毛仲榮

(1.隴東學(xué)院 政法學(xué)院，甘肅 慶陽 745000；2.中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

森林法修改的三個維度*

毛仲榮1，2

(1.隴東學(xué)院 政法學(xué)院，甘肅 慶陽 745000；2.中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

森林法應(yīng)定位為環(huán)境法，并注意從三個維度來改造。其一，價值換位：從服務(wù)經(jīng)濟到保育生態(tài)；其二，邏輯嬗變：從權(quán)利本位到義務(wù)本位；其三，執(zhí)法轉(zhuǎn)型：從分散型到集中型。若此，森林法才能真正發(fā)揮其功用。

森林法；生態(tài)；權(quán)利與義務(wù)；執(zhí)法

世界森林正加速衰減，正威脅著全球的生態(tài)和地球人的健康。檢視并分析各有關(guān)破壞森林的案例，損害森林的原動力無疑就是人類對森林產(chǎn)品的癡迷和依賴。這種愿望隨著人類對“綠色產(chǎn)品”的追求將會更加強烈。據(jù)此，有觀點認(rèn)為，倘對如何協(xié)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟的關(guān)系還需人類再鼓勇氣和更深入的科學(xué)支撐的話，那么，森林資源將繼續(xù)成為首當(dāng)其沖被禍害的對象，這一勢頭絕非森林法所能阻逆。筆者不同意這種觀點。森林資源遭到破壞固然有人類急功近利無法科學(xué)調(diào)整環(huán)境與經(jīng)濟的關(guān)系所致，但森林法自身“法力”不足也是重因。的確，重新審視我國的森林法，其名不副實是顯而易見的。*值得提及的是，2010年國家林業(yè)局公布了《中華人民共和國森林法(修改草稿第一次征求意見稿)》，內(nèi)容有較大改動，但是，若與保護森林的生態(tài)功能比較，差距還很大。森林法若不改變就無法承擔(dān)遏制森林資源銳減和環(huán)境退化的使命。當(dāng)前，處在世界關(guān)注生態(tài)文明的時代，作為在維護生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮主要作用之一的我國森林法，其應(yīng)宣示一種更文明的理念，且做深層次的改造。目前，森林法的修改程序已啟動，筆者以為，我國森林法修改應(yīng)注意從三個維度來轉(zhuǎn)型：即森林法的價值、森林法的邏輯和森林法的執(zhí)法。

一、森林法的價值換位：從服務(wù)經(jīng)濟到保育生態(tài)

考查人類的生產(chǎn)，其實就是改變自然(資源)的結(jié)構(gòu)和形態(tài)或進(jìn)行能量互換的活動。這個過程，也是人類創(chuàng)造物質(zhì)文明和精神文明的過程。森林作為資源在這個過程中發(fā)揮著無法替代的作用。森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，是自然功能最完善、最強大的資源庫、基因庫和蓄水庫，具有多種功能，這些功能大致可以劃分為經(jīng)濟功能、社會功能和生態(tài)功能三類。作為人類最原始、最重要的一種生活和生產(chǎn)資料形式，森林很早就被納入了法律的調(diào)整范圍。*我國秦朝的《田律》中就有關(guān)于森林的規(guī)定；歐洲最古老的森林立法是德國巴登州1448年發(fā)布的《林業(yè)條例》和巴伐利亞州1568年制定的《森林和林業(yè)普通法規(guī)》。

