王長江

(河南財經(jīng)政法大學社會學系，鄭州450046)

弱勢群體(social vulnerable groups)，是社會中一些生活困難、自我生存能力不足或被邊緣化、受到社會排斥的人的概稱。學者一般把弱勢群體分為兩類：生理性弱勢群體和社會性弱勢群體。前者淪為弱勢群體，有著明顯的生理原因，如年齡、疾病等;后者則基本上是社會原因造成的，如下崗、失業(yè)等。兩種弱勢群體通過政府和社會的救助后效果有很大差別。社會原因造成的人群有可能在得到科學合理的救助后擺脫貧困;而因生理原因形成的弱勢群體中，有的人需要終其一生都要得到政府和社會的救助，一旦救助環(huán)節(jié)缺失，就會發(fā)生這樣那樣的問題，甚至出現(xiàn)嚴重的惡性事件?！肮聝菏巧鐣献钊跣?、最困難的群體”［1］，如果得不到及時、科學的救助就會發(fā)生不可挽回的惡性事件。如2012年11月16日貴州省畢節(jié)市5名少年死于街頭封閉垃圾箱內(nèi)以及2013年1月4日發(fā)生在河南省蘭考縣的火災，兩起事件吞噬了12條弱小生命。這些惡性事件的頻發(fā)，說明了我國弱勢群體救助，特別是孤兒救助方面存在很多問題。只有探明原因，才能找到切實有效的對策，使弱勢群體得到及時有效的救助，從而最大限度地保護他們的合法權益。

一、法制不健全

弱勢群體的救助問題歸根結底是人權的問題?！皺嗬恢皇怯蓱z憫而來、令我們感激不盡的禮物或恩惠……在一個承認權利的世界中，所有的個體，無論在自己或在他人眼中，都是擁有尊嚴及值得尊敬的對象。這些價值，是任何分量的愛與激情、權威的服從，或高貴的義務所不能替代的?！保?］今天“人權已不再是一個單純的人的權利問題，而是一個貫通社會政治、經(jīng)濟與文化的根本性問題。經(jīng)濟的發(fā)展在于提高人類的物質生活水平，精神文明建設在于提高人類的精神境界，制度文明建設則從物質和精神兩個方面促進著社會的進步。而這一切的最終目的則是使人能夠有尊嚴地生活”。［3］孤兒的救助涉及孤兒的撫養(yǎng)、醫(yī)療、教育、就業(yè)等方方面面的工作，是所有弱勢群體救助中時間最長，需要投入大量人力物力的系統(tǒng)工程。這一系統(tǒng)工程的實現(xiàn)必須依靠完善的法律來保障。解放以后，尤其是改革開放以來，我國在弱勢群體保護方面采取了不少措施，制定了一系列法律。但是，在孤兒救助方面的立法仍存在很多問題。

1.立法滯后。主要表現(xiàn)在三個方面：首先，目前還沒有一部獨立的孤兒救助和幼兒福利保障方面的法律。在大量涉及弱勢群體的法律中，除了《未成年人保護法》《預防青少年犯罪法》《義務教育法》《收養(yǎng)法》等少數(shù)法律外，絕大部分法律主要關注的是成年弱勢人員，把孤兒救助問題混同于一般弱勢群體救助。其次，有些法律的立法目的不是救助而是限制，是權宜之計，治標不治本。如經(jīng)過法學界人士大力呼吁而廢止的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。該辦法從1982年5月由國務院發(fā)布施行，到2003年8月1日國務院發(fā)布施行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》而自行廢止，共施行了20多年?！冻鞘辛骼似蛴懭藛T收容遣送辦法》規(guī)定，被收容人員留站待遣時間為：省內(nèi)一般不超過15天，外省一般不超過1個月。根據(jù)該辦法，相關的行政部門可以把原本沒有違法的人員關押在收容所里，限制他們的人身自由長達半個月或一個月。這樣的規(guī)定不但起不到救助作用，反而嚴重侵犯了這些人的合法權益。再次，有些現(xiàn)行法律與現(xiàn)實脫節(jié)?！妒震B(yǎng)法》認定的孤兒是父母雙亡。然而，隨著社會的發(fā)展以及人們的生活壓力過大或者異地務工等因素，一部分孩子是父母雙方有一方仍存在，但長期消失，沒有對孩子承擔養(yǎng)育責任;還有的是服刑人員的子女，這些孩子的撫養(yǎng)、教育都成為政府不得不解決的難題。按現(xiàn)有的規(guī)定，政府辦的福利機構僅接收父母雙亡的孩子，這就導致這些本應由政府承擔養(yǎng)育責任的“事實棄嬰、孤兒”無法進入到官辦福利機構。同時，《收養(yǎng)法》規(guī)定的收養(yǎng)條件過高，阻止了社會力量對孤兒的收養(yǎng)。

