蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)最基層的政權(quán)組織，是黨和政府聯(lián)系廣大農(nóng)牧民群眾的橋梁和紐帶，是“三農(nóng)三牧”工作的直接領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和推動(dòng)者。多年來，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在維護(hù)農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了十分重要的作用。但是，近年來蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入了職能弱化、運(yùn)轉(zhuǎn)困難的尷尬局面，亟待體制機(jī)制創(chuàng)新，賦予其應(yīng)有的職能，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
　　一、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的困難和問題
　　（一）職能作用難以發(fā)揮
　　從表面上看，當(dāng)前蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然管理著相當(dāng)多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)事務(wù)，而事實(shí)上由于管理效能的弱化，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在群眾面前少了底氣和號(hào)召力。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常是“有想法，沒辦法”，更多時(shí)候，只是滿足于完成旗縣下達(dá)的任務(wù)罷了，其組織生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力大打折扣。在社會(huì)管理上，隨著農(nóng)村牧區(qū)改革步伐加快，按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村及村以下公共事務(wù)和公益事業(yè)由全體村民自主決定，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)展農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)、發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)、計(jì)劃生育、處理農(nóng)村矛盾等領(lǐng)域事實(shí)上的調(diào)控能力和組織能力越來越弱。雖然蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)不少職能進(jìn)行上劃，但信訪穩(wěn)定、社會(huì)治安、計(jì)劃生育、招商引資、基礎(chǔ)建設(shè)等日常事務(wù)依然繁重。旗縣什么工作重要，就要求蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂責(zé)任狀，而蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下是行政村和群眾，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)難以把責(zé)任狀繼續(xù)簽下去，即使簽下去了，責(zé)任追究也不好落實(shí)，導(dǎo)致多數(shù)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府疲于應(yīng)付完成上級(jí)交辦的考核任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)整天忙于應(yīng)酬接待，很難真正做到“為官一任、造福一方”。
　?。ǘ┬姓?quán)限不斷削弱
　　從法律規(guī)定看，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)，基本上都將行政執(zhí)法權(quán)授予了旗縣級(jí)以上人民政府及其職能部門，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)沒有任何執(zhí)法權(quán)。從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，2006年機(jī)構(gòu)改革后，一般的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政綜合辦事機(jī)構(gòu)設(shè)3個(gè)，即黨政綜合辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室；事業(yè)單位設(shè)3個(gè)，即農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、計(jì)劃生育服務(wù)中心、文化廣播服務(wù)中心。從對(duì)地方事務(wù)的管理權(quán)限來看，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有完整意義上的組織、人事權(quán)，所謂的財(cái)權(quán)也十分薄弱，成為一級(jí)不完備的政府，難以發(fā)揮整合鄉(xiāng)村、治理鄉(xiāng)村的功能。目前還存在著一種大趨勢(shì)，權(quán)力和利益往上走，責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)往下移。旗縣級(jí)把部分有權(quán)的站所收回，稅務(wù)、工商、林業(yè)、土地、司法、公安、教育、衛(wèi)生等單位都實(shí)行上劃管理；最后蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)剩下一些如農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、計(jì)生服務(wù)中心、文化廣播中心等“包袱”站所。對(duì)上劃單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多難以調(diào)控，而上級(jí)主管部門又難以管理到位，形成管理漏洞，這種“條塊分割”的管理體制在相當(dāng)程度上削弱了蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)控能力和服務(wù)功能。
　　（三）財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)十分艱難
　　當(dāng)前，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是典型的“吃飯”財(cái)政，特別是林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)多數(shù)入不敷出，真正意義上的公共財(cái)政很弱。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，大多數(shù)以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入明顯減少，下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付資金難以填補(bǔ)資金缺口，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的現(xiàn)象十分普遍，少的二三百萬元，個(gè)別蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債已達(dá)上千萬。而蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的剛性支出卻在不斷擴(kuò)大，信訪維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)支出逐年加大，致使蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)異常艱難，職工的旅差費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)、接待費(fèi)無所不欠，潛在的矛盾和問題越來越多，嚴(yán)重影響了基層政權(quán)的形象。
