，并提供部分無償投資；對城市居民，一手低價供應(yīng)食品和其他社會福利，對企業(yè)低價供給原材料，以人為壓低企業(yè)的活勞動和物化勞動的成本，一手則通過財政手段集中城市工商各業(yè)的超額利潤。其在農(nóng)村的微觀經(jīng)濟組織制度，則是“一大二公”、“政社合一”的農(nóng)村人民公社制度，把農(nóng)村各級經(jīng)濟組織變成各級行政機關(guān)的附屬物，為的是強化國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與流通的行政干預(yù)，確保糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷貫徹到底。
　　在農(nóng)業(yè)全盤集體化基礎(chǔ)上發(fā)展起來的農(nóng)村人民公社化，已經(jīng)演變成為國家直接控制農(nóng)村集體經(jīng)濟權(quán)利的一種形式。這集中表現(xiàn)在國家通過指令性生產(chǎn)計劃、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷、限制自由貿(mào)易、關(guān)閉農(nóng)村要素市場以及隔絕城鄉(xiāng)人口流動，使國家實質(zhì)上成為農(nóng)村人民公社生產(chǎn)要素（土地、勞力、資本等）的第一決策者、支配者和受益者。農(nóng)村人民公社集體經(jīng)濟在合法的范圍內(nèi)，僅僅是國家意志的貫徹者和執(zhí)行者，它雖然也占有相當規(guī)模的資源，但卻無力抵制國家對這種集體占有權(quán)的侵權(quán)。與全民所有制經(jīng)濟相比，農(nóng)村人民公社集體經(jīng)濟并不意味著是一種較為寬松的國家控制形式。如果說與全民所有制有區(qū)別，那就是國家直接支配和控制農(nóng)村人民公社，并不對其控制后果承擔財務(wù)責任，而國家直接控制全民所有權(quán)，卻要以國家財政擔保其就業(yè)、工資和其他福利。與高度集中的計劃經(jīng)濟體制相聯(lián)系的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制，以及政社合一的農(nóng)村人民公社體制中，由于強制性征購農(nóng)產(chǎn)品的交換職能中，加入調(diào)節(jié)收入分配職能，使收入分配職能與交換職能交織在一起，而價格所固有的資源配置職能則完全被指令性計劃所替代。價格職能的嚴重扭曲是以政社合一農(nóng)村人民公社所具有的行政功能和對價格反應(yīng)不敏感為前提，使工農(nóng)產(chǎn)品不等價交換有可能進行。
　　三、體制轉(zhuǎn)軌過程中的資本原始積累
　　市場經(jīng)濟體制的重要特征，是發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性手段。而要發(fā)市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，就必須創(chuàng)造條件讓資源自由流動，平等交換，即形成平等的要素交換關(guān)系。始于20世紀70年代末的我國經(jīng)濟體制改革，其目標是實現(xiàn)從高度集中的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變。從理論上說，隨著我國市場取向改革的深入推進，必將為平等的要素交換關(guān)系開辟道路。但是，在實踐上卻沒有沿著這個目標持續(xù)前進。這就是我們前面所論述的路徑依賴效應(yīng)。
　　市場經(jīng)濟所固有的激勵機制與約束機制，以及與其相聯(lián)系的資源配置高效率，決定著高度集中的計劃經(jīng)濟體制，在完成了自己的歷史史命之后，被社會主義市場經(jīng)濟體制所代替，是歷史的必然。但是，由于我國的資本原始積累任務(wù)還將延緩很長時間，使得我國的市場經(jīng)濟體制在較長時間內(nèi)必然表現(xiàn)為政府主導型的市場經(jīng)濟體制。政府主導型的市場經(jīng)濟體制，表現(xiàn)在相當比重的資源要素還是由政府直接控制，其供求與價格還不能由市場來決定。這就不難理解，作為計劃經(jīng)濟體制的重要組成部分的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，為什么還要延續(xù)很長的時間，就是因為我國還要通過勞動力價格剪刀差、土地價格剪刀差以及資金價格剪刀差，為快速發(fā)展的工業(yè)化、城市化積累資本。與其相聯(lián)系，我國要素市場的發(fā)育程度為何遠遠落后于產(chǎn)品市場的發(fā)育程度，就是因為國家還要依賴要素的低價格、低成本，來人為構(gòu)造獨特的競爭優(yōu)勢。倘若沒有要素市場發(fā)育滯后，沒有要素的低成本、低價格，改革開放以來，就不可能有那么多勞動密集型企業(yè)以及資源消耗型企業(yè)從國外、境外流入國內(nèi)、境內(nèi)，我國的工業(yè)化、城市化就不可能有那么快速的發(fā)展。