然而，綜觀我國森林的立法史，森林的功能其實并不能決定森林法的價值取向。森林法趨向何種價值，既受制于法律整體的演進(jìn)規(guī)律，也囿于人們對人與森林關(guān)系認(rèn)識上的局限。森林法價值的選擇應(yīng)當(dāng)是基于森林功能判斷基礎(chǔ)上所做出的一種集體選擇,它蘊含著法律制定者對于森林法律制度的某種價值偏好，表達(dá)著森林法律制度追求的目的和價值。森林法律價值是森林立法思想的先導(dǎo),是森林司法、執(zhí)法和守法的基礎(chǔ)。可以說，森林法的價值是森林法律演進(jìn)的動因之一。在生態(tài)危機來臨之前，森林產(chǎn)品一直是財產(chǎn)和財富的象征，一直作為商品在市場上可以99999交易。而森林法也一度在確認(rèn)這種森林的功能定位而趨向于對森林經(jīng)濟價值的發(fā)揮。事實上，這種法律價值定位一度給我國的經(jīng)濟發(fā)展提供了無可替代的支撐點。然而，時至今日，由于人們長期過度采伐和破壞森林資源，致使生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞。資料顯示，當(dāng)今全球面臨的溫室效應(yīng)、臭氧層破壞、土地荒漠化、水土流失、水資源短缺、自然災(zāi)害加劇、生物多樣性減少、酸雨蔓延、大氣污染等環(huán)境問題無不與森林銳減密切相關(guān)。人們越來越清楚地認(rèn)識到，森林對改善生態(tài)環(huán)境、維護生態(tài)平衡起著決定性的作用。與森林資源的直接經(jīng)濟效益比起來，森林的生態(tài)效益貢獻(xiàn)要大得多。*日本科學(xué)家在70年代曾對其國內(nèi)森林生態(tài)價值進(jìn)行過一次測算，其結(jié)果讓人驚詫不已，因為每年的總價值高達(dá)1200萬億日元。國內(nèi)也曾有人做過測算，森林的生態(tài)效益大體為直接經(jīng)濟效益的8-10倍。就生態(tài)功能來看，森林可以保持水土、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、調(diào)解氣候和消除污染等。在我國，保護和發(fā)展森林資源是建設(shè)和改善生態(tài)環(huán)境的治本之策已是共識。然而，這一切共識并未見之于具體的法律行動中。我國森林法雖經(jīng)幾次修改，但森林法的本質(zhì)并未發(fā)生改變，即以發(fā)揮森林的最大經(jīng)濟功用為第一要旨的價值取向沒有動搖。從立法宗旨、法律概念到具體制度設(shè)置來看，現(xiàn)行森林法沒有體現(xiàn)立法者對于森林生態(tài)價值的眷顧。森林法不僅未明確宣示保護森林生態(tài)功能，相反，過多強調(diào)了加強林業(yè)發(fā)展的宗旨?，F(xiàn)行森林法也未能很好處理森林、林木、林地的關(guān)系，甚至將三者概念混淆使用。由于立法理念上的缺陷以及對相關(guān)概念表述上的矛盾，導(dǎo)致森林法終究受傳統(tǒng)私法、經(jīng)濟法思維的禁錮。森林法雖規(guī)定了自然保護區(qū)制度和生態(tài)效益補償制度，但這些制度難免受到以不斷完善森林所有權(quán)、森林管理權(quán)和森林經(jīng)營權(quán)為表現(xiàn)形式的林權(quán)制度的沖擊而形同虛設(shè)。具體體現(xiàn)為森林法比較詳細(xì)地規(guī)范了國家、集體、個人在占有、使用、收益和處分相應(yīng)林產(chǎn)品或林地中的權(quán)利(力)和義務(wù)(職責(zé))，而對于與生態(tài)保護有關(guān)的制度，森林法沒做過多的規(guī)定，大都做了授權(quán)性的處理。*例如《森林法》第24條、25條、29條、30條、36條、38條等。對于植樹造林只是一般性的倡議，沒有具體可操作的規(guī)則，尤其缺乏期限的約束。顯然，立法者在立法中是傾向于將森林法定位為一部規(guī)范財產(chǎn)流轉(zhuǎn)的法律而非環(huán)境法，森林法從其肩負(fù)的使命到具體的諸多制度設(shè)計都具備經(jīng)濟法的特點。事實上，在同一部法中，要同時兼顧兩種矛盾的法律價值，即既重視森林的經(jīng)濟功能，又同時保護森林的生態(tài)功能，法律是做不到的。由于受兩種價值理念的羈絆，現(xiàn)行森林法對于森林的保護不力也在情理之中。資料和數(shù)據(jù)顯示，對森林產(chǎn)品的需求在攀升，非法伐木以及政府資助伐木和將林地轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌猛镜默F(xiàn)象每時每刻都在上演。而與此相實的后果是我國森林面積銳減、*盡管近幾年森林面積有所擴大，但與天然林相比較，人工林生態(tài)功能很弱，對環(huán)境的作用很有限。而大部分的天然林仍面臨被“林產(chǎn)品化”的威脅。棲息地縮小、水土保持功能和氣候調(diào)節(jié)功能都在同時消逝。但是，現(xiàn)實中，國內(nèi)外森林破壞造成的生態(tài)危機案例已使人們不得不重新審視森林的生態(tài)功能。從政策層面看，政府部門也越來越重視生態(tài)文明的建設(shè)。在此背景下，結(jié)合全球氣候峰會，生態(tài)保護意識已漸入人心。再與整個可持續(xù)發(fā)展的路子比較，森林法走環(huán)境法之路是現(xiàn)實的要求。森林法應(yīng)該宣示森林的生態(tài)價值，并致力于利用各種制度和手段鼓勵對森林資源的保護，規(guī)范各種利用森林資源的活動并對破壞森林且有生態(tài)受損之虞的行為給予嚴(yán)厲制裁。森林法若不進(jìn)行價值理念的轉(zhuǎn)型，其存在的價值岌岌可危。簡而言之，森林法應(yīng)褪掉財產(chǎn)法的外殼，脫下經(jīng)濟法的外衣，入環(huán)境法之林，真正樹起維護生態(tài)的旗幟。