　　二、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革與職能轉(zhuǎn)變應(yīng)遵循的原則
　　當(dāng)前，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革之所以至今沒有根本性的突破，其根本原因就是職能定位出了問題。至今大多數(shù)人仍習(xí)慣把蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)大包大攬的政府對(duì)待，把所有問題都讓它“扛”，結(jié)果導(dǎo)致了蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前的困境。要解開這個(gè)難題，必須從體制、機(jī)制和職能定位上作根本性的改革，方可順應(yīng)新農(nóng)村新牧區(qū)建設(shè)的形勢(shì)，實(shí)現(xiàn)松綁解困、促進(jìn)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目的。
　　（一）精簡(jiǎn)效能的原則
　　蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與職能轉(zhuǎn)變，必須下功夫精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、分流人員，高效能配置機(jī)構(gòu)和人員，重塑蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)框架。貫徹這一原則，前提是要對(duì)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能進(jìn)行科學(xué)定位。“從抓轉(zhuǎn)變職能入手，努力建設(shè)服務(wù)型、法制型政府。要按照有所為、有所不為的原則，適當(dāng)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)管理上的職能。切實(shí)把工作重點(diǎn)從直接抓招商引資、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、催種催收等具體事務(wù)轉(zhuǎn)到對(duì)各類經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行示范引導(dǎo)、提供政策服務(wù)以及營(yíng)造發(fā)展環(huán)境上來?！比趸?jīng)濟(jì)發(fā)展職能，強(qiáng)化社會(huì)管理和維護(hù)穩(wěn)定職能。
　?。ǘ┙y(tǒng)籌兼顧的原則
　　工作中不僅要考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，還應(yīng)當(dāng)考慮基層組織建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定的需要，不僅要考慮大面上的一般情況，還要考慮特殊蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特殊情況，按照城關(guān)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、農(nóng)牧業(yè)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)等分類施策，摒棄“一刀切”和整齊劃一的做法。
　　（三）漸進(jìn)有序的原則
　　一方面，要做好理論、思想準(zhǔn)備工作，制定科學(xué)的工作方案，先行試點(diǎn)，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，再逐步推開，防止大起大落。另一方面，思維方式要從“以管理為主”轉(zhuǎn)變到“以服務(wù)為主”的意識(shí)上，實(shí)現(xiàn)“小政府、大服務(wù)”。建立服務(wù)型政府模式，就是要把“服務(wù)于社會(huì)，服務(wù)于人民”納入政府職能的軌道，這才是一種真正意義上的民主行政體制。要緊緊抓住服務(wù)“三農(nóng)三牧”為第一要?jiǎng)?wù)，切實(shí)為農(nóng)村牧區(qū)繁榮、農(nóng)牧業(yè)發(fā)展、農(nóng)牧民增收提供有效服務(wù)，使蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作真正成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)民增收的“火車頭”和“加油站”。
　　三、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革與職能轉(zhuǎn)變的幾點(diǎn)建議
　?。ㄒ唬┻M(jìn)一步調(diào)整充實(shí)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能
　　溫家寶總理指出“推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的出發(fā)點(diǎn)和目的，是為了轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，說到底是為了更好地發(fā)揮行政效能，更好地為‘三農(nóng)’服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)該履行的職能、該提供的服務(wù)，不僅不能削弱，還要逐步加強(qiáng)。”加強(qiáng)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力，就是要著力解決蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“責(zé)大權(quán)小”的問題，因此，要研究分期分批把上劃的涉農(nóng)單位、窗口服務(wù)單位盡快下劃，主管部門管業(yè)務(wù)，人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)由蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，增加蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一調(diào)控能力。具體的改革措施應(yīng)是將現(xiàn)有的旗縣派駐的七站八所等變成蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能部門，對(duì)這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能重新劃分，直接對(duì)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，使蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正成為一級(jí)實(shí)體政府，讓蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正成為組織和協(xié)調(diào)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、執(zhí)行地方和基層政務(wù)的政權(quán)主體。