2.立法層級太低?！叭鮿萑后w的權益與強勢群體的權益相比，處于被漠視的境地司空見慣，而理性的國家應該運用國家力量去盡力維護弱勢群體的利益，在必要時，還應該在某些法律中，通過一定的利益傾斜來達到社會各階層或群體利益的平衡，即實現(xiàn)矯正正義?！保?］我國針對孤兒救助的規(guī)范性文件層級很低，主要是規(guī)章。一是行政規(guī)章，或者是一般規(guī)范性文件。如2006年3月29日由民政部、中央綜治辦、最高人民法院、教育部、公安部、財政部、共青團中央、全國婦聯(lián)等15個部委聯(lián)合下發(fā)的《關于加強孤兒救助工作的意見》。二是地方規(guī)章，或者是地方政府部門的規(guī)范性文件。如河南省為了貫徹上述15個部委的工作意見由省民政廳、省綜治辦、省高級人民法院、省教育廳、省公安廳、省財政廳、共青團省委、省婦聯(lián)等15個廳局聯(lián)合下發(fā)的《關于加強河南省孤兒救助工作的意見》。由于這些規(guī)范性文件層級太低，沒有太多的法律約束力，各地在執(zhí)行的過程中大打折扣，遠遠達不到文件要求的效果。

3.立法技術落后，不好操作。現(xiàn)有法律中涉及到弱勢群體救助的條款，大都存在立法語言籠統(tǒng)、不好操作的問題。主要表現(xiàn)在：一是權利的規(guī)定過于籠統(tǒng)，立法語言多屬原則性的宣示，缺乏程序性的保障?！拔覈鮿萑后w人權保障的法律制度更多的僅限于實體法層面上，即更多地是賦予弱勢群體一些實體法上的權利……然而卻沒有規(guī)定這些權利的救濟權，正所謂無救濟則無權利，對于實體權利救濟途徑的缺乏致使弱勢群體享有的實體權利受到減損。”［5］二是法律責任規(guī)定的不明確，互相推諉，互相扯皮?！胺梢?guī)定有10多個部門在承擔孤兒保障的職責，但尚未明確哪個行政部門起牽頭負責的作用?！保?］在我國目前的政治文化環(huán)境下，有時多個部門管轄，實際上意味著哪個部門都不管。受害的或者受損失的只能是孤兒，相關的部門不可能受到問責。

二、政府工作不力

除了法律不健全外，政府工作不力也嚴重影響了我國孤兒救助工作的質量。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.各級政府開展孤兒救助工作時間較晚，問題積重難返，與改革開放成果極不相稱。我國第一次真正關注孤兒救助問題是前文提到的2006年3月29日民政部、最高人民法院等15個部委聯(lián)合下文加強孤兒救助工作。此時，改革開放已進行了將近30年，各行各業(yè)都取得了巨大成就，絕大部分人都享受到了改革開放的成果，而弱勢群體中最弱的一部分人才剛剛被顧及到。更有甚者，這個文件下發(fā)后，并不是所有的省份都立即行動起來，有的省到2008年才有具體落實的文件下發(fā)。