二、森林法的邏輯嬗變：從權(quán)利本位到義務(wù)本位

在厘清森林法的使命之后，就應(yīng)該考慮森林法以什么樣的邏輯來設(shè)計其有關(guān)制度了，即森林法在實現(xiàn)森林的環(huán)境功能時是以權(quán)利邏輯來設(shè)計還是以義務(wù)邏輯來設(shè)計。筆者以為，以誰為本位，應(yīng)立足權(quán)利義務(wù)的功用和具體法律的實際來探討。

在環(huán)境危機降臨人類社會之前，權(quán)利的確是調(diào)整利益關(guān)系的利器。權(quán)利不僅對主體有效果，而且還能對社會產(chǎn)生效果。換言之，對于個體來說，如果法律賦予了你某種權(quán)利，那么你就獲得了法律上的自由。于社會，因為通過對個體權(quán)利的伸張，一方面產(chǎn)生了比較穩(wěn)定的政治文明和物質(zhì)文明，另一方面則達(dá)到了一種秩序均衡。在法治社會，權(quán)利的這種神圣性被推到了生活中的制高點。權(quán)利已經(jīng)是一種動態(tài)的個體價值和社會價值的表達(dá)。它可以形成秩序、構(gòu)建秩序，也能破壞秩序。這種有序是因為人們普遍以為權(quán)利的獲得方式具有正當(dāng)性這一觀念為前提的。[1](P27-51)[2](P1-52)

然而，對于森林法的構(gòu)造，以法律認(rèn)可或授權(quán)的正當(dāng)性權(quán)利觀念和“設(shè)定權(quán)利—權(quán)利主體主張權(quán)利—救濟權(quán)利”路徑來實現(xiàn)森林資源權(quán)——對森林之占有、使用——以消除人與生態(tài)的緊張關(guān)系卻終究讓人生出疑問。[3]首先，對于森林的損害不同于傳統(tǒng)的侵權(quán)。森林損害是侵權(quán)所引起的以個人為主體的傳統(tǒng)權(quán)益損害以外的公眾環(huán)境利益的損害。森林損害涉及森林生態(tài)價值的損害、森林資源價值的損害、森林精神價值的損害、生物多樣性喪失等。[4]如果在森林立法上繼續(xù)秉承權(quán)利本位，就是少數(shù)人行使權(quán)利使整個社會受損，且這種損害在大多數(shù)情況下立法者不能預(yù)測，也不能通過補償?shù)姆绞絹硗耆珡浹a。對森林的損害只能使公眾受損而使特權(quán)人受益。當(dāng)特權(quán)行為已經(jīng)嚴(yán)重威脅到公眾的環(huán)境利益而森林法仍繼續(xù)認(rèn)可它的正當(dāng)性，那么這種法律本身已經(jīng)無正當(dāng)性可言了。其次，森林法之所以非傳統(tǒng)法，是因為其具有獨特的價值品質(zhì)。傳統(tǒng)法視野下的權(quán)利運行機制，不管是少數(shù)人的特權(quán)抑或多數(shù)人的權(quán)利，從社會層面來講權(quán)利的量是均衡的，也是有利于公眾的。森林法若要延續(xù)權(quán)利本位，必須設(shè)計出一種權(quán)利，且該權(quán)利的伸張能夠惠及全民。這種權(quán)利在傳統(tǒng)法典中無法找到。那么，就只有另行構(gòu)造了。眾所周知，森林資源，特別是天然林，具有稀缺性，外部經(jīng)濟性和公地悲劇足以說明要設(shè)計一種既能維護生態(tài)又能使公眾受益的權(quán)利是不可能的。第三，森林資源的保護主要依賴于預(yù)防，而不在于救濟。權(quán)利理念下的傳統(tǒng)法律對權(quán)益的保護有預(yù)防，但主要是事后的救濟。對森林的損害主要依賴預(yù)防已是共識，而且實踐證明事后救濟對于森林損害是極不可能的。因而，在森林法中，更多需要的是諸如生態(tài)補償制度，責(zé)任的分配制度和事先的程序性制度等。