　　改革開放30多年來，在經(jīng)濟領(lǐng)域，我國基本上是一個從中央集權(quán)向地方政府放權(quán)的演變過程。雖然我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，但迄今為止資源配置的權(quán)力在很大程度上還是集中在各級政府手之中，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用還遠沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮。我國市場取向改革，為要素流動創(chuàng)造了條件，且由于勞力、土地、資金三要素在城鄉(xiāng)之間的收益率，存在著極其明顯的落差，使得這三要素從農(nóng)村流向城市趨勢很強勁。但是，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的存在，使得這些要素向城市單向流動是建立在不等價交換的基礎(chǔ)上，其后果必然是城鄉(xiāng)差別的持續(xù)擴大。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，是我國實現(xiàn)資本原始積累的體制保證。
　　我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不僅表現(xiàn)在城市與鄉(xiāng)村之間的差別，而且表現(xiàn)在城市內(nèi)部市民與農(nóng)民工的差別。農(nóng)民工是城鄉(xiāng)差別在城市的縮影。農(nóng)民工與市民的差別，不僅表現(xiàn)在初次分配的差別，即同工不同酬；而且表現(xiàn)在再分配的差別，即享受公共品和公共服務(wù)的差別，就業(yè)機會、受教育機會以及住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等待遇的差別。正是借助于城鄉(xiāng)分割的身份制度安排，把農(nóng)民工的勞動報酬和福利待遇壓到比市民低得多的水平上。據(jù)有關(guān)信息透露，上海市民的福利待遇比外來農(nóng)民工高8倍。深圳市作了測算，要把該市七、八百萬農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，地方政府約需投入8000億元，相當于2009年深圳市地方財政收入的10倍。統(tǒng)計數(shù)字顯示，凡是農(nóng)民工輸入省，農(nóng)民收入水平特別高；凡是農(nóng)民工輸出省，農(nóng)民收入特別低。原因是農(nóng)民工所創(chuàng)造的價值，大部分留在輸入省，其勞動所得僅僅是其創(chuàng)造價值的一小部分。
　　我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，還表現(xiàn)在城鄉(xiāng)二元土地制度。農(nóng)村勞動力流動到城市，不允許其身份改變，以利于維護城市用工的低成本。而農(nóng)用地要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，則要求其改變身份，即由農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)槿袼校员惆言鲋盗说耐恋貎r值留在城市。國家壟斷著城市建設(shè)用地的流動。根據(jù)現(xiàn)行的國家憲法和土地管理法，農(nóng)用地要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，必須先由國家征用，爾后由地方政府再轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商。征用土地是帶有強制性的，其價格是低廉的；地方政府轉(zhuǎn)讓土地則是高價的。因為土地是稀缺資源，供給量是很有限的，而需求則是近乎無限的。由于國家壟斷這一稀缺資源的買賣，農(nóng)民被排除于享有土地資本化成果之外，地方政府因此獲得令人驚嘆的超額的利潤。1998年的我國城市房地產(chǎn)市場改革，開啟了我國“土地資本化”推進城市化的新階段。2000年以后，以“土地資本化”為主要驅(qū)動力的城市化，日益演變成各級地方政府的“土地財政”。土地出讓金的規(guī)模便迅速擴張。2006年7000億元，2007年13000億元，2009年15900億元，土地出讓金占地方財政收入的比重從2001年的16.6%上升到2009年的48.8%。
　　我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還表現(xiàn)在城鄉(xiāng)二元金融體制：即國有銀行主要集中在城市，主要為城市國有企業(yè)服務(wù)。當前我國農(nóng)村金融面臨的主要問題是，農(nóng)村金融體系的結(jié)構(gòu)性缺陷和功能性缺陷并存。我國農(nóng)村金融組織體系的現(xiàn)狀是，在農(nóng)村金融領(lǐng)域里，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的四家國有商業(yè)銀行在農(nóng)村的金融業(yè)務(wù)基本上呈收縮狀態(tài)，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行也沒有有效發(fā)揮農(nóng)村政策性金融組織的功能。