內蒙古牧區(qū)是我國傳統(tǒng)的五大牧區(qū)之一，擁有豐富的自然資源，既是國家重要的綠色畜產(chǎn)品基地，又是祖國北疆重要的生態(tài)屏障。作為牧業(yè)大區(qū)，內蒙古有33個純牧業(yè)旗縣，21個半牧業(yè)旗縣，土地面積97.3萬平方公里，占全區(qū)土地總面積的82%。近年來，自治區(qū)不斷加大對三農(nóng)三牧的扶持力度，提高公共服務供給的水平，努力改善牧民生產(chǎn)生活條件，并取得了一定的成就。但是，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和人口的不斷增加，牧區(qū)發(fā)展也出現(xiàn)了一些瓶頸，主要表現(xiàn)在：草場退化嚴重；牧民增收緩慢；畜牧業(yè)發(fā)展遲滯；醫(yī)療、教育和交通事業(yè)發(fā)展相對落后等。而這些問題的產(chǎn)生都與牧區(qū)公共服務供給不足有關，所以在這樣的背景下，提升和完善牧區(qū)公共服務供給的質量和水平，不僅是促進我區(qū)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的需要，也是新形勢下提高牧區(qū)競爭力，融入國際、國內兩個市場，改善牧民生活水平的需要，已經(jīng)成為當前牧區(qū)發(fā)展面臨的一個重要課題。
　　一、提升牧區(qū)公共服務供給的必要性
　　（一）提升牧區(qū)公共服務供給是維護祖國北疆穩(wěn)定的內在要求
　　內蒙古自治區(qū)位于祖國的北部邊陲，在國防體系建設中具有重要的戰(zhàn)略地位。全區(qū)共有20個邊境旗縣（縣、市、區(qū)），均為牧區(qū)，邊境線長達4200公里，在全國也屬于特殊情況。這些地域遼闊的邊境牧區(qū)旗縣不僅承擔著發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的任務，還肩負著戍衛(wèi)祖國邊疆的重任，因此，加大對牧區(qū)的公共服務供給，實現(xiàn)當?shù)匦】狄饬x更加重大，任務更加緊迫和艱巨，直接關系到我國的對外形象和邊境安全。同時，牧區(qū)群眾多為少數(shù)民族，增加對這些地區(qū)的投入，體現(xiàn)了各民族平等、共同繁榮發(fā)展的民族政策，促進了民族團結，對祖國北部邊疆社會穩(wěn)定也具有重要意義。
　?。ǘ┨嵘羺^(qū)公共服務供給是保護祖國北疆生態(tài)屏障的客觀要求
　　內蒙古牧區(qū)草原面積占全國草原面積的20.06%，植被覆蓋豐富，物種多樣性保存較好，無論是過去和現(xiàn)在都以草原為主要自然生態(tài)特征而享譽中外，是我國重要的北方生態(tài)屏障。但是近半個多世紀以來，內蒙古草原生態(tài)遭遇空前的危機，沙漠化土地面積已達42.8萬平方千米，占全區(qū)國土面積的35.66%，全區(qū)70%的草原發(fā)生顯著的荒漠化。面對如此嚴峻的形式，進一步加大如草原生態(tài)保護投入、普及現(xiàn)代化畜牧業(yè)技術、增加水利設施建設、推進生態(tài)移民等公共服務的供給，對于扭轉生態(tài)持續(xù)惡化、保護國家北方生態(tài)屏障都會起到關鍵性作用。
　?。ㄈ┨嵘羺^(qū)公共服務供給是保障內蒙古經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的現(xiàn)實要求
　　牧區(qū)是內蒙古經(jīng)濟社會發(fā)展的重要組成部分，其基本產(chǎn)業(yè)畜牧業(yè)也是內蒙古自治區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和基礎產(chǎn)業(yè)，全區(qū)54個牧業(yè)旗縣畜牧業(yè)產(chǎn)值占第一產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值比重或接近50%。因此，進一步加大對牧區(qū)相關產(chǎn)業(yè)的公共服務供給，促進牧區(qū)草原畜牧業(yè)的有序發(fā)展，對于提升內蒙古整體經(jīng)濟水平，保持長期健康發(fā)展具有重要意義。此外，通過充足的供給，減少廣大牧民的生產(chǎn)生活成本，增加牧民實際收入，從而增強其消費能力，這也有利于拉動內蒙古的內需。
　　二、內蒙古牧區(qū)公共服務供給的現(xiàn)狀及存在的問題
