趙振華，彭 瑤

(1.海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 海口 570228；2.華中師范大學(xué) 法律系，湖北 武漢 430079)

論金融消費(fèi)者的替代性糾紛解決機(jī)制

趙振華1，彭 瑤2

(1.海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228；2.華中師范大學(xué) 法律系，湖北 武漢 430079)

后危機(jī)時(shí)代金融消費(fèi)者保護(hù)的重要性突顯，如何為金融消費(fèi)者提供靈活多元的救濟(jì)途徑是理論界和學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)。發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家早對(duì)金融消費(fèi)者替代性糾紛處理機(jī)制進(jìn)行了探索，形成了許多有益經(jīng)驗(yàn)，相比之下，我國(guó)金融消費(fèi)者糾紛處理機(jī)制單一，缺乏靈活性和實(shí)效性。在金融市場(chǎng)的迅速發(fā)展的背景下，我國(guó)有必要借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，將金融消費(fèi)者保護(hù)作為金融監(jiān)管的首要基礎(chǔ)價(jià)值，建立統(tǒng)一的金融糾紛處理中心，整合現(xiàn)有的資源，制定嚴(yán)格和完善的糾紛解決程序，實(shí)現(xiàn)保護(hù)金融消費(fèi)者的監(jiān)管目標(biāo)。

金融消費(fèi)者；替代性；糾紛解決機(jī)制

肇始于美國(guó)的次貸危機(jī)迅速演變成全球性的金融危機(jī)，世界經(jīng)濟(jì)至今都在危機(jī)陰云的籠罩之下，使得各國(guó)都開(kāi)始全面檢討本國(guó)的金融結(jié)構(gòu)和監(jiān)管漏洞，反思金融效率和金融安全的平衡問(wèn)題。危機(jī)之后的各國(guó)學(xué)術(shù)界初步達(dá)成共識(shí)：提升本國(guó)在全球的市場(chǎng)份額和競(jìng)爭(zhēng)地位，只是金融監(jiān)管的一項(xiàng)目標(biāo)，它不應(yīng)當(dāng)犧牲金融監(jiān)管的一些基礎(chǔ)價(jià)值，首要的即是保護(hù)公眾投資者、存款人等消費(fèi)者的權(quán)益[1]。在此背景下，金融消費(fèi)者保護(hù)議題浮上水面并日益受到重視。為此各國(guó)紛紛進(jìn)行了金融改革，整合了金融消費(fèi)者保護(hù)的法律法規(guī)，重塑了保護(hù)機(jī)構(gòu)，完善了金融消費(fèi)者保護(hù)的替代性糾紛解決機(jī)制，這一系列的改革措施引起了我國(guó)學(xué)界廣泛的討論和高度的褒揚(yáng)。值此之際，筆者結(jié)合我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)救濟(jì)制度不力的現(xiàn)實(shí)背景，試對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的替代性糾紛解決機(jī)制進(jìn)行討論，以形成金融糾紛解決機(jī)制的有效縱深，為我國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展提供制度保證。

一、替代性糾紛解決機(jī)制的價(jià)值

基于金融消費(fèi)者保護(hù)的重要性，國(guó)外許多國(guó)家很早就建立了多元的糾紛解決途徑，替代性的糾紛解決機(jī)制(ADR)占據(jù)了重要地位。替代性糾紛解決機(jī)制(ADR)自20世紀(jì)開(kāi)始蓬勃發(fā)展，甚至被稱(chēng)為是福利國(guó)家“通向正義之路”改革的第三次浪潮[2]。該機(jī)制近年來(lái)不僅僅是在發(fā)展，甚至可以說(shuō)是在變革，成為一種綜合糾紛處理的機(jī)制[3]。國(guó)內(nèi)學(xué)者大都認(rèn)為 ADR 是一種非訴訟程序。根據(jù)字面意義，對(duì)于ADR的理解既可以譯為“代替性(或替代性、選擇性) 糾紛解決方式”，亦可根據(jù)其實(shí)質(zhì)意義譯為“法院外糾紛解決方式”、“審判外(訴訟外或判決外)糾紛解決方式”或“非訴訟糾紛解決方式”等。該概念來(lái)源于美國(guó)，原特指美國(guó)現(xiàn)代的代替性糾紛解決方式，后來(lái)成為二十世紀(jì)逐步發(fā)展起來(lái)的各種訴訟外糾紛解決方式的總稱(chēng)，現(xiàn)在已被引申為對(duì)世界各國(guó)普遍存在著的、民事訴訟制度以外的“非訴訟糾紛解決方式或機(jī)制的總稱(chēng)”[4]。