以上闡述足以說明，森林立法，受兩種不同質(zhì)的法益的羈絆，若因循傳統(tǒng)法律之權(quán)利觀念并以此來進(jìn)行制度構(gòu)建，其終究擺脫不了權(quán)利主體之間利益博弈的窠臼。邏輯地來分析，森林法的設(shè)計貫穿了理性主義，同時也受到了經(jīng)驗主義的影響。以此為原則的一切森林立法及其所建立的體系，由于當(dāng)初理念的矛盾，必然造成立法、執(zhí)法、司法和守法者的困惑。理性主義要求森林法必須正視生態(tài)危機的解決對于整個社會甚至人類的緊迫性。經(jīng)驗主義告訴立法者，傳統(tǒng)的權(quán)利制度對于森林治理也是重要的。因為歷史上，權(quán)利制度曾經(jīng)幫助人類解決了許許多多的棘手問題，權(quán)利武器具有優(yōu)勢。我國的現(xiàn)行森林立法，既有理性主義的影子，也有經(jīng)驗主義的蹤跡，其意在實現(xiàn)既要促進(jìn)林業(yè)發(fā)展又能保護森林生態(tài)功能的政策導(dǎo)向。這樣的立法理念在邏輯上的非自洽性必然導(dǎo)致實踐中既損害森林經(jīng)濟人的信心又達(dá)不到對公眾環(huán)境利益的救濟。對于森林經(jīng)濟人而言，即使貌似合法的行為也會遭遇法律的劫掠和公眾的詰責(zé)。*可以斷言的是，未來生態(tài)危機的加劇造成的深層次的森林生態(tài)補償更多地需要森林經(jīng)濟人來承擔(dān)，而這一切的依據(jù)僅僅是一個所謂的“為了公共利益”需要。顯然，從法理的立場來看，對于森林經(jīng)濟人是不正義的。于公眾而言，森林法既然不能承擔(dān)保護森林的責(zé)任，那就是“軟法”。那么，其在倡導(dǎo)公眾保護森林、植樹造林等義務(wù)方面的法力就極其有限。森林法秉承權(quán)利邏輯，既不能落實維護森林生態(tài)功能的宣言，也不能促進(jìn)林業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。所以，森林立法若擺脫不了權(quán)利的束縛，其法理(力)支撐便岌岌可危。