農(nóng)村信用合作社這些年來已經(jīng)基本上失去合作金融性質(zhì)，從而導致農(nóng)村現(xiàn)有的金融服務(wù)不能通過現(xiàn)有正式金融機構(gòu)的服務(wù)得到滿足。當前我國農(nóng)村正式金融機構(gòu)不僅沒有起到為農(nóng)村服務(wù)的作用，反而成為農(nóng)村資金外流的主要渠道。以2010年為例，全國農(nóng)戶儲量存款余額為5.9萬億元，農(nóng)戶貸款余額只有2.6萬億元，兩者相差3.3萬億元。把本身收入水平就很低的農(nóng)民的很大部分資金，以低存款利率的途徑，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊衅髽I(yè)和國有部門的低成本可支配資金，而農(nóng)村民營企業(yè)所需要的資金，相當部分要從民間高利率借貸獲得，這就必然表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間的資金價格剪刀差。這不僅嚴重地制約著農(nóng)村民營企業(yè)的發(fā)展，還導致周期性民間借貸危機的頻頻發(fā)生。
　　四、現(xiàn)行的分稅制固化了資本原始積累趨向
　　始于1994年的分稅制，重新劃分了中央和地方的財權(quán)，較大幅度提高了中央財政在財政總收入中的比重，卻沒有相應(yīng)增加其在地方發(fā)展上的事權(quán)。與其相聯(lián)系，地方財政在財政總收入的比重明顯降低（超過兩成），財政支出的范圍不僅沒有縮小，還有所擴大，因而導致地方政府普遍性的預(yù)算內(nèi)財政赤字和巨大的財政壓力。中國式分權(quán)改革的最大特點是經(jīng)濟上的分權(quán)與政治上的集權(quán)同時并存。在高度集權(quán)的政治管理體制下，中央政府通過一系列經(jīng)濟指標，作為考核地方政府官員的績效。在這種既定的激勵機制支配下，地方政府官員為了自身政治升遷，必然圍繞地方經(jīng)濟增長目標，展開劇烈的競爭。這是改革開放以來，特別是分稅制改革以來，我國經(jīng)濟之所以能夠得到高速增長的秘密所在。因為地方政府的財政收入增長速度往往是與該地區(qū)經(jīng)濟增長速度聯(lián)系在一起。在現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展方式框架內(nèi)，一旦地區(qū)經(jīng)濟增長速度降至8%以下，地方政府財政收入增長率就很低，甚至是負增長。正因為這個緣故，改革開放30多年來，幾乎沒有發(fā)現(xiàn)地方政府官員承認存在經(jīng)濟過熱的問題。他們總是感到經(jīng)濟發(fā)展速度越快越好。2012年中央提出要把穩(wěn)增長放在更重要的位置，不到一年時間，地方政府的財政投資就突破10萬億元?？梢姷胤秸瓌咏?jīng)濟增長的積極性是相當高的。
　　地方政府拉動經(jīng)濟增長的主要手段就是加大政府投資力度，以及千方百計招商引資?，F(xiàn)行的土地政策賦予地方政府掌握大量土地資源的權(quán)力，利用土地優(yōu)惠政策乃至零地價來吸引地區(qū)外資金流入該地區(qū)。由于國有銀行在地方的業(yè)務(wù)，實際上是受地方政府控制的，使得地方政府有能力通過低銀行信貸資金成本招商引資。無論是土地低成本或者是信貸低成本，都是建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制與犧牲農(nóng)民利益基礎(chǔ)上，或者說是建立在以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)要素價格剪刀差。地方政府為了拉動經(jīng)濟快速地增長，必然引導投資重點放在城市二、三產(chǎn)業(yè)。強化地方政府的城市偏愛程度。這就不難理解1982年以來實行的地級市管縣，其初衷是為了帶動縣域經(jīng)濟和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，但實行的結(jié)果則是導致城鄉(xiāng)差別的持續(xù)擴大。道理很簡單，既然地方政府承擔著加快經(jīng)濟發(fā)展的重任，必然激勵他們把投資的重點放在城市二、三產(chǎn)業(yè)。為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，從“十一五規(guī)劃”開始，中央就明確提出，要逐步創(chuàng)造條件，實現(xiàn)從地級市管縣向省管縣轉(zhuǎn)變。
　　五、建立健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化制度