　　牧區(qū)公共服務是為滿足牧業(yè)發(fā)展和牧民生產(chǎn)、生活所需而提供的具有一定非競爭性和非排他性的產(chǎn)品和服務。而當前牧民最關心、最急需的公共服務主要有農(nóng)技推廣、自然災害防御、醫(yī)療、教育、基礎設施、就業(yè)、社會保障等。2011年8月，國務院公布《國務院關于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》，提出我國將樹立生產(chǎn)生態(tài)結合、生態(tài)優(yōu)先的基本方針，采取更加有力的政策措施，支持牧區(qū)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。2012年1月，根據(jù)國務院有關精神，結合本地區(qū)實際，內蒙古自治區(qū)制定出臺了《內蒙古自治區(qū)人民政府關于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的實施意見》。該《意見》從內蒙古牧區(qū)發(fā)展的重要性、總體要求、加強草原生態(tài)保護建設力度、積極發(fā)展現(xiàn)代草原畜牧業(yè)、加強服務體系建設、拓寬牧民增收渠道、大力發(fā)展牧區(qū)公共事業(yè)、加強金融稅收政策扶持、強化對牧區(qū)工作的組織領導等九個方面概述了自治區(qū)牧區(qū)概況、發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展途徑以及實現(xiàn)目標。
　　相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2009—2011年，國家和自治區(qū)“三牧”的投入達到382億元，相當于從自治區(qū)成立到2008年投入總和的2.1倍。近3年來，我區(qū)解決了牧區(qū)127.2萬人安全飲水問題和1.3萬戶牧民通電問題；新增了53個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)油路、330個嘎查村通了公路，基本實現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)通油路、村村通公路；實施牧區(qū)危房改造6.7萬戶，解決1.2萬戶游牧民定居問題。2011年全區(qū)累計救助農(nóng)村牧區(qū)群眾103.3萬人，累計下?lián)苻r(nóng)村牧區(qū)醫(yī)療救助資金2.21億元，在現(xiàn)有33個純牧區(qū)旗縣中，建立衛(wèi)生院493個、衛(wèi)生室3465個，為牧民就醫(yī)提供了方便。借助內蒙古成為國務院實施8個主要草原牧區(qū)生態(tài)保護補助獎勵機制試點的機遇，出臺了《內蒙古草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施方案》，自2011年起對我區(qū)10.2億畝草原實施了草原生態(tài)保護補獎機制。其中，生態(tài)脆弱的4.04億畝草原實施階段性禁牧，其余6.16億畝草原實施草蓄平衡政策，截至2012年5月底，34.4億元補助獎勵資金已發(fā)放到戶，143萬戶牧民從中受益。
　　此外，我區(qū)初步實現(xiàn)財政補貼“一卡通”城鄉(xiāng)覆蓋，自治區(qū)農(nóng)牧民通過財政補貼“一卡通”人均獲得1500元“紅包”，截至今年5月，全區(qū)財政補貼資金“一卡通”發(fā)放100.18億元，涉及39類、154項補貼。2012年3月，由內蒙古自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)廳信息中心具體承辦的內蒙古“12316”三農(nóng)服務熱線正式開通，該平臺為農(nóng)牧民和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)企業(yè)提供便捷、準確的農(nóng)牧業(yè)政策法規(guī)解答及技術咨詢等咨詢服務。通過自治區(qū)近幾年的不斷努力，廣大牧民獲得了很多實惠，生活水平進一步提高，牧區(qū)發(fā)展也進入了一個新的時期。但是長期以來，內蒙古牧區(qū)公共服務的供給還是與牧民日益增長的需求相矛盾。
　　（一）公共服務供給總量不足
　　隨著牧區(qū)經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，牧民對公共服務供給的數(shù)量和質量都提出了更高的要求，但由于內蒙古是我國傳統(tǒng)的畜牧業(yè)大區(qū)，地域遼闊、供給范圍廣，加之自身財力較弱，資金自主調節(jié)彈性較低，各級政府對牧區(qū)公共服務供給的總量還不能滿足牧民的實際需求。據(jù)有關部門統(tǒng)計，中央涉農(nóng)補貼共有10項，涉牧補貼只有2項，農(nóng)民與牧民人均獲得補貼金額之比為12：1。以良種補貼為例，2010年國家下達內蒙古農(nóng)業(yè)良種補貼7.67億元，下達牧業(yè)良種補貼6700萬元，二者相差10.4倍。2011年內蒙古地方財政總收入達到2264.1億元，比2010年增加525.9億元，增長30.3%；全區(qū)地方財政支出2989.5億元，比2010年增加716億元，增長31.5%，但牧業(yè)支出卻不足全區(qū)地方財政支出的5%，這與日益增長的牧區(qū)公共服務需求來說如同杯水車薪。