權(quán)利本位在森林立法中行不通，說明以正當(dāng)性方式呈現(xiàn)在我們主流文化中的權(quán)利觀念無法解釋當(dāng)代社會所面臨的保護森林難題。權(quán)利之路在森林法上走不通，只有尋求義務(wù)的功能了，而且這完全是可行的。其一，權(quán)利與義務(wù)具有同等的價值，即“權(quán)利義務(wù)，如影之隨形，響之隨聲，在法律上具有相互之關(guān)系，故權(quán)利之所在，即義務(wù)之所在，義務(wù)之所在，亦為權(quán)利之所在?！盵5](P290)其二，不同的時代權(quán)利與義務(wù)的地位是不同的。甚至在西方早些年代，有學(xué)者還力主權(quán)利虛無、義務(wù)獨尊立場。如孔德曾言，每個人只有義務(wù)，而且是對一切人的義務(wù)。不管是權(quán)利本位、義務(wù)本位抑或權(quán)利義務(wù)等價，從不同的角度都折射出權(quán)利和義務(wù)的地位是相對的。誠如著名法學(xué)家張知本所言：“封建時代義務(wù)本位之法律，其所謂義務(wù)者，是多數(shù)人盡忠于少數(shù)人之義務(wù)，而與現(xiàn)代所謂義務(wù)本位之意義各有不同耳。現(xiàn)代義務(wù)本位者，其義務(wù)乃履行社會職責(zé)之義務(wù)，故可稱之為社會本位，而權(quán)利本位，即稱之為個人本位。由義務(wù)本位進(jìn)于權(quán)利本位，再由權(quán)利本位復(fù)返于義務(wù)本位，乃是循著社會進(jìn)化之階段而向前發(fā)展，故今日之義務(wù)本位，雖形式上是復(fù)返于昔日之義務(wù)本位，而內(nèi)容上則今昔懸殊也?！盵6]張知本先生此語不僅科學(xué)地道出了權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系和發(fā)展規(guī)律，而且指出不同時代選擇義務(wù)本位還是權(quán)利本位是依據(jù)社會發(fā)展的客觀狀況來決定的。顯然這種思想是科學(xué)的，且可以用來指導(dǎo)當(dāng)代的森林立法。森林立法，傳統(tǒng)上取權(quán)利本位符合人們安身立命的現(xiàn)實需求和認(rèn)知水平。在現(xiàn)代，森林法取義務(wù)本位也符合生態(tài)文明時代實際。而且，森林法中的義務(wù)設(shè)計也不能以傳統(tǒng)法中的義務(wù)模式來設(shè)計。在傳統(tǒng)法權(quán)利義務(wù)模式下，法律義務(wù)主要是針對具體的權(quán)利人設(shè)置的。某種程度上，義務(wù)人履行相應(yīng)的義務(wù)是以“受益”或“會受益”為前提的。而森林法律義務(wù)完全是指向整體的社會，因而不再是針對具體的權(quán)利人的設(shè)計。[3]在森林立法中，應(yīng)普遍規(guī)定政府、公眾的義務(wù)。

據(jù)以上討論，森林法若以權(quán)利為本位，終將不能消除森林生態(tài)系統(tǒng)予人之底線，人們始終無法擺脫生態(tài)危機，不得自由。相反，義務(wù)本位既可解決理論上的困惑，又有利于實現(xiàn)對森林資源的有效保護?；氐缴址ǖ男薷闹黝}上來，既已確定了森林法在環(huán)境部門法中的角色，就該將義務(wù)本位貫穿其中。然而，考查我國現(xiàn)行的森林法，其特點是雖暗示了生態(tài)保護主題，但權(quán)利意味依舊濃厚，是理性主義和經(jīng)驗主義雙重影響下的法律典型。所以，目前我國森林法的修改，必須立足將森林法做環(huán)境法的定位，貫穿義務(wù)本位理念。

三、森林法的執(zhí)法轉(zhuǎn)型：從分散型到綜合型

在將森林法定位為環(huán)境法之后，森林法調(diào)整的法律關(guān)系自然就要變化。在此之前，森林法調(diào)整的是在森林資源占有、使用和管理過程中的各種關(guān)系。森林法一旦承擔(dān)起了環(huán)境保護的責(zé)任，其主要應(yīng)調(diào)整在保護森林資源過程中的法律系。調(diào)整對象的變化自然會引起森林法的相關(guān)制度的變化。在以森林資源經(jīng)濟利用為主的時代，森林法律制度的設(shè)計是按照資源配置最大化的經(jīng)濟原則來進(jìn)行權(quán)利的分配。在其中，不僅要考慮森林資源權(quán)利人的利益，同時也要考慮森林管理部門的利益。然而，在森林法脫胎換骨之后，森林法更多的是要承擔(dān)起保護公眾環(huán)境利益的使命。屆時，受此影響最大的將是森林執(zhí)法。其中存在著執(zhí)法理念轉(zhuǎn)化、適應(yīng)新的制度和職責(zé)劃分等諸多問題。森林法的修改在完成了價值轉(zhuǎn)化、邏輯嬗變之后，也應(yīng)該重視執(zhí)法制度的轉(zhuǎn)型。之所以有這樣的思量，主要基于以下理由。