(一)ADR的理論價(jià)值

1.ADR的效率價(jià)值。效率是與法律相伴的基礎(chǔ)價(jià)值之一，波斯納說(shuō):“正義在法律中的第二個(gè)意義就是效率?！碧娲约m紛解決方式的產(chǎn)生，一開(kāi)始就與效率問(wèn)題緊密聯(lián)系。近現(xiàn)代訴訟制度所提供的是一種正統(tǒng)的、公開(kāi)的、最符合形式合理性的專(zhuān)門(mén)程序，然而，訴訟固然在一定程度上能夠滿足當(dāng)事人和社會(huì)主體對(duì)于“正義”的需求，但亦需付出相當(dāng)大的代價(jià)即訴訟成本[5]。如糾紛主體為啟動(dòng)訴訟程序繳納的訴訟費(fèi)，聘請(qǐng)律師的費(fèi)用，裁判主體的費(fèi)用，還有審判所耗費(fèi)的時(shí)間成本等，隨著人們法律意識(shí)的增強(qiáng)，司法機(jī)關(guān)的壓力也逐漸增大，無(wú)疑需要集中大量的社會(huì)資源。而替代性糾紛解決機(jī)制則能以較為迅速和低廉的方式解決糾紛，在法院的訴訟積壓、程序遲延、費(fèi)用高昂的情況下，非訴訟程序可以趨利避害，極大緩解司法和社會(huì)的壓力、提供符合情理、追求實(shí)質(zhì)正義的個(gè)別衡平。對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，ADR的適用實(shí)質(zhì)在于“司法庇護(hù)下的討價(jià)還價(jià)”。訴訟存在更為理想的意義并不在于解決糾紛，而在于通過(guò)它提高其他解紛手段的適用機(jī)率和適用效果，這樣國(guó)家的司法資源才稱(chēng)得上是最有效的利用[6]。因此，無(wú)論是從當(dāng)事人自身的角度還是從社會(huì)的角度，替代性糾紛解決機(jī)制都是一種效率和實(shí)用性兼具的合理選擇。

2.ADR的補(bǔ)充性?xún)r(jià)值。對(duì)于替代性糾紛解決機(jī)制，學(xué)界普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)之一就是其構(gòu)成對(duì)訴訟糾紛解決方式的補(bǔ)充。訴訟解決方式雖然具有正統(tǒng)性和權(quán)威性，但是，伴隨著權(quán)威性的賦予，它天然地具有被動(dòng)性和終局性等特征，其被動(dòng)型主要表現(xiàn)在司法機(jī)關(guān)的介入需要一定的條件，這些由司法機(jī)關(guān)擬定的條件本身就是各方利益集團(tuán)相互妥協(xié)的結(jié)果，使得部分糾紛難以進(jìn)入程序。尤其是在金融消費(fèi)者保護(hù)中，金融機(jī)構(gòu)本身就是處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的“利益集團(tuán)”，消費(fèi)者極易遭遇“訴訟無(wú)門(mén)”的情況。終局性的局限則在于案件經(jīng)過(guò)審判，往往一錘定音，“非此即彼”，沒(méi)有緩和的余地，更多的體現(xiàn)的司法機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，表現(xiàn)出司法權(quán)的強(qiáng)制干涉，這也是當(dāng)事人對(duì)判決結(jié)果具有潛在抵抗心理的原因之一。而替代性糾紛解決機(jī)制則恰好是發(fā)揮當(dāng)事人在糾紛中的自主性，將“沖突與對(duì)抗”演變成“緩和與交流”，從而達(dá)到雙贏(win-win)。

簡(jiǎn)言之，ADR不僅在量上緩解了訴訟壓力，而且避免了訴訟在程序復(fù)雜、遲延、費(fèi)用高昂等方面的不足以及在面對(duì)新型復(fù)雜案件時(shí)由于立法滯后性、法律適用規(guī)范性、裁判結(jié)果絕對(duì)性所帶來(lái)的尷尬，從而“另辟蹊徑”地彌補(bǔ)了法院解決糾紛功能的缺憾之處[7]。

(二)金融消費(fèi)者ADR的實(shí)證價(jià)值

金融消費(fèi)者是一個(gè)舶來(lái)概念，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)此有不少研究，但暫未得到立法上的認(rèn)可。而國(guó)外立法中早已明確，1999年的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》將金融消費(fèi)者定義為“主要為個(gè)人、家庭或家務(wù)目的而從金融機(jī)構(gòu)獲得金融產(chǎn)品和服務(wù)的個(gè)體”。國(guó)內(nèi)的學(xué)者普遍認(rèn)為金融消費(fèi)者是消費(fèi)者概念在金融領(lǐng)域的擴(kuò)展和延伸，是為生活消費(fèi)在金融領(lǐng)域內(nèi)需要購(gòu)買(mǎi)、使用金融商品或接受金融服務(wù)的自然人[8]。許多發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家較早地確立了金融消費(fèi)者的ADR制度*英國(guó)的FOS制度則早在1986年就在金融領(lǐng)域覆蓋，2000年《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》將該制度加以完善和發(fā)展。日本金融廳在2000年便開(kāi)始了關(guān)于通過(guò)立法創(chuàng)設(shè)金融ADR機(jī)制的探討，6月，日本金融廳下設(shè)的金融審議會(huì)發(fā)布題為《關(guān)于支持21世紀(jì)金融的新機(jī)制》的報(bào)告，提出建立新金融糾紛解決機(jī)制倡議。2006年12月最終形成了《關(guān)于金融領(lǐng)域的裁判外糾紛解決制度(金融ADR)的最佳實(shí)施方案》。。在ADR機(jī)制理論價(jià)值分析的基礎(chǔ)上，筆者結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，對(duì)金融消費(fèi)者ADR機(jī)制建立的必要性進(jìn)行簡(jiǎn)要闡述。

第一、金融環(huán)境深刻變革的要求。后危機(jī)時(shí)代下的金融環(huán)境劇變，金融消費(fèi)的持續(xù)增長(zhǎng)與金融產(chǎn)品日趨復(fù)雜化使得金融消費(fèi)者保護(hù)的重要性日漸凸顯。金融業(yè)具有壟斷性和專(zhuān)業(yè)性，交易方式又具有勸誘性，而且金融主體的有限理性、金融體系的內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)以及其傳導(dǎo)機(jī)制造成了金融體系的脆弱性，單一的糾紛解決機(jī)制無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需求。在金融市場(chǎng)中，市場(chǎng)信息瞬息萬(wàn)變，如果大量的消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)糾纏于復(fù)雜訴訟程序，則必然花費(fèi)大量的人力和時(shí)間成本，阻礙金融市場(chǎng)的正常運(yùn)行。金融市場(chǎng)的高效性和復(fù)雜性又與司法救濟(jì)的滯后性的單一性相沖突。因此，有必要建立替代性糾紛解決機(jī)制。