　　（二）公共服務供給與需求吻合度不高
　　在牧區(qū)公共服務供給總量不足的同時，內蒙古牧區(qū)還存在著牧民急需的生產(chǎn)性公共服務供給相對不足與某些需求較少的生活性公共服務供給過剩并存的現(xiàn)象。一些影響牧區(qū)長遠發(fā)展、牧民迫切急需的公共服務供給嚴重不足。如牧區(qū)基礎教育、畜牧業(yè)科學研究及技術推廣、醫(yī)療衛(wèi)生、牧區(qū)自然災害防御、社會保障體系等供給欠缺。另一方面牧民不需要或不急需的公共服務的供給卻相對過剩。一些基層政府為追求政治利益，往往不顧當?shù)啬羺^(qū)的客觀條件，熱衷于供給一些周期短、見效快、易出政績的公共服務，如一些地區(qū)斥巨資興建博物館、公共劇院和大型廣場等標志性建筑。這種短視行為與政績工程，忽略了牧民的現(xiàn)實需求，超越了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和牧民的承受能力，嚴重影響了牧區(qū)公共服務供給的健康發(fā)展。
　?。ㄈ┕卜展┙o主體單一，市場化程度低
　　一方面內蒙古牧區(qū)現(xiàn)有的公共服務體系基本沿用了計劃經(jīng)濟時期的模式，政府依然用傳統(tǒng)的管理方式運用所掌握的公共權力對社會實施行政管制，服務性職能薄弱。而且政府在公共服務供給中處于壟斷地位，由于財力、人力有限，必然會導致牧區(qū)公共服務供給過程中的缺位。另一方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟市場化程度的提高，牧區(qū)合作組織、非營利性機構得到很大發(fā)展，他們有能力承擔部分公共服務的供給，如農(nóng)技推廣、畜產(chǎn)品信息傳遞等。但是由于體制僵硬、思想保守，一些政府已經(jīng)提供不了的公共服務又不肯放手讓市場和社會來解決，抑制了政府以外的潛在供給主體的參與。這樣不僅導致牧區(qū)公共服務供給主體單一，政府力不從心，還使得部分具有競爭性的公共服務缺乏市場競爭，效率和服務質量低下。
　　（四）公共服務供給監(jiān)管過程中監(jiān)管不足與過度監(jiān)管并存
　　一方面，在牧區(qū)成立服務機構如開辦學校、診所、農(nóng)技推廣代理等的審批、許可條件苛刻、程序繁瑣，有的甚至為了獲取利益而人為的提高準入門檻。另一方面，一些部門只注重許可審批的收費和發(fā)證，而不注重后續(xù)的監(jiān)管工作，對于那些如何保證非營利機構申請時承諾的性質、供給的進度和質量、落實“不分配利潤”，沒有相應的監(jiān)管機制。這些問題的出現(xiàn)，一是由于監(jiān)管者為使從事公共服務的政府事業(yè)機構依靠壟斷獲取高額利潤，而限制民間服務組織進入公共服務領域；二是部分監(jiān)管者和被監(jiān)管者存在利益關系，結成了利益聯(lián)盟，為維護既得利益而限制其他主體進入；三是科學的監(jiān)管目標與低下的監(jiān)管能力不匹配，缺乏相應的監(jiān)管手段。
　　三、完善牧區(qū)公共服務供給方式的幾點思考
　　（一）堅持政府主導，加大供給投入與監(jiān)督力度
　　不管是市場經(jīng)濟發(fā)達的美國、日本，還是市場經(jīng)濟不發(fā)達的印度和我國東部地區(qū)，政府在公共服務供給中都發(fā)揮著主導作用。而內蒙古牧區(qū)屬于西部欠發(fā)達地區(qū)，社會經(jīng)濟發(fā)展水平不高，計劃經(jīng)濟痕跡嚴重，這就更需要堅持政府主導。所以我區(qū)一方面要依托自身畜牧業(yè)大區(qū)的地位和優(yōu)勢，積極爭取中央財政的支持；另一方面要制定傾向性政策，通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)增加轉移支付的數(shù)量。同時，積極對供給決策、實施過程進行有效監(jiān)督，防止通過牧區(qū)公共服務供給而“尋租”或尋求“政績”的現(xiàn)象。首先要引入專業(yè)化和市場化的機構參與我區(qū)政府投資決策的監(jiān)管活動。其次要完善社會公眾的監(jiān)督，通過實行陽光行政，落實政務公開和財務公開，保障群眾對公共服務供給信息的知情權。最后要強化各級人大、牧民代表大會對供給決策的監(jiān)督，牧區(qū)公共服務供給須經(jīng)代表會議表決，避免決策的隨意性和片面性。