　?。ǘ┘訌?qiáng)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)
　　加強(qiáng)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)，重點(diǎn)是采取有效措施，教育好和充實(shí)現(xiàn)有干部隊(duì)伍。針對(duì)基層干部老化、學(xué)歷不高的問題，應(yīng)分期分批進(jìn)行培訓(xùn)，尤其是各級(jí)黨校和行政學(xué)院的教育培訓(xùn)。針對(duì)基層干部工作環(huán)境差、福利待遇低的現(xiàn)狀，應(yīng)逐步改善辦公生活條件，制定特殊政策，使工資、福利待遇向一線傾斜。同時(shí)，要從長(zhǎng)效管理機(jī)制上去研究和激活蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍，研究好旗縣、鄉(xiāng)干部的雙向流動(dòng)渠道，對(duì)農(nóng)村牧區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)豐富、能力全面的人，應(yīng)注意培養(yǎng)和使用。通過實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉，使蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多地具備民意基礎(chǔ)和責(zé)任意識(shí)，成為有活力、有權(quán)威、有效率的基層政權(quán)。
　?。ㄈ┘哟髮?duì)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支持力度
　　在現(xiàn)有體制模式下，基層財(cái)政基本上無財(cái)權(quán)，財(cái)力大小完全聽?wèi){上級(jí)擺布。針對(duì)絕大多數(shù)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)是負(fù)債運(yùn)行的現(xiàn)狀，上級(jí)應(yīng)調(diào)查核實(shí)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際收支情況，對(duì)財(cái)力弱小、經(jīng)濟(jì)總量小的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)可進(jìn)行鄉(xiāng)財(cái)旗縣管，從轉(zhuǎn)移支付中專項(xiàng)解決機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的不足部分。針對(duì)部分蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“空殼”現(xiàn)狀，盡量不要求蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)一些工作和項(xiàng)目配套相關(guān)經(jīng)費(fèi)，防范新債務(wù)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)生。對(duì)現(xiàn)有債務(wù)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一方面嚴(yán)防其債務(wù)擴(kuò)大；另一方面對(duì)現(xiàn)有債務(wù)要認(rèn)真清理核查，由上級(jí)政府?dāng)M出還債計(jì)劃，逐步還清債務(wù)，保障蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)工作正常運(yùn)行。
　?。ㄋ模┡?chuàng)新蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作方式方法
　　面對(duì)新形勢(shì)，廣大蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新工作方式方法，堅(jiān)持以“務(wù)實(shí)、科學(xué)、創(chuàng)新”三大原則，充分發(fā)揮蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)組織職能，全面推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、信息化“四化”進(jìn)程，探索提高為“三農(nóng)三牧”服務(wù)的水平。
　　進(jìn)一步加大服務(wù)型政府建設(shè)力度。探索建立蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)大廳，采取印發(fā)便民服務(wù)手冊(cè)、發(fā)放便民服務(wù)卡、集中辦理上門服務(wù)等措施，方便群眾辦事，提高工作效率。
　　要努力實(shí)現(xiàn)工作方式轉(zhuǎn)變。變過去靠行政命令為通過抓龍頭帶動(dòng)、抓大戶示范、抓中介搭橋來發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)，采取多種模式，培育造就新型農(nóng)牧民。一是“灌輸式”：以實(shí)施民生工程新型農(nóng)牧民培訓(xùn)為契機(jī)，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，培養(yǎng)一批有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)牧民和農(nóng)牧業(yè)科技推廣人才。二是“載體式”：以農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、畜牧站、勞務(wù)輸出等為主體，創(chuàng)辦印發(fā)“農(nóng)技情報(bào)”、“就業(yè)信息指南”、“農(nóng)村實(shí)用技術(shù)明白紙”等，同時(shí)利用網(wǎng)絡(luò)、宣傳欄、咨詢臺(tái)等進(jìn)行廣泛宣傳，為農(nóng)牧民群眾“傳經(jīng)送寶”。三是“互助式”：將在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、致富增收中有突出表現(xiàn)的“土專家”、“致富能手”組織起來，采取互幫互學(xué)形式，深入到農(nóng)戶家中，手把手進(jìn)行“現(xiàn)身說法”，并建立“1+1”互助對(duì)子，帶動(dòng)農(nóng)牧民共同致富。四是“網(wǎng)絡(luò)式”：充分利用遠(yuǎn)程教育平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)工程、鄉(xiāng)村廣播，針對(duì)農(nóng)牧民的種植、特色養(yǎng)殖需要，定期組織群眾進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和致富技術(shù)培訓(xùn)，造就一批具有高技能、高水平的農(nóng)牧民致富帶頭人。
　?。ㄗ髡邌挝唬簝?nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中