第二，金融領(lǐng)域司法救濟(jì)困境的要求。眾所周知我國(guó)民事訴訟案件數(shù)量較多，案件的類(lèi)型復(fù)雜化和多樣化，法院和法官的數(shù)量和工作強(qiáng)度有限，導(dǎo)致了大量案件積壓的情況出現(xiàn)。而作為公共產(chǎn)品的民事訴訟制度的供給無(wú)法滿足公民需求，造成了民事訴訟制度在實(shí)際上的供需矛盾。另一方面，即便案件順利進(jìn)入審理程序，高昂的訴訟成本和時(shí)間成本也使得金融消費(fèi)者的自身利益難以得到及時(shí)的保護(hù)。加之金融糾紛專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，我國(guó)各地法官水平參差不齊，所以，通過(guò)訴訟來(lái)解決金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)事宜具有過(guò)程上的非效率和結(jié)果上的高度不確定性這兩方面的劣勢(shì)， “一行三會(huì)”也側(cè)重于對(duì)金融安全的監(jiān)管而忽視消費(fèi)者保護(hù)。而且我國(guó)證券業(yè)因?yàn)椤扒爸贸绦颉钡脑O(shè)立，幾乎是有意將金融消費(fèi)者拒之門(mén)外，金融消費(fèi)者的權(quán)利很難得到及時(shí)的救濟(jì)。

二、金融消費(fèi)者替代性糾紛解決機(jī)制的域外立法

(一)美國(guó)的金融ADR機(jī)制

美國(guó)有非常發(fā)達(dá)的ADR機(jī)制，在金融業(yè)，非訴訟救濟(jì)的調(diào)解機(jī)構(gòu)非常之多，主要有聯(lián)儲(chǔ)消費(fèi)者幫助中心、貨幣監(jiān)理署、儲(chǔ)蓄監(jiān)管署、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、證券交易委員會(huì)以及商品期貨交易委員會(huì)等，根據(jù)其職責(zé)范圍的不同處理金融糾紛。仲裁委員會(huì)中設(shè)立專(zhuān)門(mén)的消費(fèi)仲裁機(jī)構(gòu)，如美國(guó)的仲裁聯(lián)合會(huì) (American Arbitration Association, AAA)。還有地方性的組織，如優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)局(Better Business Bureau)等。美國(guó)還于2007年成立了金融行業(yè)監(jiān)管局，是美國(guó)證券業(yè)最大的自我監(jiān)管組織，其成員須按客戶意愿就其糾紛尋求仲裁。這種分業(yè)監(jiān)管的模式形成了分散救濟(jì)的制度設(shè)計(jì)。金融危機(jī)后，美國(guó)對(duì)其金融監(jiān)管體制進(jìn)行了全方位的改革。2010年7月15日，美國(guó)參議院通過(guò)了《多德一弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》，法案中的一項(xiàng)重要內(nèi)容是建立消費(fèi)者金融保護(hù)局(CFPB)，該機(jī)構(gòu)對(duì)向消費(fèi)者提供信用卡、按揭貸款等金融產(chǎn)品或服務(wù)的銀行或非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。具體職責(zé)：整合消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，將當(dāng)前散布于多個(gè)部門(mén)的金融系統(tǒng)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利的職責(zé)整合到 CFPA，統(tǒng)一監(jiān)管流程，設(shè)立受災(zāi)者救濟(jì)基金，處理各類(lèi)投訴等等。CFPA網(wǎng)站首頁(yè)的顯著位置有“信用卡投訴申請(qǐng)” ( submit a credit card complaint)一欄，消費(fèi)者須填寫(xiě)詳細(xì)的網(wǎng)上申請(qǐng)表，該機(jī)構(gòu)則會(huì)對(duì)提交的申請(qǐng)進(jìn)行處理。

(二)英國(guó)的金融申訴專(zhuān)員制度(FOS)

金融危機(jī)后，英國(guó)進(jìn)行了金融改革，新設(shè)的消費(fèi)者保護(hù)和市場(chǎng)管理局(CPMA)替代了英國(guó)金融服務(wù)監(jiān)管局的職責(zé)，繼續(xù)開(kāi)展上述項(xiàng)目，在糾紛解決程序上也沒(méi)有改變?cè)械囊?guī)定，繼續(xù)運(yùn)用金融申訴機(jī)構(gòu)解決糾紛。通過(guò)金融巡視員機(jī)構(gòu)，英國(guó)為金融消費(fèi)者提供了一個(gè)非訴訟程序解決糾紛的制度。糾紛解決程序分為兩個(gè)階段，第一階段為金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部爭(zhēng)議處理程序，金融機(jī)構(gòu)有義務(wù)在接到消費(fèi)者投訴的八個(gè)星期內(nèi)進(jìn)行處理，如果仍未解決，則進(jìn)入FOS程序。在第二階段，也就是FOS程序階段，投訴首先由FOS的裁定員受理。裁定員在處理過(guò)程中，可視需要與糾紛雙方即金融機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者聯(lián)系，以雙方提供的書(shū)面證據(jù)作為依據(jù)，但一般不采用聽(tīng)證、質(zhì)詢(xún)或答辯等形式，而是按照合理公正原則做出裁定。如果任意一方對(duì)裁定員的裁定不滿意，均可向調(diào)查員申請(qǐng)復(fù)核。調(diào)查員獨(dú)立地對(duì)案件進(jìn)行復(fù)核；如有必要，可采取面談的方式。調(diào)查員做出的裁定為FOS的最終裁定，若消費(fèi)者持有異議，仍可訴諸法律訴訟；若最終裁定被消費(fèi)者接受，則金融機(jī)構(gòu)也必須接受[9]。