2.各級政府在孤兒救助方面沒有承擔起主要責任，投入太少，沒有構筑好完善的社會救助體系，為社會弱勢群體提供最后一道社會安全保障。由于多方面的原因，政府連最基本的孤兒數(shù)量都很難摸準，2010年公布的數(shù)字是65.5萬，2013年1月蘭考火災后，民政部門經(jīng)過全國普查確定為61.5萬。最終確定的61.5萬孤兒中，只有10.9萬在民政部門設立的兒童福利機構中集中收養(yǎng)，其余50多萬名孤兒被擔當監(jiān)護人的親屬或一些愛心人士、寺廟分散供養(yǎng)。處于中部的河南省是一億人口的農(nóng)業(yè)大省，目前有棄嬰、孤兒近7萬。截止到2011年6月，全河南省生活在政府開辦的福利機構、敬老院內(nèi)的孤兒和棄嬰，總計只有5000多人。另外，處于改革開放前沿的廣東省，是我國經(jīng)濟最發(fā)達的省份之一，目前有4.9萬棄嬰、孤兒，這其中只有8000多人在政府開辦的福利機構中管養(yǎng)，約4萬棄嬰、孤兒由家庭、社會管養(yǎng)。需要提及的是，只有地市一級的城市才設有專門救助孤兒的機構。這些官辦機構之外的孤兒，在安全、戶籍、生活、教育、醫(yī)療等各個方面都存在很大問題。

3.政府部門的政績考核出現(xiàn)偏差。長期以來，各級政府追求的是GDP的增長。弱勢群體救助是花錢多、見效慢的工作，不像發(fā)展經(jīng)濟那樣容易出成績?！安怀鍪隆蓖蛔鳛楹饬恳粋€地方政治、社會穩(wěn)定的指標。弱勢群體工作“不拖后腿”是基本要求，保護得好也只能成為地方政府工作錦上添花的因素。在弱勢群體保護方面所做的工作，基本上不在地方政府及主要官員的政績考核范疇。有的救助和慰問總是以作秀的方式出現(xiàn)，救助政策缺乏連貫性和持續(xù)性。甚至一些地方政府在孤兒救助方面還有推脫責任的嫌疑。例如，有的省在制定孤兒安置辦法時，把親屬撫養(yǎng)放在首位，其次才是機構養(yǎng)育、家庭寄養(yǎng)、依法收養(yǎng)。

三、社會關注度低

社會關注度低也是孤兒救助工作落后的重要因素。社會關注包括兩個方面的含義。其一，社會對弱勢群體特別是孤兒的人文關懷。這是社會發(fā)展到一定程度在精神文明、社會文化方面的集中體現(xiàn)。人文關懷經(jīng)常體現(xiàn)出一種人本精神，即以人為本，關心人、愛護人，不分階級地位、關系親疏，都應該得到同等對待，這是任何一個公民都享有的平等權利。特別是弱勢群體，更應該得到社會大眾的愛護?！耙粋€任憑弱者自生自滅的社會，必然是不講道德、沒有仁義、不講平等、沒有正義的社會。而這樣的社會絕不是有理性的人類所追求所向往的?！保?］但是長期以來，由于人們價值觀的改變，弱勢群體慢慢變成了人們心目中阻礙社會發(fā)展的累贅，從而得不到應有的人文關懷。往往是一些惡性事件發(fā)生后，在新聞媒體的宣傳下，才激起社會的關注和同情。這是一種非正常、非理性的關注。其二，全社會參與的救助活動。對弱勢群體特別是孤兒的救助，政府是當然的主體，但也是全社會的責任。由于種種原因，目前社會各界廣泛參與的活動開展的較少，社會參與度低，大部分是一些零星的、自發(fā)的民間行為。這方面需要政府的正確引導，同時也需要社會各界踴躍參與。

［1］民政部，中央綜治辦，最高人民法院，等.關于加強孤兒救助工作的意見［Z］.2006－03－29.

［2］［美］范伯格.自由、權利和社會正義［M］.轉引自葉保強.人權的理念與實踐.香港：天地圖書有限公司，1991：42.

［3］屈廣清，王秋玲.弱勢群體特殊保護的法理分析［J］.福建政法管理干部學院學報，2007(6).

［4］侯俊富，曾怡洋.我國弱勢群體的法律保護及對策［J］.法制與經(jīng)濟(上半月)，2008(4).

［5］李立國.民政部部長談孤兒保障蘭考大火后排查民間收養(yǎng)［EB/OL］.(2013－03－04)［2013－03－18］.http：//www.china.com.cn/news/local/2013 － 03/04/content_28122110.htm.

［6］王繼新.和諧社會視野下弱勢群體的法律保護［J］.經(jīng)濟師，2011(4).