第一，立法上的問題。一方面，立法者對于森林的認(rèn)識比較模糊。從我國《森林法》對森林的定義和分類方法來看，一個基本的認(rèn)識趨勢是森林即林區(qū)，森林法即林業(yè)法。這個認(rèn)識，從林學(xué)來看可能是正確的。但是，若從法學(xué)的角度來分析，森林法對森林的定義和分類是不妥的。在森林遭受破壞，森林的生態(tài)功能需維護情況下，森林法的價值應(yīng)傾向?qū)Νh(huán)境的保護。目前，當(dāng)森林砍伐無法避免時森林法應(yīng)有所為并有所不為。森林固然重要，但不是所有的林區(qū)都具有生態(tài)價值，特別是那些本已定位為經(jīng)濟用途的林區(qū)。若將這些森林繼續(xù)納入森林法范圍，既有悖于森林法的宗旨，也起不到理想的法律效果。筆者以為，森林法對林區(qū)應(yīng)有所限定，只將具有生態(tài)功用和特殊用途的林區(qū)納入自己的保護范圍。相應(yīng)地，宜將森林做生態(tài)林和特殊用途林的劃分。另外，按照所有權(quán)的形態(tài)把森林做公私的劃分，只是在補償時才具有意義。例如，如果正在遭受破壞的森林是私有林且具有重要生態(tài)價值或有法律規(guī)定的特殊用途時，國家應(yīng)該限制該私人的利用或進(jìn)行有償收購。當(dāng)然，在中國，這種情形是很少的。目前存在這類問題的主要是集體林。另外，森林法也不等同于林業(yè)法。因為“林”具有環(huán)境資源法的屬性，而“業(yè)”具有產(chǎn)業(yè)法的屬性。故若以環(huán)境資源保護之維，森林法的修改應(yīng)著眼于“林”，而林業(yè)法應(yīng)著眼于“業(yè)”。

另一方面，森林立法龐雜，體系不健全。從數(shù)量上看，在我國，目前法律層級的森林法有4部，行政法規(guī)10部，部門規(guī)章10部，另外還有地方立法、其它規(guī)范性法律文件等。就效力位階看，中央立法與地方立法、行政法規(guī)與部門規(guī)章在立法理念、執(zhí)法權(quán)限和具體制度設(shè)計上不乏沖突之處。即使在法律層面上，受傳統(tǒng)立法思維的干擾，森林法既想展示環(huán)境保護的理念，又想與物權(quán)法、民法、土地管理法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營法等在理念上、法律概念上和法律制度上能夠協(xié)調(diào)一致。這樣，受不同法益的羈絆，面對如此龐雜的法律法規(guī)，執(zhí)法部門如何應(yīng)付得了？

第二，執(zhí)法部門多，執(zhí)法手段單一。從國際上看，森林法執(zhí)法部門的設(shè)立基本上有三種模式。其一是分散型執(zhí)法部門模式，即全國無統(tǒng)一負(fù)責(zé)森林法執(zhí)法的政府部門。其二是集中型執(zhí)法部門模式，即將全國的森林執(zhí)法權(quán)集中于一個部門，且該部門取得其它有權(quán)部門的執(zhí)法權(quán)。其三是集中與分散并行的執(zhí)法部門模式，即森林執(zhí)法由一個專門部門來進(jìn)行，但是其它相關(guān)部門也可以執(zhí)法。[7](P12-16)[9](P33-415)我國的森林執(zhí)法部門屬集中與分散執(zhí)法類型。國家林業(yè)局代表國家全面行使林政管理權(quán)和森林執(zhí)法權(quán)，縣級以上的行政區(qū)也設(shè)有相應(yīng)的林業(yè)主管部門。在各級林業(yè)局內(nèi)部設(shè)有木材檢查站、林業(yè)檢疫機構(gòu)。另外，還成立了森林公安機關(guān)來行使部分行政處罰權(quán)。當(dāng)然，涉及森林執(zhí)法的部門還有很多，比如，國土資源管理部門、礦產(chǎn)資源管理部門、漁業(yè)部門等?？梢?，由于目前森林法基本上是一部關(guān)于植樹造林、森林經(jīng)營、采伐和運輸管理的法律，現(xiàn)實中根據(jù)森林事務(wù)的不同來設(shè)計多個執(zhí)法部門就不足為奇了。如果不能解決多頭執(zhí)法的問題，森林法就無法承擔(dān)起保護環(huán)境的歷史重任。