(三)澳大利亞的金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)[10]

由于特殊的歷史因素，澳大利亞的金融改革緊隨著英國(guó)。負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者保護(hù)的金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)是一個(gè)獨(dú)立的爭(zhēng)議解決服務(wù)機(jī)構(gòu)，由澳大利亞證券和投資委員會(huì)(Australian Securities and Investments Commission)批準(zhǔn)成立。簡(jiǎn)要地說(shuō)，金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)的爭(zhēng)議處理程序?yàn)椋合M(fèi)者必須先向金融服務(wù)機(jī)構(gòu)提起申訴，申訴不被受理，消費(fèi)者可通過(guò)金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行電話投訴，并提交書(shū)面申請(qǐng)書(shū)。金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)則有權(quán)要求金融服務(wù)提供者就爭(zhēng)議問(wèn)題做出書(shū)面報(bào)告。金融服務(wù)提供者可在21天內(nèi)和消費(fèi)者聯(lián)系，以求直接解決糾紛。如果糾紛未在21天內(nèi)解決，金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)的案件主管就會(huì)著手進(jìn)行調(diào)查，并盡力通過(guò)協(xié)商和調(diào)解(conciliation)的方式來(lái)解決爭(zhēng)議。如果消費(fèi)者對(duì)案件主管和調(diào)解員的解決結(jié)果仍不服，那么消費(fèi)者可將爭(zhēng)議提交給金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)陪審團(tuán)或裁判員，陪審團(tuán)或裁判員將會(huì)對(duì)金融服務(wù)提供者(而不針對(duì)消費(fèi)者)做出裁決。

(四)日本的金融ADR機(jī)制

日本的金融糾紛解決機(jī)制比較靈活，機(jī)構(gòu)一般為金融各行業(yè)組織。日本金融廳依據(jù)《ADR 促進(jìn)法》、《金融商品交易法》以及《內(nèi)閣府條例》等規(guī)定，對(duì)金融行業(yè)組織的申請(qǐng)進(jìn)行資格認(rèn)證后設(shè)立，監(jiān)督的具體實(shí)施由日本金融廳與法務(wù)省共同負(fù)責(zé)。日本金融 ADR 機(jī)制在尊重糾紛解決機(jī)構(gòu)自主性的同時(shí)，充分發(fā)揮了 ADR 機(jī)制的靈活性。其沿襲了《金融商品交易法》、《日本銀行法》等基本法律制度的做法，將金融糾紛具體分為苦情和糾紛兩類(lèi)，并依此設(shè)計(jì)了苦情處理程序與糾紛解決程序?？嗲樘幚沓绦蚣词怯杉m紛解決機(jī)構(gòu)將消費(fèi)者的投訴轉(zhuǎn)達(dá)給金融機(jī)構(gòu)，要求金融機(jī)構(gòu)提供解決方案，如果消費(fèi)者同意該方案，則程序即告結(jié)束；糾紛解決程序則是由糾紛解決機(jī)關(guān)成立糾紛解決委員會(huì)，按照規(guī)定的程序解決[11]。

(五)香港地區(qū)的金融糾紛調(diào)解中心

香港的財(cái)經(jīng)事務(wù)局和庫(kù)務(wù)局2010年2月發(fā)布了《設(shè)立投資者教育局及金融糾紛調(diào)解中心的建議》的文件，對(duì)建立專(zhuān)門(mén)的金融糾紛調(diào)解中心提出了基本設(shè)想。建議以擔(dān)保有限公司的形式成立調(diào)解中心，經(jīng)費(fèi)最終由金融業(yè)提供，本著獨(dú)立、公正持平、便利、效率的原則，運(yùn)作架構(gòu)包括以下幾步：初次查詢(xún)或投訴——提出申請(qǐng)(消費(fèi)者提交申請(qǐng)表格)——處理申請(qǐng)(金融機(jī)構(gòu)被邀請(qǐng)就爭(zhēng)議事項(xiàng)做出回應(yīng))——進(jìn)行調(diào)解(雙方須委任調(diào)解員達(dá)成協(xié)議)——仲裁(調(diào)解失敗后當(dāng)事人可以選擇仲裁解決)。該調(diào)解中心解決金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人消費(fèi)者之間的金錢(qián)糾紛，非監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不承擔(dān)監(jiān)管職能。