　　從某種意義上說，中國的資本原始積累，是建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制與抑制市場機制的基礎(chǔ)上。這就必然導致農(nóng)村市場發(fā)育程度要比城市低得多。這是建國60年來中國城鄉(xiāng)差別不僅沒有縮小，還呈擴大趨勢的深層原因。關(guān)于這個問題，美國芝加哥大學D·蓋爾·約翰遜教授曾經(jīng)作了深刻的剖析：“在我整個的職業(yè)生涯中，我一直試圖說明一點：農(nóng)民的福利不僅取決于他們擁有多少資源（包括人力的、物質(zhì)的和金融的），還取決于要素市場的運作情況（包括勞動、土地和資本市場）?！薄按_保農(nóng)民充分分享經(jīng)濟增長成果的途徑只有一個，那就是改善要素市場的運作。這點在中國尤其重要，因為每一種主要的生產(chǎn)要素的市場（勞動、土地和資本或信貸）在中國都依然受到很大的約束，存在很多缺陷。中國未來要素市場表現(xiàn)如何，將在很大程度上影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效和農(nóng)民收入的提高?！?br/>　　國家第十二五規(guī)劃綱要指出，要建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展機制，就必須“加快消除制約城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性障礙，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動?！薄凹涌旖⒊青l(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度?！薄巴晟瞥青l(xiāng)平等的要素交換關(guān)系，促進土地增值收益和農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。”胡錦濤同志2012年7月23日在中央黨校的重要講話，把推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化列為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要方面。能否向著城鄉(xiāng)一體化方向發(fā)展，還直接關(guān)系到中國能否防止“中等收入陷阱”的大問題。世界上某些發(fā)展中國家之所以會淪入“中等收入陷阱”，其中的一個重要原因，就是沒有調(diào)節(jié)好城鄉(xiāng)差別問題，使城鄉(xiāng)差別長期處于懸殊的狀態(tài)。這是值得引起我們高度警惕的。但是，也要有足夠的思想準備，要實現(xiàn)這一改革目標，難度是相當大的。我國以往之所以選擇從體制外改革，即增量改革入手，是因為這種性質(zhì)的改革可使人們普遍帶來利益，至少不會使一部分人利益受損，類似“帕累托改進”。因而改革阻力很小，使改革能夠順利進行。而要素體制的改革，是體制內(nèi)改革，即存量改革。這種改革意味著城鄉(xiāng)利益結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，分配關(guān)系的重大改變，必然會觸及既得利益者的抵制。阻力是相當大的。近年來，中央多次下達文件，逐步放開地級市以下城市戶籍管制，但進展卻極其緩慢，就是這個原因。因為要把農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，每放開一個戶口，地方政府就得多投入10萬元。
　　與此同時，要消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，建立健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化制度，還必須把經(jīng)濟建設(shè)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府。在我國經(jīng)濟起飛階段，經(jīng)濟建設(shè)是政府的主要職能，并因此形成了經(jīng)濟建設(shè)型政府模式。這種模式是以追求GDP總量為主要目標，以擴大投資規(guī)模為主要任務(wù)，以資源配置行政控制為主要手段，人為壓低要素成本，抑制“三農(nóng)”發(fā)展，犧牲“三農(nóng)”利益。這種政府主導型經(jīng)濟增長方式曾經(jīng)有效地拉動我國經(jīng)濟的高速增長，但在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的新時期，已經(jīng)到了難以為繼的時候。這就要求深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，即實現(xiàn)由經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。而政府職能的轉(zhuǎn)型的深刻性復(fù)雜性是前所未有的。正如國家十二五規(guī)劃綱要所指出的，這是一場攻堅戰(zhàn)，需要以更大決心和勇氣全面推進各領(lǐng)域改革，包括行政體制、財政體制、國有資本以及事業(yè)單位的聯(lián)動改革。為此，必須加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，深化行政審批制度改革，最大限度減少政府對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)。按照轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能的要求，加快建立法治政府和服務(wù)型政府。
　　（作者系廈門大學經(jīng)濟學院教授、博士生導師，國家級突出貢獻專