從森林執(zhí)法手段來看，我國基本上都是以行政許可和處罰為主。我國的森林法規(guī)定的行政許可主要關(guān)注森林的采伐量，而很少顧及對森林質(zhì)的考慮。處罰措施主要是罰款和刑事處罰。這些處罰措施固然嚴(yán)厲，然而就森林資源的保護而言無價值可言。因為森林特別是天然林，一旦遭受破壞，非事后的懲罰能夠彌補。目前實踐中，法律規(guī)范的一個發(fā)展趨勢是，“在分析懲罰方式時不只將它們視為立法的后果或社會結(jié)構(gòu)的表征，而是視為在其他行使權(quán)力方式的更普遍領(lǐng)域里具有自身特色的技術(shù)”，不應(yīng)單純限于其鎮(zhèn)壓效應(yīng)和懲罰方面，而是將它們置于懲罰機制可能產(chǎn)生的一系列積極效應(yīng)中,[8](P24-25)即在懲罰時不要忽視規(guī)訓(xùn)手段的運用。由于環(huán)境及森林的特殊性，森林執(zhí)法的良好效果之途更主要的是喚起公眾的責(zé)任和良知，依賴社會的監(jiān)督機制的完善。因此，森林法的生態(tài)維護功能的發(fā)揮需要更多的疏導(dǎo)性、預(yù)防性的諸如稅收和獎勵性計劃等手段的介入。但是，目前地方和部門出于各自的利益和權(quán)力考慮，往往青睞于處罰手段的運用，卻忽視了疏導(dǎo)性、預(yù)防性手段的落實。

據(jù)此，我國森林法的修改應(yīng)充分考慮上述問題，采取綜合性的思路來解除執(zhí)法上的困惑。具體來說，在厘清森林與林區(qū)、森林法與林業(yè)法關(guān)系的基礎(chǔ)上，重新劃分森林法的調(diào)整范圍，對森林和林業(yè)分別立法。為了避免部門職責(zé)不明、政出多門、多頭執(zhí)法的現(xiàn)狀，采取集中型的執(zhí)法部門模式比較合理。鑒于我國的國情和適應(yīng)環(huán)境保護的需要，可以考慮成立中央一級的森林委員會，并根據(jù)需要在地方設(shè)立派出機構(gòu)來從事森林的管理和執(zhí)法，而由原來的國家林業(yè)局及地方林業(yè)局專司林業(yè)管理和執(zhí)法。在具體執(zhí)法方面，宜采取綜合性的執(zhí)法手段和措施，要注意規(guī)訓(xùn)手段和懲罰手段的綜合應(yīng)用。環(huán)境立法的國際經(jīng)驗表明，如果沒有公眾的廣泛參與，再完善的環(huán)境法都是形同虛設(shè)。[9](P211-215)因此，根據(jù)森林的特性，森林法應(yīng)多規(guī)定指導(dǎo)性、獎勵性的措施來吸引公眾參與森林資源的保護。政府部門也應(yīng)改變傳統(tǒng)的行政執(zhí)法觀念，注重教育引導(dǎo)，而不是一味依賴強制措施，否則由于執(zhí)法不當(dāng)引起的環(huán)境悲劇還會重演。*例如印度著名的抱樹運動：在一些山地，森林砍伐會直接造成災(zāi)害發(fā)生，許多女性和孩子們會聚齊在那里用自己的身體抱住樹干以阻擋亂砍亂伐。此案例說明環(huán)境執(zhí)法應(yīng)結(jié)合地域情況來設(shè)置應(yīng)對措施，這一點非常重要。

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ThreeDimensionsofAmendingtheForestLaw

Mao Zhongrong1,2

(1. School of Political Science and Law, Longdong University, Qingyang 745000, China;2. School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

The decrease of the world's forest resources is endangering the global ecosystem and human beings' health. However, the traditional forest law cannot take the responsibility of maintaining ecosystem. Therefore, the forest law needs to be amended. It is stated in this paper that the forest law should be amended from three dimensions and defined as environmental law. The first dimension is the value shift from serving economy to conserving ecosystem. The second is the logical evolution from right-based to obligation-based. The last is the change in law enforcement from decentralized mode to centralized one. Only in such a way can we make the best use of the forest law.

forest law; ecosystem; rights and obligations; law enforcement

D922.6

A

1672-335X(2013)06-0066-05

責(zé)任編輯：周延云

2012-09-06

毛仲榮(1973- )，男，甘肅鎮(zhèn)原人，隴東學(xué)院政法學(xué)院講師，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院博士研究生，主要從事訴訟法學(xué)和環(huán)境法學(xué)研究。