從比較法的角度看，其他國(guó)家和地區(qū)金融消費(fèi)者保護(hù)的ADR制度設(shè)計(jì)，總體上都貫徹了糾紛解決的多元化理念。美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞以及加拿大均由政府主導(dǎo)設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，日本則通過(guò)立法規(guī)定了糾紛解決機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件，并由政府予以監(jiān)督。在糾紛解決的程序上，也具有一定的共性，即一般先由消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部處理，解決不成，再依糾紛解決機(jī)構(gòu)主持的委員會(huì)或陪審團(tuán)進(jìn)行裁決，當(dāng)然，裁決的效力各國(guó)立法上均有不同的認(rèn)定?？傊?，國(guó)外金融消費(fèi)者的替代性糾紛解決機(jī)制較為成熟，在進(jìn)入訴訟程序之前，消費(fèi)者有較多的選擇方式進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。這些獨(dú)立于消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)的第三方機(jī)構(gòu)，其政府賦權(quán)和中立地位保證了糾紛處理的公平公正，同時(shí)，相關(guān)的保護(hù)機(jī)構(gòu)還規(guī)定了解決糾紛的時(shí)間限制，以提高效率。極大地發(fā)揮了替代性糾紛解決機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也節(jié)省了大量的時(shí)間和人力成本，適應(yīng)了高效率的金融市場(chǎng)。

三、我國(guó)金融消費(fèi)者替代性糾紛解決機(jī)制的立法檢討

立法層面上，相比美國(guó)1998年完善的《ADR法》和鄰國(guó)日本歷時(shí)八年建立的以《ADR促進(jìn)法》為代表的金融ADR機(jī)制，我國(guó)的金融ADR制度至今在立法層面上都未得到確立。目前我國(guó)關(guān)于金融消費(fèi)者保護(hù)的法律散見(jiàn)于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等基本法律以及“一行三會(huì)”制定的行政規(guī)章。其規(guī)定較為寬泛，如《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第一條針對(duì)消費(fèi)者保護(hù)有原則性規(guī)定：“為了加強(qiáng)對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)督管理，規(guī)范監(jiān)督管理行為，防范和化解銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)存款人和其他客戶的合法權(quán)益，促進(jìn)銀行業(yè)健康發(fā)展，制定本法?！痹瓌t性強(qiáng)而指導(dǎo)性弱，有“草色遙看近卻無(wú)”之感，側(cè)重于對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管而非對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)，而且完全沒(méi)有關(guān)于消費(fèi)者糾紛解決機(jī)制的規(guī)定，既無(wú)機(jī)構(gòu)設(shè)置，也無(wú)程序指引，可以說(shuō)是“缺乏救濟(jì)制度的法律”，“徒有保護(hù)之名，而無(wú)保護(hù)之實(shí)”。

救濟(jì)層面上我國(guó)設(shè)有消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)均設(shè)有信訪部門(mén)，并實(shí)行專(zhuān)人負(fù)責(zé)與流程標(biāo)準(zhǔn)化管理，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決金融消費(fèi)中的侵權(quán)行為；在現(xiàn)有監(jiān)管體制和行業(yè)自律都無(wú)法發(fā)揮作用的情況下，消費(fèi)者還可以直接訴諸法律，通過(guò)司法渠道進(jìn)行仲裁或解決侵權(quán)問(wèn)題[12]。

通觀我國(guó)現(xiàn)階段的金融消費(fèi)糾紛非訴解決機(jī)制，大體上可歸結(jié)為調(diào)解、仲裁、投訴三種救濟(jì)途徑，現(xiàn)逐一梳理如下：

第一，人民調(diào)解制度。我國(guó)的民間調(diào)解被稱(chēng)為“東方經(jīng)驗(yàn)”，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議(2010年8月28日)表決通過(guò)的《中華人民共和國(guó)調(diào)解法》將調(diào)解范圍限制為“民間糾紛”在實(shí)踐中引起了很大爭(zhēng)議，村委會(huì)、居委會(huì)人員組成的調(diào)解委員會(huì)因?yàn)閷?zhuān)業(yè)技能的缺乏而不利于解決金融糾紛。從理論上說(shuō)似乎人民調(diào)解具有解決金融消費(fèi)糾紛的適用性，然而從實(shí)際情況推導(dǎo)，人民調(diào)解實(shí)則很難在金融糾紛中發(fā)揮多少作用，因?yàn)槠渲赶蛐允敲嫦蚴忻裆罨痉懂牭膫鹘y(tǒng)型糾紛，而不是面對(duì)包括新型的保險(xiǎn)等金融消費(fèi)糾紛在內(nèi)的復(fù)雜經(jīng)濟(jì)生活糾紛形態(tài)，近幾年金融業(yè)對(duì)該制度進(jìn)行了些許有益的探索，如2010年6月30日，中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)印發(fā)了《關(guān)于建立金融糾紛調(diào)解機(jī)制的若干意見(jiàn)(試行)》，提出中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立金融糾紛調(diào)解中心，便捷、靈活、高效、公正地解決當(dāng)事人之間的金融糾紛，但具體的工作仍在籌備階段。

第二，仲裁制度?！吨腥A人民共和國(guó)仲裁法》第四條規(guī)定“沒(méi)有仲裁協(xié)議，一方申請(qǐng)仲裁的，仲裁委員會(huì)不予受理”，也即是給仲裁的糾紛設(shè)置了前提條件，而在實(shí)踐中金融消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)所簽訂的大多是格式合同，少有金融機(jī)構(gòu)會(huì)在格式合同中規(guī)定“仲裁條款”，變相地剝奪了金融消費(fèi)者的選擇權(quán)。同時(shí)，仲裁方式對(duì)金融消費(fèi)者提出了較高的能力要求，仲裁的方式也并不能體現(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者的傾斜保護(hù)。加之我國(guó)的仲裁體系并不發(fā)達(dá)而且?guī)缀鯖](méi)有處理金融消費(fèi)者糾紛的先例，缺乏歷史的積累，這一途徑從很多國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐看來(lái)，也并沒(méi)有起到很好的效果，為此，仲裁并不是一條值得推崇的方式。