　?。ǘ┲С帜羺^(qū)專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)展，鼓勵其參與供給
　　近幾年，隨著牧區(qū)經(jīng)濟的深入發(fā)展，牧民單個小生產(chǎn)與大市場的矛盾顯得更加突出，特別是受畜產(chǎn)品市場供大于求、價格下降等因素的影響，牧民增收后勁不足。因此，積極支持牧區(qū)專業(yè)合作組織的發(fā)展，增強牧民抵御自然災害和市場風險的能力，并使其能以組織化形式有意愿、有能力參與公共服務的供給就顯得尤為重要了。以日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組織為例，其主要職能有為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活指導、銷售、供應、信用、保險、醫(yī)療和建設及提供公共設施等服務。此外，各級農(nóng)協(xié)組織還代表或保護農(nóng)民利益，在土地政策、生產(chǎn)政策、農(nóng)產(chǎn)品價格政策、農(nóng)林水產(chǎn)的財政與稅收政策、社會保障政策等多方面向國家和地方政府提出政策建議，既保障了政府決策的科學性，又最大限度地保護了農(nóng)民的利益。借鑒日本的經(jīng)驗，我區(qū)可以重點為牧區(qū)專業(yè)合作經(jīng)濟組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策、體制和法制環(huán)境，通過選拔確立若干牧民專業(yè)合作經(jīng)濟組織示范項目，在財政、信貸、稅收等方面制定優(yōu)惠政策。并進一步明確合作組織的法人地位和資格，使其能以獨立法人身份參與市場競爭，保護自身合法權益不受侵害。具體可以由嘎查委員會、畜產(chǎn)品企業(yè)、蘇木畜牧技術推廣部門或供銷社等牽頭興辦。
　?。ㄈ┓e極尋求外部慈善基金援助
　　國內外很多著名的慈善組織都很熱衷于援助貧困地區(qū)、民族地區(qū)，但大多數(shù)時間都是自行去尋找援助對象，很少有主動尋求幫助的。所以，各地牧區(qū)旗縣要積極實施“尋求公共服務走出去戰(zhàn)略”，主動聯(lián)系、爭取國內外著名的公益慈善基金組織的援助，如中國扶貧基金會、中國醫(yī)學基金會、全國社會保障基金理事會、國際教育基金會、世界救濟組織、福特基金會等。同時，要深入挖掘充分利用好從內蒙古牧區(qū)走出去的知青和海內外成功人士等資源，積極吸引慈善捐款，引導慈善資金流入牧區(qū)教育、醫(yī)療、文化等公共服務領域，緩解內蒙古牧區(qū)公共服務供給資金不足的缺陷。
　　（四）對牧區(qū)旗縣進行分類，實現(xiàn)有針對性的公共服務供給
　　內蒙古自治區(qū)地域遼闊，各地的經(jīng)濟社會發(fā)展程度不盡相同，在不同區(qū)域的不同旗縣社會發(fā)展階段和經(jīng)濟發(fā)展水平、技術力量儲備能力、資源能源依賴程度、旗縣區(qū)域功能定位等方面均存在一定的差異，而這些差異決定了在具體提供公共服務過程中將有較大差別。為此，我們可以根據(jù)牧區(qū)旗縣產(chǎn)業(yè)化水平、畜牧業(yè)狀況和社會發(fā)展等情況進行分類，依照各地牧區(qū)旗縣的自身特點，合理、因地制宜地制定政策，提供符合當?shù)亻L遠發(fā)展的公共服務，從而能夠更好地實現(xiàn)整個內蒙古牧區(qū)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。如通過聚類分析可以將達爾罕茂明安圖聯(lián)合旗、新巴爾虎左旗、阿巴嘎旗、額濟納旗等劃歸一類。這些旗縣的共同特點是具有一定區(qū)位優(yōu)勢、工業(yè)化發(fā)展初步形成、旅游資源豐富，但科技水平低、經(jīng)濟總量低且增長緩慢、基礎設施差、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重小。所以，這類旗縣制定產(chǎn)業(yè)平衡可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是首選，因此，在保證基本公共服務供給的同時，要重點提供有利于旅游業(yè)、畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化和對外貿(mào)易發(fā)展的交通建設、生態(tài)保護補償機制、人才培養(yǎng)、農(nóng)機具推廣等公共服務。
　?。ㄗ髡邌挝唬簝让晒派鐣茖W院公共管理研究