第三，投訴處理制度。投訴處理機(jī)制在實(shí)踐中較為常見(jiàn)，從現(xiàn)有的投訴處理機(jī)制看，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)第109次主席會(huì)議通過(guò)《商業(yè)銀行理財(cái)產(chǎn)品銷(xiāo)售管理辦法》第六十三條規(guī)定“商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)建立全面、透明、快捷和有效的客戶投訴處理體系”，保險(xiǎn)業(yè)主要是以2005年7月1日起施行的《中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)信訪工作辦法》為依據(jù)，《證券公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》則規(guī)定“證券公司應(yīng)當(dāng)制定專(zhuān)門(mén)部門(mén)負(fù)責(zé)處理客戶投訴”，一般的證券公司也會(huì)設(shè)置“客戶回訪與投訴處理崗”。

如上所述，我國(guó)的金融消費(fèi)者的替代性糾紛解決機(jī)制存在以下問(wèn)題：

第一，糾紛解決機(jī)制缺乏且多不具有實(shí)效性和約束力。我國(guó)雖有調(diào)解、仲裁和投訴等方式，但調(diào)解和仲裁在現(xiàn)階段的金融領(lǐng)域內(nèi)均無(wú)實(shí)用性。從實(shí)證的角度分析，金融消費(fèi)者基于效率和成本的考慮會(huì)選擇投訴處理機(jī)制，中國(guó)保監(jiān)會(huì)辦公廳發(fā)布《2011年一季度中國(guó)保監(jiān)會(huì)信訪投訴處理情況的通報(bào)》，通報(bào)顯示，2011年一季度，保監(jiān)會(huì)共接收信訪投訴總量2400件次，選擇仲裁和調(diào)解方式的則很少。而投訴處理機(jī)制所達(dá)成的協(xié)議在法律上也是沒(méi)有約束力的，當(dāng)消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)的矛盾沖突尖銳以致無(wú)法協(xié)調(diào)時(shí)，仍舊只能訴諸司法程序。這種做法大大激化了消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間的矛盾，也很容易使金融機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者雙方深受訴訟之累。

第二，糾紛解決機(jī)制的程序不規(guī)范。金融機(jī)構(gòu)或行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)名以上都設(shè)置了糾紛內(nèi)部解決的規(guī)定，但這些規(guī)定是金融機(jī)構(gòu)本身以及行業(yè)協(xié)會(huì)單方制定的，其公正性值得懷疑，而且在程序上都避重就輕，抽象有余而具體不足，甚至出現(xiàn)相互推諉，最后仍然是交由消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)雙方自行處理。具體以保險(xiǎn)業(yè)的投訴處理辦法為例，在《中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)信訪工作辦法》(保監(jiān)會(huì)令[2005]1號(hào))第20條中進(jìn)一步明確，“信訪人提出下列事項(xiàng)之一的，中國(guó)保監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)不予受理，但應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)由保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司或者保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)處理：(二)反映保險(xiǎn)合同糾紛、投保糾紛、營(yíng)銷(xiāo)和售后服務(wù)糾紛以及其他因保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)行為引起的民事糾紛的……”[13]。從上述規(guī)定看，在消費(fèi)者投訴問(wèn)題的處理方式上，作監(jiān)管機(jī)構(gòu)基本不直接介入糾紛的處理，而只是起到了督促和轉(zhuǎn)交保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的職能。銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)的規(guī)定莫不如此，大多轉(zhuǎn)由消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)雙方自行處理，并不能為金融消費(fèi)者提供實(shí)質(zhì)上的幫助。

鑒于上述分析，我國(guó)的糾紛解決機(jī)制單一、實(shí)效性不強(qiáng)，在現(xiàn)實(shí)中難以發(fā)揮作用。我國(guó)確有必要建立替代性的金融糾紛解決機(jī)制，構(gòu)建多元化的救濟(jì)制度，既是解決大量投訴的最直接方法，也是防范綜合性經(jīng)營(yíng)背景下監(jiān)管真空的有益嘗試。

四、我國(guó)金融消費(fèi)者替代性糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建

(一)觀念之革新

由于我國(guó)特殊的國(guó)情和歷史背景，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)受到的行政干預(yù)較強(qiáng)，金融市場(chǎng)在經(jīng)過(guò)多次改革之后仍擺脫不了“政府主導(dǎo)型”的命運(yùn)。因此，筆者認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)階段建立金融消費(fèi)者的ADR機(jī)制在觀念上至少要實(shí)現(xiàn)“兩步走”：第一步，在立法上承認(rèn)“金融消費(fèi)者”的概念。金融消費(fèi)者的概念不僅沒(méi)有在學(xué)術(shù)界達(dá)成共識(shí)，在金融監(jiān)管的規(guī)范性文件中也沒(méi)有清晰的界定。我國(guó)第一次在政府文件中使用金融消費(fèi)者的概念是在2006年12月，銀監(jiān)會(huì)頒布施行的《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》，指引中提到要“更好地滿足金融消費(fèi)者和投資者日益增長(zhǎng)的需求”，“充分維護(hù)金融消費(fèi)者和投資者利益”。統(tǒng)視金融各業(yè)，只有銀行業(yè)明確表示對(duì)“金融消費(fèi)者”的認(rèn)可外，保險(xiǎn)業(yè)通常表述為“保險(xiǎn)消費(fèi)者”，證券業(yè)則堅(jiān)持使用投資者。可見(jiàn)，我國(guó)的金融界距離全面引入金融消費(fèi)者概念并大力開(kāi)展金融消費(fèi)者保護(hù)之目標(biāo)，尚有較遠(yuǎn)的一段路程[13]。第二步，拋棄僵化和官僚的法制觀念，重新審視替代性糾紛解決機(jī)制的效力。在過(guò)去的20多年，無(wú)論是國(guó)家還是民間社會(huì)的視野，法院訴訟都開(kāi)始被視為代表合法性的糾紛解決的正統(tǒng)，并得到了前所未有的擴(kuò)大和發(fā)展，非訴訟糾紛解決卻被置于法制化的對(duì)立面，形式意義上的“法制化”正在消解非訴訟解決方式的價(jià)值。這種觀念難以適應(yīng)實(shí)踐中糾紛解決的需求，而且替代性糾紛解決機(jī)制的衰弱導(dǎo)致其效力被削減，更容易陷入被忽視的惡性循環(huán)。因此，在經(jīng)濟(jì)實(shí)體日益與國(guó)際接軌的當(dāng)代，金融消費(fèi)者保護(hù)理念也是與國(guó)際接軌的時(shí)候了。

(二)路徑之選擇

建立多元化的糾紛解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者的監(jiān)管目標(biāo)是每個(gè)法治國(guó)家都必須考量的問(wèn)題，但如何在理論與實(shí)際之間達(dá)成衡平，選取何種模式還必須結(jié)合國(guó)情為之，通過(guò)比較法的考察和前述分析可以看出，金融消費(fèi)者糾紛解決機(jī)制在程序上包括內(nèi)部解決和第三方介入兩步，在類(lèi)型上包括投訴信訪、調(diào)解以及仲裁等。如何將這些方式進(jìn)行整合，在程序上予以規(guī)范則是筆者將要主要探討的制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。

關(guān)于該問(wèn)題學(xué)術(shù)界提出了許多有益的探索，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要集中在要不要建立專(zhuān)門(mén)性的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，還是保持分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀；如果建立專(zhuān)門(mén)的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，如何處理金融糾紛，如何處理與現(xiàn)有體制的沖突與矛盾？筆者的主張如下：

第一，建立專(zhuān)門(mén)的統(tǒng)一的金融糾紛處理中心，處理金融糾紛。一是由于替代性糾紛解決機(jī)制的效力需要保障，雖然我國(guó)“政府主導(dǎo)型”的制度飽受詬病，但制度的設(shè)計(jì)必須根植于現(xiàn)實(shí)的土壤，專(zhuān)門(mén)性的機(jī)構(gòu)在行政地位和職權(quán)上能夠保證替代性糾紛解決制度的實(shí)施，而且便于整合和利用金融行業(yè)的信息資源，為糾紛解決提供各種便利，使將其效用發(fā)揮到最大。二是各國(guó)金融監(jiān)管改革的前車(chē)之鑒，以英、美、日等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家近來(lái)紛紛通過(guò)立法對(duì)原有的監(jiān)管體系進(jìn)行了重構(gòu)，現(xiàn)代金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制正經(jīng)歷由分散保護(hù)模式向集中模式的過(guò)渡[14]。 “混業(yè)經(jīng)營(yíng)，分業(yè)監(jiān)管”的模式弊端日益暴露，雖然我國(guó)金融市場(chǎng)尚處于發(fā)展階段，總體上仍保持了“分業(yè)經(jīng)營(yíng)”的格局，但已經(jīng)有混業(yè)經(jīng)營(yíng)的情況出現(xiàn)，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)先后制定了《商業(yè)銀行設(shè)立基金管理公司試點(diǎn)管理辦法》、《信貸資產(chǎn)證券化試點(diǎn)管理辦法》等，是進(jìn)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)的有益嘗試，如果仍然一味地追求嚴(yán)格的分業(yè)管制以控制風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)疑是與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀背道而馳的。三是有利于糾紛解決的專(zhuān)業(yè)化，規(guī)范化。金融業(yè)部門(mén)內(nèi)部的投訴機(jī)制在程序上不明晰，難以保障公正性，而統(tǒng)一金融糾紛處理中心的建立對(duì)消費(fèi)者提供了明確的指引，也可以制定統(tǒng)一的糾紛處理程序，發(fā)揮第三方的作用，使糾紛解決具有實(shí)效性。

第二，支持在中國(guó)人民銀行內(nèi)部設(shè)立消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，下設(shè)金融糾紛處理中心的主張。金融糾紛解決一般由保護(hù)機(jī)構(gòu)實(shí)施，金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，有在國(guó)務(wù)院設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和在人民銀行內(nèi)部設(shè)立兩種意見(jiàn)，筆者贊同后一種意見(jiàn)，毋庸諱言，在國(guó)務(wù)院層面設(shè)立保護(hù)機(jī)構(gòu)具有足夠高的行政級(jí)別，具有統(tǒng)籌全局的優(yōu)勢(shì)，但是其高昂的實(shí)施成本和弊端不容小覷。首先，這種變革將是全局性的，不僅涉及立法層面，還有政策定位、與“一行三會(huì)”等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系問(wèn)題，需要漫長(zhǎng)的政策決定和立法過(guò)程[15]。在我國(guó)金融業(yè)的發(fā)展的起始階段，各類(lèi)矛盾和問(wèn)題并沒(méi)有到不可調(diào)和的地步，進(jìn)行類(lèi)似顛覆性的變革并非明智之舉。其次，在人民銀行內(nèi)部設(shè)立保護(hù)機(jī)構(gòu)足夠處理現(xiàn)階段我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)不足的問(wèn)題?，F(xiàn)在的當(dāng)務(wù)之急是處理日益增長(zhǎng)消費(fèi)者投訴需求，以消解民事訴訟的壓力，在“一行三會(huì)”的分業(yè)保護(hù)體系下，將現(xiàn)有的資源進(jìn)行整合即可。中央銀行在金融監(jiān)管中的必要性和重要性毋庸置疑，歷史上長(zhǎng)期擔(dān)當(dāng)者監(jiān)管和協(xié)調(diào)的多重角色，筆者認(rèn)為可以利用央行的職權(quán)對(duì)“三會(huì)”進(jìn)行協(xié)調(diào)，將“三會(huì)”涉及投訴處理的部門(mén)集中在新設(shè)立的機(jī)構(gòu)之下，共同制定消費(fèi)者糾紛解決的處理規(guī)則并相互監(jiān)督實(shí)施。

第三，該中心的主要職能是為金融消費(fèi)者提供訴訟外的救濟(jì)方式，包括投訴信訪、調(diào)解以及仲裁三種方式。金融糾紛處理中心將現(xiàn)有的監(jiān)管部門(mén)的投訴處理崗進(jìn)行整合，不與其他的監(jiān)管機(jī)構(gòu)沖突，同時(shí)建立調(diào)解和仲裁的部門(mén)。具體來(lái)說(shuō)，“一行三會(huì)”仍然在自己的職權(quán)范圍內(nèi)行使監(jiān)管任務(wù)，但剝離其內(nèi)部投訴處理機(jī)制，替代調(diào)解制度和仲裁制度在金融領(lǐng)域的糾紛處理，并由該中心發(fā)布相關(guān)指引，對(duì)程序做出規(guī)定。

第四，借鑒英國(guó)和澳大利亞的模式制定完善的糾紛處理程序。金融申訴專(zhuān)員制度是最早的專(zhuān)項(xiàng)金融消費(fèi)者保護(hù)措施，該制度的實(shí)施推動(dòng)了金融消費(fèi)者保護(hù)的發(fā)展，該制度較為成熟而且在實(shí)踐中也起到了良好的效果*根據(jù)香港財(cái)經(jīng)事務(wù)局和庫(kù)務(wù)局2010年發(fā)布的《設(shè)立投資者教育局及金融糾紛調(diào)解中心的建議》一文，在英國(guó)，2008年度FOS處理了124，471個(gè)案子，其中113949個(gè)案件是通過(guò)調(diào)解解決的，占90%以上，僅10,198個(gè)案例最后通過(guò)裁決。在澳大利亞，金融督察服務(wù)透明度高，快捷高效，這些以行業(yè)為基礎(chǔ)的非訴訟糾紛解決機(jī)制“成為廣大消費(fèi)者樂(lè)于行使的救濟(jì)手段”，2008年度不足2%的案例未結(jié)案。。此筆者認(rèn)為在機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)上堅(jiān)持中國(guó)特色，但程序規(guī)定上可以參考英國(guó)和澳大利亞兩步處理的方法，做出適當(dāng)?shù)淖兺?，變成“三步走”：第一步，金融消費(fèi)糾紛處理機(jī)構(gòu)接到消費(fèi)者的投訴之后首先將該投訴申請(qǐng)轉(zhuǎn)交金融服務(wù)提供者，并要求在一定期限內(nèi)提出解決方案，嘗試由雙方解決問(wèn)題，如果解決方案得到消費(fèi)者的認(rèn)可，雙方能夠達(dá)成一致，則程序結(jié)束，如果不能達(dá)成一致，則進(jìn)入糾紛解決程序的第二步，則由金融糾紛解決機(jī)構(gòu)人員通過(guò)調(diào)解等簡(jiǎn)易程序解決問(wèn)題。若再達(dá)不成結(jié)果，則進(jìn)入第三步，由組成的委員會(huì)根據(jù)雙方提供的材料，在公平公正的原則上提出處理意見(jiàn)，一般而言，這項(xiàng)決定對(duì)金融服務(wù)提供者具有約束力，但對(duì)消費(fèi)者則不然。若雙方不同意，可選擇司法救濟(jì)，若雙方達(dá)成一致，則處理程序結(jié)束。同時(shí)承認(rèn)所達(dá)成協(xié)議的法律效力，以保證該糾紛處理機(jī)制的實(shí)效性。

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AlternativeDisputeResolutionMechanismofFinancialConsumers

ZHAO Zhen-Hua,PENG Yao

(College of Law Science，Hainan University，Haikou570228，China Law school, Central China Normal University,Wuhan 430079,China)

The protection of financial consumers is more important in post-crisis era. How to provide the flexible and diverse relief approach for financial consumers is a focus that is concerned by theoretical and academic circles. Developed capitalist countries have explored the alternative dispute resolution mechanism of financial consumers, and have obtained a lot of useful experience. In contrast, our country’s alternative dispute resolution mechanism is single, and lack of flexibility and effectiveness. In the modern time, financial market rapidly develops, so it is necessary to learn from other countries’ experience, take the protection of financial consumers as the primary basis value of financial regulation, establish a unified financial disputes center, integrate the available resources, and develop a rigorous and comprehensive dispute settlement procedures, in order to realize the regulatory goal of protecting financial consumers.

Financial Consumers; Alternative; Dispute Resolution Mechanism

D922.28

A

1009-105X(2013)03-0042-07

2013-09-14

1.趙振華，男，海南大學(xué)法學(xué)院副教授；

2.彭 瑤，女，華中師范大學(xué)法律系民商法學(xué)研究生。